<<
>>

§3. Роль оценки воздействия на окружающую среду и государственных экспертиз в предупреждении загрязнения окружающей среды предприятиями нефтегазового комплекса

Одним из самых существенных методов борьбы с загрязнением и деградацией окружающей среды следует признать предупреждение (недопущение) загрязнений. В этой связи мировое признание получили [202] «экологическая экспертиза» и предшествующая ей «оценка воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду (ОВОС)».

В настоящее время юридических инструментов превентивного характера для соблюдения необходимого качества окружающей среды достаточно много: к ним, помимо экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду, относится законодательство о промышленной безопасности, различные нормативы и технические регламенты, отраслевые правила проектирования и добычи нефти и газа и безопасного ведения работ; однако только благодаря именно двум вышеназванным методам в практике эколого-правовых отношений и в деятельности предприятий нефтегазового комплекса существует возможность еще на стадии проектирования и планирования предусмотреть максимально безопасное с точки зрения экологии размещение объектов нефтегазового комплекса.

В научной литературе неоднократно подчеркивалось значение государственной экологической экспертизы в предупреждении экологического вреда. Так, по мнению М.М. Бринчука, «экологическая экспертиза является традиционной мерой охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов в нашей стране. Заключение экологической экспертизы определяет возможность принятия решения, реализация которого может отрицательно отразиться, в частности, и на состоянии естественных экосистем. Помимо этого, экологическая экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического контроля»[203].

По мнению Т.В. Злотниковой, экологическая экспертиза «доказала свою исключительную значимость в качестве превентивной и высокоэффективной меры обеспечения экологической безопасности страны, в результате которой была предотвращена реализация большого количества опасных для

~ 237

окружающей среды проектов» .

Холопова Е.Н., Захарова В.А., «оценивая фактическую роль государственной экологической экспертизы в охране окружающей среды и обеспечении рационального природопользования», также отмечают, что «она, как никакая другая правовая мера экологического права, является достаточно эффективной и реализует свой потенциал средств построения правового государства и обеспечения права на благоприятную окружающую

238

среду» .

Учитывая масштабы деятельности нефтегазового комплекса, которые затрагивают тысячи квадратных километров площади и оказывают существенное антропогенное воздействие на природу, и учитывая масштабы инвестиций в отрасль и длительность негативных последствий для окружающей среды с момента начала реализации проекта, необходимость проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и экологической экспертизы трудно переоценить.

Согласно Положению об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденному Приказом Госкомэкологии Российской Федерации от 16 мая 2000 г. № 372 , оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной

деятельности на окружающую среду (ОВОС) - процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.

В свою очередь, согласно статье 1 Федерального закона от 23 ноября [204] [205] [206]

1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[207] [208], экологическая

экспертиза - это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Таким образом, оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ОВОС) - это определение возможных воздействий и поиск альтернатив, а экспертиза - это установление соответствия документов и (или) документации экологическим требованиям.

Что представляют собой материалы по оценке воздействия? Это комплект документации, подготовленный при проведении оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и являющийся частью документации, представляемой на экологическую экспертизу.

Целью проведения оценки воздействия на окружающую среду применительно к нефтегазовому комплексу является предотвращение или смягчение воздействия этой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий.

Оценка воздействия на окружающую среду проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» .

Правовую основу проведения оценки воздействия нефтегазового комплекса на окружающую среду составляют законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, международные договора и соглашения, одной из сторон которых является Российская Федерация, а также решения, принятые гражданами на референдумах и в результате осуществления иных форм непосредственной демократии.

Проведение оценки воздействия нефтегазового комплекса на окружающую среду в настоящее время обязательно на всех этапах подготовки документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность до ее представления на государственную экологическую экспертизу (принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы).

Недопущение (предупреждение) возможных неблагоприятных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий в случае реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности являются главной целью

государственной экспертизы.

Как правило, именно государство (в лице специализированных органов) или органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются заказчиками ОВОС, поскольку она выявляет, анализирует и учитывает экологические и иные связанные с ними последствия всех рассмотренных альтернативных вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также «нулевого варианта» (отказ от деятельности).

Важную роль в проведении ОВОС также отводится общественности. Обеспечение участия общественности в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы как неотъемлемой части процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду (принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы) является важной мерой общественного экологического контроля.

Материалы по оценке воздействия на окружающую среду должны быть

научно обоснованы, достоверны и отражать результаты исследований, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, а также социальных и экономических факторов (принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы).

Результаты оценки воздействия на окружающую среду служат основой для проведения мониторинга после проектного анализа и экологического контроля за реализацией намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

В ходе предварительной оценки воздействия на окружающую среду собирается и документируется информация:

• о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, включая цель ее реализации, возможные альтернативы, сроки осуществления и предполагаемое место размещения, затрагиваемые административные территории, возможность трансграничного воздействия, соответствие территориальным и отраслевым планам и программам;

• о состоянии окружающей среды, которая может подвергнуться воздействию, и ее наиболее уязвимых компонентах;

• о возможных значимых воздействиях на окружающую среду (потребности в земельных ресурсах, отходы, нагрузки на транспортную и иные инфраструктуры, источники выбросов и сбросов) и мерах по уменьшению или предотвращению этих воздействий.

На основании результатов оценки воздействия составляется техническое задание (ТЗ), содержащее:

• сроки проведения оценки воздействия на окружающую среду;

• основные методы проведения оценки воздействия на окружающую среду;

• основные задачи при проведении оценки воздействия на окружающую среду;

• предполагаемый состав и содержание материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

При составлении ТЗ учитываются требования специально уполномоченных органов по охране окружающей среды, а также мнения других участников процесса оценки воздействия на окружающую среду. ТЗ рассылается участникам процесса оценки воздействия на окружающую среду по их запросам и доступно для общественности в течение всего времени проведения оценки воздействия на окружающую среду.

ТЗ на проведение оценки воздействия на окружающую среду является частью материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

В свою очередь, исследования по оценке воздействия нефтегазового комплекса на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности включает следующее:

• определение характеристик намечаемой деятельности и возможных альтернатив;

• анализ состояния территории, на которую может оказать влияние намечаемая хозяйственная и иная деятельность (состояние природной среды, наличие и характер антропогенной нагрузки и т.п.);

• выявление возможных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду с учетом альтернатив;

• оценка воздействий на окружающую среду (вероятности возникновения риска, степени, характера, масштаба, зоны распространения, а также прогнозирование экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий);

• определение мероприятий, уменьшающих, смягчающих или предотвращающих негативные воздействия, оценка их эффективности и возможности реализации;

• оценка значимости остаточных воздействий на окружающую среду и их последствий с целью ликвидации накопленного ущерба;

• сравнение по ожидаемым экологическим и связанным с ними социально-экономическим последствиям рассматриваемых альтернатив, в том числе отказа от деятельности, и обоснование варианта, предлагаемого для реализации;

• разработка предложений по программе экологического мониторинга и контроля на всех этапах реализации намечаемой деятельности;

• разработка рекомендаций по проведению послепроектного анализа реализации ;

Результатами оценки воздействия нефтегазового комплекса на окружающую среду являются:

• информация о характере и масштабах воздействия нефтегазового комплекса на окружающую среду, альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними социально - экономических и экологических последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий (например, всем известна позиция экологов и результаты экологической экспертизы о возможности и вариантах поставки нефти по трубопроводу возле озера Байкала или другой трассой.

Как известно, был принят «экологический» вариант именно благодаря оценке воздействия и экологической экспертизе);

• выявление и учет общественных предпочтений при принятии решений, касающихся намечаемой деятельности;

• дополнительные решения по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности (в том числе о месте размещения объекта, о выборе технологий и иные) или отказа от нее с учетом результатов проведенной оценки воздействия на окружающую среду.

Результаты оценки воздействия на окружающую среду документируются в материалах по оценке воздействия, которые являются частью документации по этой деятельности, представляемой на экологическую экспертизу, а также используемой в процессе принятия иных управленческих решений, относящихся к данной деятельности.

Окончательный вариант материалов по оценке воздействия нефтегазового комплекса на окружающую среду утверждается заказчиком, передается для использования при подготовке обосновывающей документации и в ее составе представляется на государственную экологическую экспертизу, а также на общественную экологическую экспертизу (если таковая проводится).

Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[209] [210] предусматривает 2 вида объектов экологической экспертизы - объекты федерального уровня (ст. 11) и объекты регионального уровня (ст. 12). Как правило, документация, обосновывающая намечаемую хозяйственную деятельность нефтегазового комплекса, относится к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня.

Применительно к нефтегазовому комплексу объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня могут являться:

• проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

• проекты соглашений о разделе продукции;

• проекты технической документации на новые технологии и технику, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

• объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном

Л л -э

шельфе Российской Федерации» , Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. № 191 -ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»[211], Федеральном законе от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне

245

Российской Федерации» ;

• проектная документация объектов, строительство и реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, на Байкальской природной территории, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство и реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство и реконструкция таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

• проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I-V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство и реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I - V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I - V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I - V классов опасности.

• порядок проведения государственной экологической экспертизы

регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 698[212] [213], а также Административным регламентом

Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня,

утвержденным Приказом Минприроды России от 6 мая 2014 г. № 204 , и

включает в себя представление материалов заказчиком в соответствующее экспертное подразделение, рассмотрение материалов экспертной комиссией и подготовки заключения о соответствии/несоответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

К сожалению, следует признать, что в настоящее время юридически результаты оценки воздействия и экологической экспертизы не являются строго обязательными для выполнения, да и сама необходимость ее проведения существенно ограничена действующим законодательством.

Как справедливо отмечал Л.Е. Бандорин, «в первоначальной редакции Федерального закона «Об экологической экспертизе» объектом

экологической экспертизы федерального и регионального уровней являлась, по сути, любая документация, так как перечень объектов не являлся исчерпывающим и в правоприменительной практике традиционно толковался самым широким образом. Но в конце 2006 г. был принят Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Г радостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» , по которому перечень объектов экологической экспертизы был предельно сокращен. Из него была изъята вся проектная документация на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства. Да, остались в перечне проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, проекты федеральных и региональных [214] [215] целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, проекты соглашений о разделе продукции и прочая документация. Значение этой документации нельзя умалять, но ее можно характеризовать как «точечную», редко и нерегулярно разрабатываемую. В этой связи встает серьезный вопрос: если проведение экологической экспертизы не требуется, то и ОВОС также не проводится? С одной стороны, повторимся, проведение ОВОС, применительно к любой планируемой деятельности, формально предусмотрено пунктом 1 статьи 32 Федерального закона «Об охране окружающей среды». С другой стороны, можно оппонировать, что и законодатель, и регулирующий орган исполнительной власти жестко связали ОВОС и экологическую экспертизу в неразрывные друг с другом процедуры. Законодатель связал тем, что вопросы ОВОС и экспертизы поместил в одну, специально выделенную, главу Федерального закона. Госкомэкологии России связал тем, что в пункте 1.3. Положения об ОВОС прямо указал, что ОВОС проводится только по объектам

249

экологической экспертизы» .

К аналогичному мнению приходит и Н.И. Хлуденева, которая отмечает, что «существенное сокращение в 2006 г. перечня объектов государственной (а значит, и общественной) экологической экспертизы привело к снижению роли экологической экспертизы в решении задачи по предотвращению негативного воздействия на окружающую среду. Несмотря на огромный институциональный потенциал, государственная экологическая экспертиза в современный период выполняет лишь факультативную роль в решении задач охраны окружающей среды, поскольку проводится в отношении узкого перечня объектов. При этом дифференциация требований к проведению государственной экологической экспертизы разных по масштабу воздействия на окружающую среду объектов хозяйственной и иной деятельности в [216] законодательстве отсутствует. Более того, ввиду дублирования в части проверки проектной документации на соблюдение обязательных экологических требований государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственная экологическая экспертиза нередко рассматривается субъектами экономической деятельности как излишний административный барьер, дополнительное финансовое обременение» .

На наш взгляд, при проведении оценки воздействия нефтегазового комплекса на окружающую среду необходимо исходить из потенциальной экологической опасности любой деятельности (принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности), как на стадии геологоразведки, так и на стадии разработки и тем более - эксплуатации месторождений, в связи с чем изменения федерального законодательства в области экологической экспертизы нельзя оценить положительно.

Следует также согласиться с мнением Васильевой М.И., согласно которому «существует достаточно аргументированная критика практики организации и проведения экологической экспертизы, однако в целом трудно спорить с тем фактом, что экологическая экспертиза до сих пор выполняла роль центрального звена в механизме предупреждения причинению вреда окружающей среде и населению (по некоторым оценкам, более половины вскрытых экологических правонарушений квалифицировались через нарушение норм в области государственной экологической экспертизы). С отменой государственной утрачена и общественная экологическая экспертиза тех же объектов, что резко снижает возможности общественного участия в принятии экологически значимых решений»[217] [218].

Противоречива также и судебно-арбитражная практика, связанная с применением законодательства в сфере экологической экспертизы. Как показывает анализ судебно-арбитражной практики, основные споры, связанные с нарушением законодательства в сфере проведения государственной экологической экспертизы касались вопросов привлечения природопользователей к административной ответственности за деятельность без положительного заключения государственной экологической экспертизы в случаях, когда ее проведение было обязательным согласно статьям 11, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической

252

экспертизе» .

Например, Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа 13 декабря 2007 г. рассматривалась кассационная жалоба Общества по делу

Л с-5

№ А05-7053/2007 . Как следует из материалов дела, Управлением

Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Архангельской области была проведена проверка готовности Общества к паводку. В ходе проверки установлено, что Общество осуществляет хозяйственную деятельность по грузовым операциям с нефтью и нефтепродуктами и бункеровке судов во внутренних морских водах (акватория морского порта Архангельск) без положительного заключения государственной экологической экспертизы на данный вид деятельности. Данное обстоятельство послужило основанием для вынесения акта- предписания. Управление Федеральной службы посчитало, что данное обстоятельство свидетельствует о нарушении пункта 2 статьи 34 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» . Обществу было предписано получить положительное заключение государственной экологической экспертизы на деятельность по бункеровке и грузовым операциям. [219] [220] [221]

Полагая, что пунктом 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» установлен исчерпывающий перечень объектов государственной экологической экспертизы и бункеровочные операции в этот перечень не входят, Общество обратилось в арбитражный суд.

Суд отказал в удовлетворении заявления Общества, признав, что актпредписание вынесен в пределах компетенции Управления Федеральной службы и в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и статьей 34 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»[222] [223]. Суд апелляционной инстанции указал на отсутствие указаний на то, какие права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности Общества нарушены оспариваемым предписанием.

В кассационной жалобе Общество ссылалось на тот факт, что были неправильно истолкованы Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[224] [225], при этом суд применил закон, не подлежащий применению, - Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155- ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» .

Отказывая в удовлетворении кассационной жалобы, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа указал на тот факт, что положения статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[226] закрепляют принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность,

которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан.

К таким видам деятельности, согласно статье 46 названного Закона, в частности, относятся: строительство и эксплуатация объектов

нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»260, государственная экологическая экспертиза хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море является обязательной мерой по защите морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря. Применительно к этому пунктом 2 названной статьи установлено, что все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.

Пунктом 7 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»261 установлено, что объектами экологической экспертизы федерального уровня являются, в числе прочего, объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»262.

Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в определении от 7 февраля 2008 г. № 1396/08[227] в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по заявлению Общества о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Архангельской области по делу № А05-7053/2007 было также отказано.

По данной группе споров представляет определенный интерес позиция Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа, выраженная в постановлении от 6 августа 2010 г. по делу № А26-12286/2009[228]. Предметом рассмотрения послужила кассационная жалоба Общества на решение Арбитражного суда Республики Карелия и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда по делу о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как следует из материалов дела, в ходе проведенной Министерством природных ресурсов Республики Карелия (далее - Министерство) проверки, установлено, что Обществу была выдана лицензия на право пользования недрами для геологического изучения и добычи строительного камня с целью производства щебня.

Согласно условиям пользования недрами, Общество обязано было, в том числе, провести проектирование промышленной разработки месторождения и в установленном порядке согласовать проект, содержащий раздел «Обоснование границ горного отвода», или проект, содержащий раздел государственной экологической экспертизы.

Установив, что технический проект в установленном порядке не согласован и не прошел государственную экспертизу, межрайонный природоохранный прокурор вынес постановление о возбуждении в отношении Общества производства об административном правонарушении по статье 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. № 195-ФЗ[229] и направил его, в соответствии со статьей 23.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. № 195-ФЗ, для рассмотрения в Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Карелия.

Постановлением Управления Общество было признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. № 195-ФЗ. Считая данное постановление незаконным, Общество оспорило его в судебном порядке.

Решением суда, оставленным без изменения апелляционной инстанцией, в удовлетворении заявленных требований Обществу было отказано.

В кассационной жалобе заявитель, указывая на неправильное применение судами норм права, просил отменить обжалуемые судебные акты, ссылаясь на тот факт, что при проведении проверки добыча полезных ископаемых не осуществлялась.

Отказывая в удовлетворении жалобы, кассационная инстанция указала, что в соответствии с пунктом 10 статьи 22 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах»[230] пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, а также своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.

В соответствии со статьей 6 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» к видам пользования недрами относится не только добыча полезных ископаемых, но и геологическое изучение недр, не связанное с существенным нарушением целостности недр.

Исследовав и оценив представленные доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002г. № 95-ФЗ267, суды первой и апелляционной инстанций установили, что лицензия выдана Обществу на право пользования недрами не только с целью добычи строительного камня, но и с целью геологического изучения, которое осуществляло Общество. При этом технический проект месторождения не был согласован в установленном порядке и не прошел государственную экологическую экспертизу; при этом неосуществление Обществом добычи полезных ископаемых, поскольку геологическое изучение недр не связано с существенным нарушением целостности недр, в данном случае не свидетельствует о неосуществлении им пользования недрами в соответствии с выданной лицензией.

Помимо экологической экспертизы, для нефтегазового комплекса в настоящее время все большее значение приобретает экспертиза промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Согласно статье 1 Федерального закона 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» , экспертиза промышленной безопасности - определение соответствия объектов экспертизы промышленной безопасности, предъявляемым к ним требованиям промышленной безопасности.

Экспертизе промышленной безопасности подлежат:

• документация на консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта;

• документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности;

• технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, в случаях, установленных статьей 7 Федерального закона;

• здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий;

• декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на техническое перевооружение (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации опасного производственного объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности), консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта, или вновь разрабатываемая декларация промышленной безопасности;

• обоснование безопасности опасного производственного объекта, а также изменения, вносимые в обоснование безопасности опасного производственного объекта.

В соответствии с приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14 ноября 2013 г. № 538 «Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности»[231], экспертиза промышленной безопасности включает оценку соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности, результатом которой является заключение.

Основной задачей при проведении экспертизы является контроль технического состояния объекта с целью установления соответствия объекта требованиям технической документации, определения его работоспособности, поиск мест дефектов и повреждений, определение причин неисправности и отказов с рекомендацией методов и средств восстановления работоспособности объекта, прогнозирование технического состояния объекта на предстоящий период эксплуатации с заданной вероятностью безотказной работы или определение его остаточного ресурса безотказной работы, а также соблюдение иных требований в области промышленной безопасности.

Вместе с тем, несмотря на достаточно подробную регламентацию действующим законодательством порядка и особенностей проведения экспертизы промышленной безопасности, следует отметить, что экспертиза промышленной безопасности позволяет эффективно оценить соответствие документов, связанных с эксплуатацией опасного производственного объекта, только требованиям в области промышленной безопасности, однако требования экологического законодательства комплексно не учитывает.

В свою очередь, судебно-арбитражная практика по вопросам применения субъектами нефтегазового комплекса законодательства в сфере обеспечения промышленной безопасности достаточно многообразна.

Как показывает анализ судебно-арбитражной практики, большую часть споров составляют споры, связанные с невыполнением субъектами хозяйственной и иной деятельности требований статьи 13 Федерального закона 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» о проведении государственной экспертизы промышленной безопасности опасного производственного объекта.

В качестве примера по данной группе споров следует рассмотреть постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 марта 2010 г. по делу № А21-7078/2009 . Предметом рассмотрения по

данному дела являлась кассационная жалоба Общества на решение Арбитражного суда Калининградской области и постановление [232] [233]

Тринадцатого арбитражного апелляционного суда о привлечении к административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных

производственных объектов.

Как следует из материалов дела, отделом промышленной безопасности по Калининградской области Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление) совместно с прокуратурой была проведена плановая проверка выполнения требований промышленной безопасности при эксплуатации фонда скважин Общества, в ходе которой выявлено и отражено в акте обустройство Обществом скважины в 2003 году при отсутствии заключения экспертизы промышленной безопасности на проектную документацию этого обустройства, что явилось основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. № 195-ФЗ272.

Не согласившись с привлечением к административной ответственности, Общество оспорило постановление Управления в судебном порядке.

Арбитражные суды первой и апелляционной инстанций отказали Обществу в удовлетворении заявления, придя к выводу о наличии в его действиях состава административного правонарушения.

В кассационной жалобе Общество, ссылаясь на нарушение судами норм материального права и несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просило отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и принять новый судебный акт об удовлетворении заявления. По мнению заявителя, административным органом не было доказано наличие события административного правонарушения и его состава в действиях Общества, оспариваемое

постановление вынесено по истечении срока давности привлечения к административной ответственности.

По результатам рассмотрения дела в удовлетворении кассационной жалобы было отказано, поскольку, как установил Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, в материалах дела не имелось доказательств направления Обществом в Управление уведомления о начале обустройства скважины, вследствие чего, по мнению кассационной инстанции, вывод судов первой и апеляяционной инстанций о начале исчисления срока давности его привлечения к административной ответственности со дня обнаружения административного правонарушения является правильным.

В ряде случаев субъектами хозяйственной и иной деятельности не выполняются требования части 1 статьи 9 Федерального закона 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» , в соответствии с которой организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана своевременно информировать в установленном порядке федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы, а также иные органы государственной власти, органы местного самоуправления и население об аварии на опасном производственном объекте.

Так, Федеральным арбитражным судом Западно-Сибирского округа (постановление от 2 сентября 2010 г. по делу № А75-2507/2010 ) рассматривалась кассационная жалоба Общества на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда о привлечении Общества к административной ответственности за сокрытие экологической информации и за несвоевременное сообщение контролирующим органам информации об [234] [235] аварии на опасном производственном объекте, о существующей угрозе разлива нефти, нефтепродуктов, подтоварной воды, а также непередачи экстренной информации о превышении в результате аварии нормативов вредных воздействий на атмосферный воздух.

Как следует из материалов дела, при проведении ремонтных работ на скважине месторождения Общества произошел выброс газо-солевой смеси с последующим его возгоранием. При возгорании происходило непрерывное поступление газа из скважины, что могло привести к выбросу нефти с последующим загрязнением природной среды. Согласно схеме оповещения контролирующих органов об аварийных ситуациях, которые могут привести к чрезвычайным ситуациям (схема является неотъемлемой частью плана ЛАРН Общества), предусматривалось оповещение Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре в лице его межрайонного отдела.

В ходе проведения административного расследования было установлено, что Общество несвоевременно сообщило об аварии на опасном производственном объекте, о существующей угрозе разлива нефти, нефтепродуктов, подтоварной воды, а также не передало экстренную информацию о превышении в результате аварии нормативов вредных воздействий на атмосферный воздух, в результате выброса в атмосферу загрязняющих веществ при данной аварии, что явилось основанием для привлечения Общества к административной ответственности.

Полагая, что оспариваемое постановление является незаконным, Общество обратилось в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции в удовлетворении заявленных Обществом требований отказано, при этом суд первой и апелляционной инстанции исходили из того, что у Общества имелась обязанность оповещения органов Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-

Мансийскому автономному округу - Югры об аварийных ситуациях, которые могут привести к чрезвычайной ситуации, и, учитывая, что взрыв, произошедший на кустовой площадке месторождения Общества, относится к аварии, которая может привести к чрезвычайной ситуации, связанной с разливом нефти, Общество было обязано уведомить вышеуказанный административный орган о произошедшей аварии.

В кассационной жалобе Общество, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, просил отменить принятые по делу судебные акты и принять новый судебный акт, в котором удовлетворить заявленные требования.

По мнению заявителя жалобы, приведенная в постановлении суда апелляционной инстанции ссылка на схему оповещения организациями контролирующие органы по фактам (угрозам) разливов нефти, нефтепродуктов, подтоварной воды, об аварийных ситуациях на предприятиях, которые могут привести к чрезвычайным ситуациям является необоснованной, поскольку в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» , а также в соответствии с Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 3 марта 2003 г. № 156 «Об утверждении Указаний по определению нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива к чрезвычайной ситуации»[236] [237], разлив нефти может быть отнесен к чрезвычайным ситуациям только после разлива определенного объема нефти или нефтепродуктов. Невыполнение требований нормативных правовых актов, в том числе обязанности по предоставлению информации о прогнозируемых чрезвычайных ситуациях, образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20 Кодекса Российской

Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. № 195-ФЗ.

Кроме того, заявитель указал, что сообщением Общество представило достоверную информацию в полном объеме о разливе нефти в результате газонефтепроявления в результате аварии на месторождении - а несвоевременное сообщение информации о превышении в результате аварийной ситуации установленных нормативов не является объективной стороной вменяемого правонарушения.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы в удовлетворении заявленных требований было отказано, при этом Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа основывался на следующем:

Довод Общества о том, что административным органом было неправильно квалифицировано вменяемое правонарушение, поскольку ответственность за невыполнение норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций установлена иной нормой права (ч. 1 ст. 20.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. № 195-ФЗ не был принят во внимание, поскольку в рассматриваемом случае Обществу вменено несвоевременное представление информации о произошедшей аварии и связанных с ней негативных последствий для окружающей среды, в то время как частью 1 статьи 20.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. № 195-ФЗ предусмотрена ответственность за

невыполнение обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, а равно невыполнение требований норм и правил по предупреждению аварий и катастроф на объектах производственного или социального назначения.

В данном случае, по мнению кассационной инстанции, правомерным является вывод судов первой и апелляционных инстанций о том, что поскольку на скважине, которая является опасным производственным

объектом, произошел неконтролируемый выброс опасных веществ (газосолевой смеси), на обществе лежала обязанность по немедленному сообщению о данных обстоятельствах соответствующему органу исполнительной власти. Кроме того, в соответствии с пунктом 2 Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240 , в организациях, имеющих опасные производственные объекты, для

осуществления мероприятий должен быть план по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, разработанный и согласованный в установленном порядке в соответствии с предъявляемыми требованиями к разработке и согласованию планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации.

Материалами дела подтверждено, что обществом был разработан и утвержден План по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, при этом в приложении № 7 данного Плана определена схема оповещения контролирующих органов о фактах разливов нефти, нефтепродуктов, подтоварной воды, об аварийных ситуациях на предприятиях, в том числе тех, которые могут привести к чрезвычайным ситуациям, в соответствии с которой Общество в вышеперечисленных ситуациях оповещает, в том числе, межрайонные отделы по надзору в сфере природопользования. Из изложенного следует, что Общество было обязано оповещать органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования об аварийных ситуациях, которые могут привести к чрезвычайной ситуации.

Также не был принят во внимание довод Общества о том, что оно сообщением представило достоверную информацию в полном объеме о разливе нефти в результате газонефтепроявления в результате аварии на

месторождении, поскольку из материалов дела следует, что Общество фактически сообщило в Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округе - Югре о перечисленных выше фактах только на третьи сутки с момента аварии, что, по мнению кассационной инстанции, является объективной стороной административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 8.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. № 195-ФЗ. При таких обстоятельствах, вывод судов первой и апелляционных инстанций об обоснованности привлечения Общества к административной ответственности по статье 8.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. № 195-ФЗ является правомерным.

Помимо оценки воздействия на окружающую среду и проведения ряда государственных экспертиз, для объектов нефтегазового комплекса в настоящее время важное значение приобретает «стратегическая экологическая оценка». Проведение СЭО представляется особенно важным, особенно для нефтегазовых сооружений на континентальном шельфе.

Стратегическая экологическая оценка (далее - СЭО) в международном праве и доктрине - оценка возможных экологических последствий, включая воздействие на здоровье; создание плана/программы, которые предполагают определение сферы охвата оценки и подготовку экологического отчета; вовлечение общественности и проведение консультаций; принятие во внимание экологического отчета и результатов участия общественности и консультаций при разработке плана/программы.

СЭО помогает значительно снизить негативные последствия на окружающую среду планов/программ; обеспечивает принятие решений на макроэкономическом уровне с учетом мнения общественности; способствует расширению международного сотрудничества.

Характерной чертой СЭО выступают требования об обеспечении участия общественности в ее проведении:

- орган, ответственный за проведение СЭО, обязан обеспечить «заблаговременные, своевременные и эффективные возможности» для участия общественности в СЭО, когда возможен выбор любого из вариантов плана/программы;

- проект плана/программы, а также экологический доклад по результатам СЭО должны быть своевременно доступными для общественности;

- орган, ответственный за проведение СЭО, обязан выявить заинтересованную общественность;

- заинтересованной общественности должна быть предоставлена возможность высказать свое мнение по проекту плана/ программы, а также по экологическому докладу в разумные сроки;

- должны быть определены и обнародованы конкретные меры по информированию общественности и проведению консультаций с заинтересованной общественностью;

- мнения, высказанные заинтересованной общественностью, должны быть учтены при принятии решения об утверждении плана/программы.

В процессе СЭО общественности должны быть обеспечены права на получение информации о проекте плана/программы и экологическом докладе; о конкретных мерах по информированию общественности и проведению консультаций с заинтересованной общественностью; об утверждении плана/программы и информация о принятии/утверждении плана/программы и т.д.

Подводя краткие итоги рассмотрению недостатков организации и проведения государственных экспертиз в нефтегазовом комплексе, можно сделать следующие выводы:

- экологическая экспертиза и ОВОС являются важнейшими методами экологического регулирования в нефтегазовом комплексе;

- в целом как экологическая экспертиза, так и ОВОС не являются решающими и наиболее значимыми документами при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов нефтегазового комплекса;

- при проведении экологической экспертизы и ОВОС экологические вопросы рассматриваются отдельно от экономики, финансов, технологии, перспектив развития;

- как правило, ни экологическая экспертиза, ни ОВОС не дают рекомендаций по альтернативному проекту;

- серьезным препятствием для эффективности экологической экспертизы является слабая нормативная и методическая база ее проведения;

- более серьезно (по сравнению с экологической экспертизой и ОВОС) разработан порядок проведения экспертизы промышленной безопасности, однако при этом экологические требования не учитываются;

- зачастую материалы, представляемые для любого вида экспертиз, служат основанием для совершенно разных выводов экспертов.

Для решения названных проблем необходимо применить ряд мер по усилению роли экологической экспертизы в нефтегазовом комплексе.

С целью повышения роли оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы в предупреждении загрязнения окружающей среды предприятиями нефтегазового комплекса предлагается:

- разработать и принять методические указания по проведению оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности в нефтегазовом комплексе, учитывающей специфику охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- проводить обязательную экологическую экспертизу в отношении всех документов государственного стратегического планирования в нефтегазовом комплексе.

<< | >>
Источник: Блажеев Ярослав Александрович. Эколого-правовое регулирование отношений в нефтегазовом комплексе России. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме §3. Роль оценки воздействия на окружающую среду и государственных экспертиз в предупреждении загрязнения окружающей среды предприятиями нефтегазового комплекса:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -