§ 2. Участие общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды

История формирования права на участие общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды. Во второй половине XX в. в международном сообществе стали складываться и получать распространение базовые демократические ценности и стандарты, предусматривающие участие народа в решении широкого круга вопросов на международном и национальном уровне.

В конце 1960-х - начале 1970-х годов в отдельных государствах стали появляться положения о допуске общественности к обсуждению вопросов, касающихся окружающей среды, при планировании и осуществлении различных проектов, включая возведение промышленных и иных объектов. К 1990-м годам "консультации" и "участие общественности" стали ключевыми словами успешной выработки решений по окружающей среде и обеспечили переход к более обширным рассуждениям о "хорошем управлении", "экологической справедливости" и "экологическом гражданстве" .

--------------------------------

См.: Richardson B.J. and Razzaque J. Public Participation in Environmental Decisionmaking // Environmental Law for Sustainability / Eds. Richardson B.J. and Wood S. Oxford: Hart Publishing, 2006. P. 168.

Последующая практика государств, международных организаций, участие ученых, экспертов, представителей неправительственных организаций при рассмотрении экологических проблем в целом способствовали достижению международным сообществом консенсуса относительно понимания тесной взаимосвязи между защитой прав человека, развитием и охраной окружающей среды. Важной вехой в данном контексте стала Конференция ООН по окружающей среде и развитию, проведенная в Рио-де-Жанейро в 1992 г.

Тем не менее, несмотря на определенные достижения, состояние окружающей среды и социальные факторы при принятии основных экономических решений учитывались недостаточно. Как результат состояние окружающей среды продолжало ухудшаться, уровень бедности населения не уменьшался и разрыв в качестве жизни между развитыми и развивающимися странами увеличивался. Интеграция вопросов окружающей среды и развития остается одним из главных вызовов управлению устойчивым развитием во всем мире. Одним из главных условий хорошего управления является участие общественности .

--------------------------------

См.: Ryan D.E. Integrating Development and Public Participation into International Environmental Governance: a Latin American perspective on a World Environmental Organization. P. 2 (http://www.farn.org.ar/docs/art16.pdf).

Понятие и содержание участия общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды. Как известно, участие общественности является достаточно широким понятием и охватывает различные сферы жизни, в которых соприкасаются интересы государства и общества, в особенности если принятые решения могут отразиться на положении граждан. В широком смысле понятие "участие общественности" может быть определено как реальное вовлечение гражданского общества, особенно активной его части, в процессы принятия значимых социально-политических решений и программ, реализация которых потенциально способна оказывать влияние на социальную среду проживания и жизнедеятельности такого общества и его членов. Участие общественности определяется как все взаимосвязи между правительством и гражданским обществом, включая процесс, посредством которого правительство и гражданское общество устанавливают диалог, создают партнерства, делятся информацией и иным образом взаимодействуют, чтобы планировать, осуществлять и оценивать политику, проекты и программы развития .

--------------------------------

Plessis A. du. Public Participation, Good Environmental Governance and Fulfillment of Environmental Rights // P.E.R.

Безусловно, участие общественности наиболее остро проявляется в сфере окружающей среды, поскольку она затрагивает интересы широкого круга лиц. Концепция участия общественности в решении задач, касающихся окружающей среды, завоевавшая в последние десятилетия прочные позиции среди господствующих политических и правовых течений, стала важным элементом многих регулирующих систем в области охраны окружающей среды в мире в целом. Отчасти это обусловлено также и тем, что "участие общественности способно привлечь очень разные мнения о том, что неверно в регулировании окружающей среды" .

--------------------------------

Holder J., Lee M. Environmental Protection, Law and Policy: Text and Materials. Oxford, 2007. P. 87.

Сложная правовая и политическая природа многих проблем, касающихся окружающей среды, диктует необходимость достаточно широкого участия общественности на различных уровнях. Формы общественного участия могут варьироваться, но основными являются доступ общества к информации об окружающей среде, участие в принятии решений, а также доступ к судопроизводству.

Международно-правовые основы регулирования участия общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды. Возрастающая активность общественности в сфере экологии подтолкнула международное сообщество к осознанию степени влияния человеческой деятельности на окружающую среду и способствовала активизации деятельности универсальных и региональных международных организаций в данном направлении. ООН впервые обратилась к данной теме на 45-й сессии ЭКОСОС, на которой была принята Резолюция 1346 (XLV) от 30 июля 1968 г., рекомендовавшая Генеральной Ассамблее рассмотреть вопрос о созыве конференции по проблемам окружающей человека среды. Резолюция Генеральной Ассамблеи 2398 (XXIII) от 3 декабря 1968 г. постановила созвать конференцию по проблемам окружающей человека среды.

Важным документом, устанавливающим связь между правами и свободами человека, социальным прогрессом, развитием и окружающей средой и непосредственно заложившим основы участия общественности в решении вопросов окружающей среды, стала Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2452 (XXIV) от 11 декабря 1969 г.

--------------------------------

Полный текст резолюции доступен на сайте ООН (http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=A/RES/2542%28XXIV%29).

Целый ряд резолюций, принятых впоследствии в рамках международных универсальных и региональных организаций и конференций, в той или иной форме выражали идею зависимости осуществления прав человека, достижения социального прогресса и развития от состояния окружающей среды и упоминали об участии общественности в вопросах, касающихся окружающей среды. Так, в Стокгольмской декларации по проблемам окружающей человека среды 1972 г. было формально провозглашено право на окружающую среду как один из аспектов прав человека.

Согласно Всемирной хартии природы, принятой Генеральной Ассамблей ООН 28 октября 1982 г., "каждый человек в соответствии с законодательством своей страны должен иметь возможность участвовать индивидуально или коллективно в процессе разработки решений, непосредственно касающихся окружающей его природной среды, а в случае нанесения ей ущерба или ухудшения ее состояния должен иметь право использовать все средства для ее восстановления" (Принцип 23) .

--------------------------------

См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи 37/7 от 28 октября 1982 г. (Приложение), UN Doc A/RES/37/51, 455. Полный текст резолюции доступен на сайте ООН (http://www.un.org/russian/Docs/journal/asp/ws1.asp?m=A/RES/37/7).

В числе международно-правовых документов, касающихся участия общественности в рассмотрении экологических проблем, особо выделяются Декларация по окружающей среде и развитию и Повестка дня на XXI век, принятые на Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. (ЮНСЕД, Рио-де-Жанейрская конференция). Так, Принцип 10 Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию предусматривает рассмотрение вопросов окружающей среды при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне. В указанном Принципе также конкретизируется право на участие заинтересованных граждан, которое охватывает: 1) доступ к информации, касающейся окружающей среды, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах; 2) возможность участвовать в процессах принятия решений; 3) эффективный доступ к судебным и административным разбирательствам, включая возмещение и средства судебной защиты. При этом первые два положения касаются главным образом национального уровня, а третье имеет скорее общий характер. Помимо Принципа 10 право на участие в вопросах окружающей среды содержится также и в других положениях Рио-де-Жанейрской декларации, но в отношении отдельных групп, в частности женщин (Принцип 20), молодежи (Принцип 21) , а также коренных народов и местных общин (Принцип 22).

--------------------------------

В содержании Принципа 21 применительно к молодежи вместо термина "участие" использован термин "мобилизация". Однако, несмотря на терминологическую разницу, можно предположить, что в данном случае речь идет все же об участии молодежи в вопросах, касающихся окружающей среды.

Повестка дня на XXI век также предусматривает участие общественности в решении проблем, касающихся окружающей среды.

В Йоханнесбургской декларации по устойчивому развитию, принятой на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию, состоявшейся в Йоханнесбурге в 2002 г., прямо не упоминается участие общественности в вопросах, касающихся окружающей среды, тем не менее выражается приверженность глобальным программам Повестки дня на XXI век и Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию.

На состоявшемся в Мальме (Швеция) с 29 по 31 мая 2000 г. первом Глобальном форуме по окружающей среде на уровне министров, созванном в соответствии с Резолюцией 53/242 Генеральной Ассамблеи ООН от 28 июля 1999 г. с целью предоставить министрам охраны окружающей среды всех стран мира возможность собраться и рассмотреть важные и возникающие экологические проблемы, а также наметить направления действий в будущем, была принята Мальменская декларация . В Декларации, подтвердившей Рио-де-Жанейрские принципы, устанавливается, что гражданское общество играет важнейшую роль в решении экологических проблем, и при этом подчеркивается необходимость принятия мер национальными правительствами, ЮНЕП и международными организациями по активизации участия организаций гражданского общества в своей работе по вопросам, связанным с окружающей средой (п. 14). Мальменская декларация также провозгласила, что "гражданское общество играет важную роль в доведении возникающих экологических вопросов до сведения директивных органов, повышении осведомленности общественности, распространении новаторских идей и подходов и содействии обеспечению транспарентности, а также некоррумпированного процесса принятия решений по вопросам окружающей среды" (п. 15). Кроме того, в Декларации подчеркивается, что "необходимо повышать роль гражданского общества на всех уровнях путем обеспечения для всех свободного доступа к экологической информации, широкого участия в принятии решений по вопросам охраны окружающей среды, а также доступа к органам правосудия с целью разрешения экологических конфликтов. Правительствам следует способствовать созданию условий, при которых все сегменты общества имели бы возможность высказывать свое мнение и играть активную роль в деле обеспечения устойчивого будущего" (п. 16).

--------------------------------

http://www.unepcom.ru/unep/basedocs/malmo-decl.html

Право на участие общественности в решении экологических проблем не ограничивается исключительно актами резолютивного и декларативного характера, оно содержится также и в юридически обязательных международно-правовых документах. В целом ряде международных договоров в области охраны окружающей среды, подписанных в последние десятилетия, делается акцент на участие общественности в решении экологических проблем. К числу международных договоров, в которых упоминается такое право, относятся:

- Протокол к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Конвенция по кислотным дождям) 1979 г., касающийся контроля над выбросами изменяющихся органических соединений и их трансграничной передачи (Женева, 18 ноября 1991 г.) (ст. 2);

- Конвенция об охране и использовании трансграничных рек и озер (Хельсинки, 17 марта 1992 г.) (ст. 16);

- Конвенция о трансграничном влиянии промышленных происшествий (Хельсинки, 17 марта 1992 г.) (ст. 9);

- Конвенция об охране морской окружающей среды Балтийского моря (Хельсинки, 17 марта 1992 г.) (ст. 17);

- Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) (преамбула, ст. ст. 13 и 14);

- Конвенция о гражданской ответственности за ущерб, причиненный деятельностью, опасной для окружающей среды (Лугано, 21 июня 1993 г.) (ст. ст. 13 - 16);

- Протокол к Барселонской конвенции 1975 г. об особо охраняемых зонах и биологическом разнообразии в Средиземном море (Барселона, 10 июня 1995 г.) (ст. 19);

- Совместное коммюнике и Декларация об учреждении Арктического совета (Оттава, 19 сентября 1996 г.) (преамбула и ст. ст. 1 - 3);

- Рамочная конвенция ООН об изменении климата (Нью-Йорк, 9 мая 1992 г.) (ст. ст. 4 и 6);

- Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (Киото, 11 декабря 1997 г.) (ст. 10);

- Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и (или) опустынивание, особенно в Африке (Париж, 17 июня 1994 г.) (ст. ст. 3, 10, 13, 14, 19 и 25);

- Конвенция ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков (Нью-Йорк, 21 мая 1997 г.) (ст. 32);

- Конвенция о стойких органических загрязнителях (Стокгольм, 22 сентября 2001 г.) (ст. 10);

- Североамериканское соглашение о сотрудничестве в области окружающей среды (Вашингтон, 14 сентября 1993 г.) (ст. ст. 2, 8, 14);

- Конвенция о сотрудничестве и устойчивом развитии вод Дуная (София, 29 июня 1994 г.) (ст. 14);

- Конвенция о защите морской среды Северо-Восточной Атлантики (Париж, 22 сентября 1992 г.) (ст. 9), и др.

Орхусская конвенция. Важнейшим специальным международно-правовым документом, касающимся участия общественности в решении экологических проблем, является Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, принятая 25 июня 1998 г. в г. Орхус, Дания (Орхусская конвенция) . В отличие от других международно-правовых документов, которые посвящены различным вопросам международного сотрудничества и лишь в отдельных своих положениях затрагивают участие общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды, Орхусская конвенция целиком посвящена исключительно данной теме. В этом заключается уникальность указанной Конвенции. Другой немаловажной особенностью Орхусской конвенции является то, что хотя Конвенция разработана и принята в рамках Европейской экономической комиссии, являющейся региональной комиссией ООН, она открыта для всех государств - членов ООН с согласия Совещания сторон. Основное значение и ценность Орхусской конвенции в том, что она устанавливает основные стандарты участия общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды. "Конвенция является всемирно значимым примером правовой консолидации мер роста участия общества в отношении принятия административных решений, свободы информации и доступа к правосудию" .

--------------------------------

Конвенция вступила в силу 30 октября 2001 г. Количество подписавших Конвенцию государств - 40, участников - 45. Российская Федерация в ней не участвует. В развитие Конвенции были приняты Протокол о регистрах выбросов и переноса загрязнителей (Киевский протокол) от 21 мая 2003 г., а также Поправка (решение II/1 "Генетически измененные организмы") от 27 мая 2005 г. Текст Протокола и его статус см.: http:// www.unece.org/ env/ pp/ prtr.html; http:// treaties.un.org/ Pages/ ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-13-a&chapter=27&lang=en. Текст Поправки и ее статус см: http://www.unece.org/env/pp/gmowg.html; http:// treaties.un.org/ Pages/ ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-13-b&chapter=27&lang=en.

См.: Richardson B.J. and Razzaque J. Op. cit. P. 174.

Орхусская конвенция подтверждает и усиливает принципы Стокгольмской декларации 1972 г. Конвенция определяет, что государства гарантируют права на доступ к информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, для содействия защите права каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния (ст. 1). При этом вместо использования "правоориентированного" стиля Конвенция предписывает сторонам "обеспечить", чтобы члены общества имели доступ к информации, были допущены к участию (в выработке решений. - Авт.) и имели доступ к судебному рассмотрению. Хотя термин "право" в целом обойден, цель, структура и содержание Орхусской конвенции правоориентированы .

--------------------------------

См.: Ebbesson J. Information, Participation and Access to Justice: the Model of the Aarhus Convention. Joint UNEP-OHCHR Expert Seminar on Human Rights and the Environment. 14 - 16 January 2002. Geneva: Background Paper N 5 (http://www2.ohchr.org/english/issues/environment/environ/bp5.htm).

Положения Орхусской конвенции предоставляют общественности права на участие в решении экологических проблем без дискриминации по признаку гражданства, национальной принадлежности или местожительства и, в случае юридического лица, без дискриминации по признаку его зарегистрированного местонахождения или фактического центра деятельности (ч. 9 ст. 3). Содержащиеся в Орхусской конвенции основные положения можно условно разделить на несколько "опор".

К первой относится предусмотренная ст. 4 Конвенции обязанность государств обеспечить в рамках национального законодательства доступ общественности к запрошенной экологической информации. В Конвенции устанавливаются требования к форме и срокам для предоставления государственным органом информации. При этом согласно Конвенции отказ в предоставлении информации государственным органом может быть по исчерпывающему перечню оснований (ч. ч. 3 и 4 ст. 4).

Ко второй относится участие общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности. В соответствии с положениями ст. 6 Конвенции государства должны обеспечить участие общественности уже на самом раннем этапе, когда открыты все возможности для рассмотрения различных вариантов и когда может быть обеспечено эффективное участие общественности.

К третьей относится доступ общественности к правосудию. Согласно ст. 9 Конвенции государства в рамках своего национального законодательства обеспечивают, чтобы любое лицо, считающее, что его просьба о доступе к информации неправомерно отклонена или неадекватно удовлетворена, имело доступ к процедуре рассмотрения принятого решения в суде или в другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом. Кроме того, указанные государства обеспечивают, чтобы представители общественности, отвечающие предусмотренным в ее национальном законодательстве критериям, если таковые существуют, обладали доступом к административным или судебным процедурам для оспаривания действий или бездействия частных лиц и государственных органов, которые нарушают положения национального законодательства, относящегося к окружающей среде.

Немаловажное значение для участия общественности в решении проблем, связанных с окружающей средой, имеет имплементация Орхусской конвенции. Участниками Конвенции являются главным образом государства, входящие в Европейскую экономическую комиссию, включая все государства - члены Европейского союза и сам Европейский Союз (при подписании и утверждении - Европейское сообщество) , что говорит об определенном политическом весе участия общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды. Относительно большое количество государств - участников Конвенции позволяет предположить, что многие ее положения внедрены в национальное законодательство государств и тем самым обеспечивают участие общественности в решении экологических проблем. Кроме того, имплементация Конвенции осуществляется также на наднациональном уровне. Так, европейскими институтами приняты меры по имплементации Орхусской конвенции с целью приведения права ЕС в соответствие с положениями Конвенции .

--------------------------------

Согласно заявлениям, сделанным Европейским сообществом при подписании и утверждении Конвенции, институты Сообщества будут применять Конвенцию в рамках их действующих и будущих норм о доступе к документам и других соответствующих норм права Сообществ в области, подпадающей под действие Конвенции. Европейские сообщества ответственны за исполнение тех обязательств, вытекающих из Конвенции, которые подпадают под действие действующего права Сообщества. Более подробно см.: http:// treaties.un.org/ Pages/ ViewDetails.aspx?src= TREATY&mtdsg_no= XXVII-13&chapter=27&lang=en#1.

Например, Директива 2003/35/EC, обеспечивающая участие общественности в разработке определенных планов и программ, касающихся окружающей среды, и вносящая поправки в отношении участия общественности и доступа к правосудию; Директивы Совета 85/337/EEC и 96/61/EC (2003) OJ L/156/17 или Директива 2004/35/EC об экологической ответственности в отношении предупреждения и возмещения ущерба окружающей среде (2004) OJ L/143/56.

Доступ к информации, касающейся окружающей среды. Важным аспектом участия общественности в решении экологических проблем является свобода доступа к экологической информации. Доступ к информации об окружающей среде является предпосылкой участия общественности в принятии решений и мониторинге за деятельностью правительства и частного сектора . Несомненно, доступ к информации способствует упрощению привлечения широкой общественности к участию в вопросах, касающихся окружающей среды, а главное, может повысить прозрачность и ответственность принятия решений.

--------------------------------

Anton D.K., Shelton D.L. Environmental Protection and Human Rights. Cambridge, 2011. P. 357.

В широком смысле под свободным доступом к информации об окружающей среде может пониматься как предоставленная индивидам и ассоциациям свобода поиска, получения, передачи и распространения информации об окружающей среде любым законным способом. Однако помимо этого доступ к информации предполагает корреспондирующий с государством широкий круг обязанностей. Последние, в частности, могут предусматривать ограничения в отношении воспрепятствования усилиям индивидов и ассоциаций получить информацию от государственных или частных образований, а также потребовать у государства действий по получению и распространению всей соответствующей информации, касающейся как государственных, так и частных проектов, которые могут воздействовать на окружающую среду . Часто доступ общественности к информации понимается как адресованная преимущественно государственным органам обязанность предоставлять и обнародовать информацию определенного характера об их деятельности, за исключением установленных условий или перечня информации, являющихся основанием отказа в доступе к информации. В меньшей степени это затрагивает прямое упоминание обязанности по предоставлению информации о деятельности частного сектора, которая может воздействовать на окружающую среду. Примерно по такому принципу сформулированы положения Орхусской конвенции (ст. ст. 4 и 5). Однако информация о деятельности частного сектора, которая способна воздействовать на окружающую среду, может быть получена государством посредством законодательного установления системы лицензирования или обязательных требований о предоставлении информации о воздействии на окружающую среду. Затем государственные органы могут распространить, предоставить или обеспечить общественности доступ к обширной информации по вопросам окружающей среды, включающим не только государственные, но и частные проекты, потенциально способные оказать воздействие на окружающую среду.

--------------------------------

Ibidem.

Помимо гарантирования доступа к обширной информации обеспечение эффективного доступа к информации предполагает обязанность государственных органов по сбору и хранению соответствующей информации, своевременному предоставлению запрошенной информации и установлению возможно минимальных размеров сборов, взимаемых с заявлений о предоставлении информации, с тем чтобы они были посильны всем людям.

Обязанность государств обеспечить доступ к информации об окружающей среде содержится в различных международно-правовых документах универсального и регионального характера. К таковым, к примеру, относятся: Конвенция ООН о биологическом разнообразии 1992 г. (ст. ст. 13 и 14); Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. (ст. 6); Конвенция о стойких органических загрязнителях 2001 г. (ч. 1 ст. 10); Конвенция о защите морской среды Северо-Восточной Атлантики 1992 г. (ст. 9) и др.

Помимо договорных источников положения о доступе к экологической информации содержатся также и в актах, принятых в рамках международных организаций и конференций. Это, к примеру, Европейская хартия по окружающей среде и охране здоровья, принятая 8 декабря 1989 г. на 1-й Конференции министров окружающей среды и здравоохранения государств - членов европейского региона ВОЗ; Бангкокская декларация об экологически безопасном и устойчивом развитии в Азии и Тихом океане, принятая 16 октября 1990 г., и др.

Право на доступ к информации по вопросам окружающей среды может также рассматриваться и в контексте прав человека, в частности права на свободу информации, что закреплено в различных универсальных и региональных международных договорах. В этом смысле право на доступ к информации, касающейся окружающей среды, затрагивалось в судебных актах, к примеру в Постановлении Европейского суда по правам человека по делу "Анна Мария Гуэрра и 39 других против Италии" .

--------------------------------

См.: Anna Maria Guerra and 39 others against Italy (Case 14967/89, 1998-1 ECHR, Judgment of February 19, 1998). Подробно об этом см.: Shelton D. Human Rights and the Environment: Jurisprudence of Human Rights Bodies. Joint UNEP-OHCHR Expert Seminar on Human Rights and the Environment 14 - 16 January 2002, Geneva: Background Paper N 2 (http://www2.ohchr.org/english/issues/environment/environ/bp2.htm).

Участие общественности в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды. "Участие общественности базируется на праве лиц, чьи права могут быть затронуты, включая иностранцев и резидентов, иметь голос в определении будущего окружающей их среды. Участие также важно для эффективности права. Процесс появления норм, или вопрос о том, как предложенные правила становятся нормами, а нормы становятся правом, есть вопрос легитимности, а легитимность, в свою очередь, влияет на их соблюдение. Легитимность зависит от участия: управляемые должны осознавать, что они имеют голос в управлении через представительство, обсуждение или другие формы акций. Участие может иметь место через выборы, массовые акции, лоббирование, публичные обсуждения и другие формы управления, посредством которых различные интересы и общины участвуют в формировании законов и решений, которые затрагивают их" . К проявлениям участия общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды, можно отнести право на подачу письменных представлений и право на участие в опросе общественного мнения при соответствующей обязанности органов и лиц, принимающих решение, учитывать мнение общественности. Участие в процессе принятия решений может выражаться во включении предложений в решения, касающиеся планов и программ развития, либо в процедурах выработки решений.

--------------------------------

Anton D.K., Shelton D.L. Op. cit. P. 381.

К примеру, участие общественности может оказать неоценимую помощь при определении потенциального воздействия на окружающую среду. Однако оценка экологической стратегии может быть гораздо предпочтительнее, поскольку предусматривает участие общественности на этапе выработки политики, планов и программ, которые, в свою очередь, формируют будущие проекты развития . Неслучайно Орхусская конвенция предусматривает, что государства обеспечивают "участие общественности уже на самом раннем этапе, когда открыты все возможности для рассмотрения различных вариантов и когда может быть обеспечено эффективное участие общественности" (ч. 4 ст. 6).

--------------------------------

См.: Richardson B.J., Razzaque J. Op. cit. P. 180.

Положения об обеспечении участия общественности в процессе принятия решений, касающихся окружающей среды, содержатся в различных международно-правовых документах универсального и регионального характера. К таковым, к примеру, можно отнести: Конвенцию ООН 1994 г. по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и (или) опустынивание, особенно в Африке (п. "а" ст. 3); Конвенцию 1992 г. о биологическом разнообразии (п. "а" ч. 1 ст. 14); Североамериканское соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1993 г. (ст. 8) и др.

Положения об участии общественности в процессе принятия решений, касающихся окружающей среды, содержатся также и в актах, принятых в рамках международных организаций и конференций, к примеру в Рио-де-Жанейрской декларации (Принципы 10, 20 - 22), а также в Повестке дня на XXI век (преамбула к гл. 23) и др.

Доступ к правосудию. Доступ к правосудию является одной из важнейших составляющих участия общественности в вопросах, касающихся окружающей среды. Данное право предусмотрено ст. 9 Орхусской конвенции. Право на доступ к правосудию содержится также в Принципе 10 Рио-де-Жанейрской декларации и в Повестке дня на XXI век. В силу положений указанных документов государства должны установить судебные и административные механизмы для защиты от действий, оказывающих воздействие на окружающую среду, которые могут быть незаконными и посягающими на права согласно закону. На государства возлагается обязанность обеспечить такой доступ индивидам, группам и организациям с признанными правовыми интересами. Международные договоры могут предусматривать также право равного доступа к судебным средствам защиты нарушенных прав для граждан и резидентов, как, например, Конвенция ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. (ст. 32).

Право на доступ к правосудию в широком смысле, в том числе и по вопросам окружающей среды, может рассматриваться и в контексте прав человека, что закреплено в различных универсальных и региональных международных договорах.

Правовые основы регулирования участия общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды, в Российской Федерации. Несмотря на то что Российская Федерация не участвует в Орхусской конвенции, тем не менее она является стороной целого ряда международно-правовых документов, в которых в той или иной степени содержатся положения об участии общественности в решении экологических проблем. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Помимо указанной конституционной нормы во многих законодательных актах, посвященных непосредственно окружающей среде или имеющих общий характер, в той или иной формулировке содержатся положения, которые могут рассматриваться как предусматривающие участие общественности в вопросах, касающихся окружающей среды.

К законодательным актам, посвященным непосредственно окружающей среде и содержащим положения об участии общественности в решении экологических проблем, в частности, относятся Федеральные законы от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. от 27 декабря 2009 г.), от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в ред. от 8 мая 2009 г., с изм. от 17 декабря 2009 г.) и др.

Так, к примеру, ст. 11 ("Права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды") Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусматривает положения об участии граждан в вопросах, касающихся окружающей среды, а именно:

- направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

- принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;

- выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

- оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

- предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

- осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

В ст. 12 ("Права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды") содержатся права объединений на участие в вопросах, касающихся окружающей среды, а именно:

- организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;

- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан;

- участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;

- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

- организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

- организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу;

- рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы;

- подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;

- предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

- осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Федеральный закон "Об экологической экспертизе" в числе принципов экологической экспертизы провозглашает принцип "гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения" (ст. 3). В ст. 4 ("Виды экологической экспертизы") указанного Федерального закона предусматривается осуществление в Российской Федерации государственной и общественной экологических экспертиз. Ряд прав по участию общественности в вопросах, касающихся окружающей среды, содержится в ст. 19 ("Права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы") данного Федерального закона.

К числу законодательных актов общего характера, содержащих положения об участии общественности в различных вопросах деятельности государства и общества, можно отнести, в частности, Федеральные законы от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" , от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" (в ред. от 28 июня 2010 г.) , от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" , от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (в ред. от 29 июня 2010 г.) и др. Данные акты предусматривают права граждан и их объединений, которые могут способствовать в том числе реализации участия общественности в вопросах, касающихся окружающей среды.

--------------------------------

Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6217.

Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3448.

Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

Помимо указанных законодательных актов обеспечению реализации участия общественности способствуют также и подзаконные акты, к примеру Положение "Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации", утвержденное Приказом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. N 372 .

--------------------------------

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 31.

В Российской Федерации достаточно широкое распространение получила практика участия общественности в вопросах, касающихся окружающей среды, в виде проведения общественных обсуждений (в форме слушаний) материалов оценки воздействия на окружающую среду в связи с планируемым строительством различных объектов, о чем в СМИ делаются объявления .

--------------------------------

См., например: Уведомление о проведении общественных обсуждений материалов по оценке воздействия на окружающую среду в составе раздела "Перечень мероприятий по охране окружающей среды" проектной документации "Ванинский балкерный терминал" (корректировка)" в пгт. Ванино Хабаровского края, а также информацию (уведомление) о проведении общественных обсуждений материалов предварительной оценки воздействия на окружающую среду и технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду в связи с планируемым строительством полигона для захоронения (складирования) твердых бытовых отходов (ТБО) и крупногабаритных материалов (КГМ) в Славновском сельском поселении Калининского района Тверской области (Российская газета. 2011. 3 июля). См. также: Уведомление о начале проведения общественного обсуждения материалов проектной документации (включая оценку воздействия на окружающую среду) по объекту "Водозабор Адлерского участка Мзымтинского месторождения подземных вод (проектно-изыскательские работы, реконструкция, строительство)" в Адлерском районе г. Сочи Краснодарского края // Российская газета. 2011. 10 ноября.