§2. Правовое регулирование государственного надзора в нефтегазовом комплексе
В нефтегазовом комплексе (далее по тексту - НГК) России одной из наиболее эффективных мер соблюдения экологического законодательства и законодательства в обеспечении промышленной безопасности является государственный надзор.
Под государственным надзором, согласно статье 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» , понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами определенных требований, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений; и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности. Такие требования установлены в соответствии с международными договорами РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области охраны окружающей среды.
В НГК сочетаются два вида надзорной деятельности: экологический надзор и надзор в области обеспечения промышленной безопасности.
В соответствии со статьей 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» , под экологическим надзором [167] [168] понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды (так называемые обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений; а также деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности. По данным государственной статистической отчетности в 2015 году было проведено 30297 надзорных мероприятия, при этом доля внеплановых проверок составила 42 %, плановых проверок - 17 %, рейдовых мероприятий - 18 % [169]. Значимость государственного экологического надзора как функции государственного экологического управления неоднократно подчеркивалась ведущими специалистами-экологами. Например, Бринчук М.М. рекомендаций, содержащихся в заключениях государственной экологической экспертизы»[170] [171]. По мнению Харькова В.Н., «осуществление эффективного и действенного государственного экологического надзора следует рассматривать как способ обеспечения реализации права народов Российской Федерации на использование и охрану природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, а также как способ обеспечения реализации права каждого на благоприятную окружающую среду» . В свою очередь, по мнению Заславской Н.М., «установленный действующим законодательством порядок проведения государственного экологического надзора в основном направлен на защиту прав и законных интересов индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, что в первую очередь приводит к нарушению и умалению конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду»[172]. В нефтегазовом комплексе экологический надзор включает в себя, в первую очередь, государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр. Кроме того, для деятельности нефтегазового комплекса большое значение имеет также земельный надзор (например, требования по рекультивации земель, которые являются необходимым условием добычи полезных ископаемых), надзор в области обращения с отходами, надзор на континентальном шельфе Российской Федерации. Так, в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» , государственный экологический надзор на континентальном шельфе представляет собой систему мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений международных договоров Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Таким образом, государственный экологический надзор в нефтегазовом комплексе Российской Федерации, являясь одной из функций государственного управления фондом недр, играет важную роль в обеспечении воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации. Так, по данным государственной статистической отчетности, в 2015 году в сфере недропользования было проведено 6245 надзорных мероприятий, при этом, например, только за один месяц и только по одному субъекту Российской Федерации (Тюменской области) в рамках «осуществления государственного геологического контроля было проведено 10 проверок недропользователей: из них 8 плановых и 2 внеплановых. В ходе проводимых мероприятий проверено 10 хозяйствующих субъектов, при этом при проверке только у 3 хозяйствующих субъектов нарушений не было выявлено, что составляет 30% от всего количества проверенных хозяйствующих субъектов. По результатам проведенных контрольных мероприятий в целом было выявлено 30 нарушений, выдано 24 предписания. Составлено 18 протоколов об административных правонарушениях, из которых: 10 протоколов за невыполнение условий лицензионных [173] соглашений, по ч. 2 ст. 7.3. КоАП РФ, 5 протоколов за пользование недрами без разрешения (лицензии), по ч. 1 ст. 7.3. КоАП РФ; 3 протокола по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнения в срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор (контроль). Возбуждено 18 дел об административных правонарушениях»[174]. Как показывает анализ материалов судебно-арбитражной практики, большинство споров, как правило, связано с нарушением пользователями недр существенных условий лицензий[175]. Так, например, постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 января 2008 г. № Ф09-10960/07-С4 Дело N А71- 2207/2007-Г3[176] была оставлена без удовлетворения кассационная жалоба Управления Росприроднадзора по Удмуртской республике на решение суда первой инстанции об отказе в привлечении Общества к ответственности за самовольное пользование недрами и возмещении в связи с этим вреда. Как следует из материалов дела, Управлением Росприроднадзора по Удмуртской республике была проведена внеплановая проверка соблюдения Обществом требований законодательства в сфере природопользования. В ходе проверки было выявлено, что Обществом осуществлялась безлицензионная добыча нефти по ряду участков, что является нарушением ст. 1, 9, 11 Закона РФ от 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах»[177]. Полагая, что пользование недрами без наличия лицензии влечет применение установленных законодательством мер ответственности, и ссылаясь на то, что истцом безлицензионно добыто 1,258 тыс. тонн нефти, что повлекло причинение государству убытков, которые определяются, исходя из ставки налога на добычу полезных ископаемых, Управление Росприроднадзора по Удмуртской республике обратилось в арбитражный суд с иском на основании ст. 15, 49, 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 № 51-ФЗ [178]. Отказывая в удовлетворении иска, первая и апелляционная инстанции исходили из следующего: Согласно ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 № 51-ФЗ [179] [180] лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права; утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб); а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). В соответствии со ст. 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 № 14-ФЗ , вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. По общему правилу убытки подлежат взысканию при наличии доказательств, подтверждающих возникновение убытков у лица, право которого нарушено, причинную связь между понесенными убытками и действиями ответчика, а также размер убытков. В силу ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 N 95-ФЗ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Между тем причинение государству ущерба в результате действий Общества материалами дела не подтверждается. Сам по себе факт безлицензионного пользования недрами не может свидетельствовать о причинении ущерба и служить основанием для возникновения убытков. Иных доказательств, подтверждающих наличие убытков, причиненных Российской Федерации в результате безлицензионной добычи нефти Обществом, истцом не представлено (ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 N 95-ФЗ ). Таким образом, соглашаясь с мнениями судов первой и апелляционной инстанций, кассационная инстанция также не усмотрела вину Общества в отсутствии у него лицензии на пользование недрами в спорный период. Ряд споров, являющихся предметом рассмотрения арбитражных судов, возникают по причине неоднозначного толкования ряда норм Закона РФ от 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах» , либо наличия пробелов в действующем законодательстве о недрах. Так, например, постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2007 года № 09АП-4702/2007-АК по делу № А40-71153/06-130-434 , суд признал правомерным вывод суда первой инстанции о недоказанности ответчиком нарушения заявителем существенных условий лицензий. Как следует из материалов дела, Общество обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительными приказов Федерального агентства по недропользованию о прекращении права [181] [182] [183] [184] пользования недрами по результатам комплексной проверки соблюдения обществом требований законодательства в сфере природопользования, в ходе которой был выявлен ряд нарушений со стороны общества. Ответчик направил заявителю уведомления о допущенных нарушениях условий пользования недрами, выявленных на момент проверки. Для устранения допущенных нарушений, в соответствии со ст. 21 Закона РФ от ЛІС 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах» , ответчик установил заявителю трехмесячный срок. В письменной форме заявитель сообщил ответчику о предпринятых мерах по устранению выявленных нарушений. В дальнейшем Управлением Росприроднадзора по Ямало-Ненецкому автономному округу проведена целевая проверка выполнения условий пользования участками недр, отмеченных в названных уведомлениях. По результатам проверки было установлено, что недропользователь принял меры к устранению и частично (в связи с большим объемом работы) устранил нарушения, указанные в названных уведомлениях, а также направил в Роснедра заявление о внесении изменений и дополнений в лицензионные соглашения к указанным лицензиям, с целью оптимизации сроков выполнения условий лицензионных соглашений и в связи с приходом реального инвестора. Несмотря на этот факт, по результатам проверки Росприроднадзор внес предложение в Роснедра о рассмотрении вопроса по досрочному прекращению права пользования заявителем по лицензии и прекратил предоставленное заявителю право пользования недрами. Указанные обстоятельства явились основанием для обращения заявителя в суд. При издании приказов о прекращении права пользования недрами, ответчик руководствовался пунктами 2, 5 ч. 2 ст. 20 Закона РФ от 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах», согласно которым право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено [185] органами, предоставившими лицензию, в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, и если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 12 Закона РФ от 21 февраля 1992 № 23951 «О недрах», лицензия, а, следовательно, и лицензионное соглашение, закрепляют перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг, а также может дополняться иными условиями, не противоречащими настоящему Закону. Аналогичные по своей сути положения содержатся в ч. 3 ст. 11 Закона РФ от 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах», согласно которой между уполномоченными органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования участком недр, а также обязательства сторон по выполнению данного договора. Следовательно, с точки зрения своей правовой природы лицензионное соглашение является разновидностью гражданско-правового договора. По мнению суда апелляционной инстанции, вывод суда первой инстанции о том, что ответчик издал оспариваемые приказы вопреки положениям лицензионного соглашения и Положению о порядке лицензирования, основан на материалах дела и подтверждается следующими доказательствами. Согласно акту Управления Росприроднадзора, был установлен факт принятия заявителем мер к устранению нарушений условий лицензионных соглашений, и данные нарушения были устранены заявителем на момент издания оспариваемых приказов частично, в связи с большим объемом работы. Вместе с тем из текста самих приказов не следует, какие конкретные нарушения явились основанием для его издания, учитывая, что с момента контрольной проверки до издания приказов, прошло три месяца, а, согласно акту этой проверки, многие не исполненные полностью мероприятия активно исполнялись, а некоторые, по согласованию с контролирующим органом, подлежали корректированию. Довод апелляционной жалобы о том, что все допущенные заявителем нарушений условий лицензий, указанные в акте проверки, являются существенными, не может быть принят судом, в связи с тем, что он противоречит доказательствам, имеющимся в материалах дела. Согласно п. 1 ст. 432 Г ражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 № 51-ФЗ[186] [187], существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. Перечень существенных условий лицензий (лицензионных соглашений) на пользование недрами установлен пунктами 1 - 10 ч. 1 ст. 12 Закона РФ от 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах». Анализ материалов дела позволяет суду сделать вывод, что подавляющее большинство выявленных Управлением Росприроднадзора и Роснедрами нарушений не относятся к существенным. Таким образом, суд апелляционной инстанции признал правомерным вывод суда первой инстанции о недоказанности ответчиком нарушения заявителем существенных условий лицензий. Аналогичное дело рассматривалось Федеральным арбитражным судом Московского округа. Постановлением от 23 октября 2012 г. по делу № А40- 7802/12-148-73 была оставлена без удовлетворения кассационная жалоба Федерального агентства по недропользованию на решение суда первой инстанции о признании незаконным приказа Федерального агентства по недропользованию о прекращении права пользования недрами за нарушение существенных условий лицензии. Как следует из материалов дела, Управлением Росприроднадзора по ХМАО - Югре была проведена проверка на предмет соблюдения требований действующего законодательства в области недропользования. По результатам рассмотрения материалов проверки Роснедрами направлено Обществу уведомление о необходимости устранения в течение трех месяцев допущенных нарушений условий пользования недрами, установленных лицензией. По истечении упомянутого трехмесячного срока Роснедрами было установлено, что выявленные нарушения Обществом устранены только частично. Невыполнение Обществом остальных требований уведомления послужило основанием для издания Роснедрами приказа о досрочном прекращении права пользования недрами, предоставленного Обществу. Удовлетворяя заявленные требования суд первой инстанции, апелляционный суд исходили из того, что в пункте 7.3 Лицензионного соглашения установлен исчерпывающий перечень решающих условий, достаточных для прекращения действия лицензии. Проверкой, проведенной Управлением Росприроднадзора по ХМАО - Югре, названных нарушений не выявлено. Суд первой инстанции и апелляционный суд пришли к выводу о том, что упомянутые изменения не являются существенными, были согласованы с учетом объективных обстоятельств недропользования лицензионным участком, не противоречат условиям лицензии и не требуют изменения условий лицензионного соглашения. С учетом изложенного выявленные нарушения, касающиеся объема выполненных работ, отклонениями от проектной документации и существенными нарушениями лицензионного соглашения пользователем недр не являются. Поэтому примененная Роснедрами мера принуждения в виде досрочного прекращения действия лицензии при установленных обстоятельствах является чрезмерным ограничением прав Общества; применение такой меры принуждения не отвечает требованиям законности, справедливости и соразмерности, не соответствует характеру совершенного деяния. С учетом изложенного, у Роснедр оснований для прекращения права пользования Обществом недрами по правилам пунктов 2, 5 ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» не имелось. Несмотря на общую тенденцию усиления государственного надзора в сфере недропользования в целом, Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» не дает легального понятия государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, что на практике зачастую приводит к судебным разбирательствам. В статье 37 данного закона указываются лишь задачи надзора, которыми являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр требований международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о недрах и утвержденных в установленном законодательством Российской Федерации порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр. Исполнение государственной функции по проведению в установленном порядке государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (далее по тексту - Росприроднадзор) и ее территориальными органами. Территориальными органами Росприроднадзора являются департаменты Росприроднадзора по федеральным округам и управления Росприроднадзора в соответствующих субъектах Российской Федерации. В соответствии с задачами государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр Росприроднадзор и территориальные органы Росприроднадзора обеспечивают предупреждение, выявление и пресечение нарушений всеми юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими пользование недрами, требований международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о недрах (за исключением участков недр местного значения) и утвержденных в установленном законодательством Российской Федерации порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр, а также обеспечивают предотвращение самовольного пользования недрами и самовольной застройки месторождений полезных ископаемых (включая участки недр местного значения). В ходе осуществления геологического надзора, Росприроднадзор проводит проверки по следующим вопросам: 1) соблюдение пользователями недр требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации (за исключением требований, надзор за соблюдением которых отнесен к компетенции органов государственного горного надзора); 2) выполнение условий недропользования, содержащихся в лицензиях на пользование недрами, технических проектах и иной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами; 3) наличие утвержденных технических проектов и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами; 4) достоверность содержания геологической и иной первичной документации о состоянии и изменении запасов полезных ископаемых; 5) соблюдение установленного порядка представления государственной отчетности, а также геологической и иной информации о недрах в фонды геологической информации; 6) достоверность данных, необходимых для расчета платежей за пользование недрами при поисках, оценке, разведке и добыче полезных ископаемых; 7) сохранность разведочных горных выработок и скважин, геологической и технической документации, образцов руд и горных пород, керна, дубликатов проб полезных ископаемых, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении недр, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, а также при пользовании недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; 8) выполнение установленных в соответствующих разрешениях условий создания, эксплуатации и использования искусственных островов, сооружений и установок, проведения буровых работ, связанных с геологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также прокладки подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе Российской Федерации (в пределах своей компетенции); 9) достоверность и обоснованность представляемых пользователями недр материалов для постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс запасов полезных ископаемых и списания их с государственного баланса; 10) предотвращение самовольного пользования недрами; 11) предотвращение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых; 12) достоверность данных, включаемых в государственную статистическую отчетность организациями, осуществляющими поиск, оценку и разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу. Следует также отметить, что действующее «Положение о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр», утвержденное постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293 , относит часть полномочий в сфере геологического надзора к ведению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, а именно: 1) безопасное состояние горных выработок, скважин и иных подземных сооружений; 2) соблюдение требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Указанное положение прямо предусматривает необходимость взаимодействия Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами, а также иными органами государственного контроля (надзора) в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а именно: 1) информирование о нормативных правовых актах и методических документах по вопросам организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля; 2) определение целей, объемов, сроков проведения плановых проверок; 3) информирование о результатах проводимых проверок, состоянии соблюдения законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности и об эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля; 4) подготовку в установленном порядке предложений о совершенствовании законодательства Российской Федерации в части организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля; 5) принятие административных регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора) при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере охраны здоровья, сфере образования, социальной сфере; 6) повышение квалификации специалистов, осуществляющих государственный контроль (надзор), муниципальный контроль. Принципиальное значение в деятельности нефтегазового комплекса имеет также государственный промышленный надзор, под которым, согласно статье 16 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» , понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области промышленной безопасности юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности (обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению, предупреждению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями своей деятельности. В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 , основным видом государственного надзора в деятельности нефтегазового комплекса является надзор за безопасным ведением работ, связанных с использованием недр (горный надзор). Государственный горный надзор осуществляется уполномоченными органами государственного горного надзора при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности и безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Должностные лица Ростехнадзора проводят проверки обеспечения соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, и принимают меры по их результатам, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность, связанную с пользованием недрами. Предметом государственного контроля (надзора) является: 1) соблюдение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований промышленной безопасности на объектах, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях при их проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации, транспортировании опасных веществ, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на этих объектах; 2) соблюдение требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, а также по предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания, сооружения и природные объекты, в том числе при консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 3) соблюдение требований по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, при реализации технических проектов, планов (программ) и схем развития горных работ, а также иной документации на осуществление работ, связанных с пользованием недрами; 4) правильность пространственных измерений и определения параметров горных разработок и подземных сооружений, положений участков строительства и эксплуатации подземных сооружений, границ горных отводов, границ ведения горных и взрывных работ, опасных зон, зон охраны от вредного влияния горных разработок и движения горных пород, контуров предохранительных целиков, границ разноса бортов карьеров и разрезов; 5) соблюдение пользователем недр требований по организации пользователями недр контроля за состоянием рудничной атмосферы, содержанием в ней кислорода, вредных и взрывоопасных газов и пыли, осуществлением специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газов, горных ударов, прорывов воды, полезных ископаемых и пород; 6) проведение маркшейдерских наблюдений, необходимых для обеспечения нормального технологического цикла и достоверного учета объемов горных работ и прогнозирования опасных ситуаций, соблюдению установленных требований по ведению маркшейдерской документации при пользовании недрами и обеспечению ее сохранности; 7) правильность использования взрывчатых веществ и средств взрывания, их надлежащий учет, хранение и расходование на объектах, связанных с пользованием недрами, а также соблюдение требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ на объектах, связанных с пользованием недрами; 8) соблюдение на опасных производственных объектах, связанных с пользованием недрами, требований по обеспечению проведения подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности; 9) соблюдение порядков разработки деклараций промышленной безопасности, осуществления экспертизы промышленной безопасности и требований к оформлению заключений экспертизы промышленной безопасности, проведения технического расследования причин аварий, инцидентов, несчастных случаев и оформления соответствующих актов расследования. Отличие государственного надзора, предусмотренного статьей 37 от надзора, указанного в статье 38 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» , заключается в том, что «в первом случае выявляются и пресекаются нарушения требований в области рационального использования и охраны недр, во втором случае - нарушения в области безопасности, которая также обусловлена охраной недр. Целесообразно отметить, что достаточно сложно разграничить область регулирования норм статей 37 и 38 из-за того, что безопасность ведения работ неотъемлема от 222 рационального использования и охраны недр» . Отличие также состоит в органах, осуществляющих соответствующий надзор. Так, государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном Постановлением [188] [189] Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим ~ 223 изучением, рациональным использованием и охраной недр» . Административные процедуры проведения контрольных проверок конкретизируются в Административном регламенте Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр», утвержденном Приказом Минприроды России от 29 июня 2012 г. № 196 ,а также в законодательстве субъектов Российской Федерации. В свою очередь, государственный горный надзор осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в порядке, установленном Положением о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 39 . Административные процедуры проведения контрольных проверок конкретизируются в Административным регламенте по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным Приказом Ростехнадзора от 12 декабря 2012 г. № 712[190] [191] [192] [193]. Несмотря на то, что полномочия Росприроднадзора и Ростехнадзора в сфере осуществления государственного горного надзора достаточно детально прописаны в вышеназванных нормативных правовых актах, в научной литературе все же отмечается необходимость более четкого разграничения полномочий данных органов. Например, по мнению Л.А. Тихомировой, «законодательством Российской Федерации до сих пор не разграничена сфера ведения Ростехнадзора и Росприроднадзора, а критерии определения границ полномочий размыты. На практике получается, что одни и те же объекты хозяйственной деятельности формально могли подпадать и под объект контроля Ростехнадзора, и под объект контроля Росприроднадзора» . Рассматривая проблему государственного надзора в сфере недропользования, необходимо также выделить проблему отсутствия четких критериев разграничения понятия «контроль» и «надзор», поскольку в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» понятия «надзор» и «контроль» рассматриваются в качестве синонимов. Так, по мнению Зиновьевой О.А. , «в названии Федеральных законов от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» термин «надзор» дан в скобках после термина «контроль». Возможно, имеется в виду, что эти термины равнозначны. Однако в теории административного права надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной 228 власти отличается от контроля» . Анисимов А.П. и Рыженков А.Я. считают, что «контроль и надзор - это все-таки не совпадающие функции государственного регулирования [194] [195] земельных отношений, отмечая при этом, что «по данному вопросу в юридической науке и законодательстве, тем не менее, нет единого 229 мнения» . В свою очередь, по мнению Погодиной Н.А. и Карелина К.В., «понятие «контроль» более широкое, чем понятие «надзор», и имеет специфические признаки, а органы, осуществляющие государственный контроль, наделены более широкими полномочиями, нежели надзорные органы» , а по мнению Тарасова А.М., «понятие «надзор» является одной из форм контроля, т. е. контроль соотносится с надзором как общее и частное, целое и 231 единичное» . Наиболее аргументированной представляется позиция Зубарева С.М. по разграничению государственного контроля и надзора. С учетом теоретически обоснованных, устоявшихся положений административно- правовой науки, предлагается следующим образом разграничить понятия контроля и надзора по субъектно-объектным признакам. Контроль как функция государственного управления осуществляется государственными органами (Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, суды, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.), исходя из принципа разделения властей и компетенции государственных органов. Такой подход позволяет выделить парламентский, судебный, правительственный, финансовый, правозащитный контроль. В системе исполнительной власти федеральными министерствами в отношении подведомственных федеральных служб и федеральных агентств осуществляется ведомственный контроль. [196] [197] [198] Всеми органами публичного управления проводится внутриведомственный контроль, в ходе которого вышестоящие государственные органы и органы местного самоуправления устанавливают соответствие или несоответствие фактического состояния деятельности подчиненных органов, предприятий и учреждений требуемому стандарту, производят оценку результатов их работы в целом либо по отдельным направлениям (задачам), а также при необходимости принимают организационно-правовые меры. Объектом государственного контроля выступает деятельность: государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих; органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих; руководителей и должностных лиц государственных (муниципальных) предприятий. Контроль проводится в целях установления законности, целесообразности и эффективности деятельности органов публичного управления, а также обнаружения и устранения негативных явлений в их функционировании. Надзорные полномочия реализуют специально уполномоченные органы исполнительной власти и их должностные лица в отношении организационно неподчиненных объектов. Административный надзор, являясь разновидностью государственного контроля, направлен на строгое и точное исполнение государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, обеспечивающих жизнедеятельность и безопасность гражданина, общества и государства . Вопросы определения и соотношения данных понятий имеют не только важное теоретическое, но и практическое значение для обеспечения [199] эффективности контрольно-надзорной деятельности в сфере рационального использования и охраны недр. Так, например, согласно подпункту «а» пункта 12, а также пунктам 14, 15 Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293 , государственные инспекторы, осуществляющие государственный геологический надзор, имеют право проверять в установленном порядке соблюдение требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, при выполнении работ по геологическому изучению и использованию недр, а также документы, являющиеся объектом мероприятий по контролю и относящиеся к предмету проверки. В свою очередь, пользователи недр обязаны создавать должностным лицам, осуществляющим государственный геологический надзор, необходимые условия для работы, предоставлять документы, являющиеся объектом мероприятий по контролю и относящиеся к предмету проверки, давать объяснения по вопросам, входящим в компетенцию органов, осуществляющих государственный геологический надзор. Лица, необоснованно препятствующие осуществлению государственного геологического надзора, применяющие угрозу насилия или насильственные действия по отношению к осуществляющим этот контроль должностным лицам, несут установленную законодательством Российской Федерации 234 ответственность . Таким образом, для решения существующих проблем, связанных с осуществлением государственного надзора в нефтегазовом комплексе, представляется целесообразным внести отдельные изменения в [200] [201] законодательство о недрах, а также в законодательство о промышленной безопасности, в части приведения в соответствие используемых понятий «надзор-контроль» с положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) 235 и муниципального контроля» , а также по вопросам оптимизации взаимодействия уполномоченных органов (Росприроднадзор, Ростехнадзор, органы государственной власти субъектов РФ) при проведении проверок в рамках осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. Помимо этого, в целях обеспечения согласованного взаимодействия уполномоченных органов власти (Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования) при проведении проверок в рамках осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами представляется целесообразным разработать совместный административный регламент, предусматривающий особенности проведения плановых и внеплановых комплексных проверок.