§ 1. Понятие и особенности государственного экологического управления нефтегазового комплекса
Достижение стратегической цели государственной политики в области экологического развития и эффективности нефтегазового комплекса может быть обеспечено только путем формирования модернизированной системы государственного управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (экологического управления), предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти в данном секторе экономики.
В теории экологического права государственное экологическое управление, являясь частью государственного управления, представляет собой «процесс воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества и природы, имеющей своей задачей их упорядочение, координацию и развитие для достижения оптимального состояния окружающей среды, ее оздоровление, рациональное
использование природных ресурсов и, в конечном счете, создание благоприятных условий для жизнедеятельности людей и осуществляемое в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов
государственной власти в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности»[143].
В приведенном определении, на наш взгляд, ключевыми являются такие словосочетания, как «взаимодействие общества и природы», а также «оптимальное состояние окружающей среды». Авторы подчеркивают, что цели экологического управления не статичны, не конкретны, а динамичны и заключаются не в достижении отдельных параметров, а в самом процессе взаимодействия, оптимизации деятельности (в том числе и нефтегазового комплекса) всего экономического и экологического подхода.
Основными элементами правового регулирования экологического управления служат выделяемые теорией права стадии правового регулирования: система правовых норм; правоотношения как следствие возникновения прав и обязанностей между субъектами государственного экологического управления; акты применения правовых норм.
Правовое регулирование государственного экологического управления нефтегазового комплекса осуществляется с помощью определенных механизмов, под которыми следует понимать систему взаимосвязанных элементов, обеспечивающих организацию и упорядочение отношений, возникающих при реализации функций государственного экологического управления, с учетом специфики охраны окружающей среды в
нефтегазовом комплексе.
В своей совокупности они обеспечивают решение поставленных социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, обеспечения экологической безопасности.
Организационная структура, полномочия государственных органов и механизм правового регулирования государственного экологического управления в юридической научной литературе изучены достаточно подробно, поэтому, на наш взгляд, важно выявить и подчеркнуть особенности государственного экологического управления применительно к такой сложной сфере, как нефтегазовый комплекс.
В первую очередь, необходимо сформулировать базовое определение экологического управления в нефтегазовом комплексе.
Под государственным экологическим управлением в нефтегазовом комплексе предлагается понимать взаимосвязанную систему деятельности органов исполнительной власти, полномочных в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, наделенных конкретной компетенцией по предупреждению негативного воздействия на окружающую среду в целом, естественные экологические системы, компоненты окружающей среды и природные ресурсы, а также минимизацию и возмещение антропогенного вреда, причиненного субъектами нефтегазового комплекса в процессе их хозяйственной и иной деятельности, включая добычу полезных ископаемых, их переработку, транспортировку, перевозку и транзит, занимающих определенное место в управленческой структуре и направляющих свои усилия на осуществление однородных управленческих функций (надзор, экспертиза, мониторинг и т.д.)
Объектом государственного экологического управления в нефтегазовом комплексе в данном случае выступает деятельность субъектов экологических отношений (добывающих, перерабатывающих, транспортирующих и других компаний), связанная с негативными антропогенными воздействиями на окружающую среду в целом, естественные экологические системы, компоненты окружающей среды и природные ресурсы.
В свою очередь, субъектами государственного экологического управления в нефтегазовом комплексе выступают органы исполнительной власти, как федерального уровня, так и регионального уровня.
Полномочия государственных органов экологического управления вытекают из большого перечня федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации. К ним относится, прежде всего, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[144], а также другие экологические законы и подзаконные нормативные правовые акты[145].
Отдельные виды полномочий в сфере государственного экологического управления содержатся в так называемых условно-компетенционных нормативных правовых актах, устанавливающих организационноструктурные особенности построения системы органов федерального и регионального государственного экологического управления, полномочия их должностных лиц, и наделяющих органы власти и управления специальными правами и обязанностями.
На федеральном уровне это нормы, содержащиеся в Указах Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[146] [147] [148] [149], от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных 169 направлениях совершенствования системы государственного управления» , от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» , а также в отдельных постановлениях Правительства Российской 171 Федерации . Конкретные полномочия государственных органов в сфере экологического управления устанавливаются соответствующими «Положениями о федеральных органах исполнительной власти» и административными регламентами, детализирующими порядок и процедуру их реализации. В теоретической литературе органы, осуществляющие государственное экологическое управление, традиционно подразделяются на органы общей и специальной компетенции. К органам общей компетенции относятся Правительство Российской Федерации и высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Рассмотрим основные полномочия органов государственной власти применительно к специфике нефтегазового комплекса. Правительство Российской Федерации, в соответствии со статьей 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» , обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации, координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий. Правительство Российской Федерации играет важную роль в обеспечении эколого-правового регулирования нефтегазового комплекса посредством реализации властно-распорядительных, регулятивных, планирующих и организационных функций по отношению к специально уполномоченным федеральным органам государственной власти, на которые возложены государственные полномочия. В свою очередь, полномочия федеральных органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности устанавливаются большим количеством законодательных и иных нормативных правовых актов. В первую очередь,это базовый Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» , который устанавливает общие регулятивные полномочия федеральных органов власти в сфере охраны окружающей среды. В сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности также большое значение имеют Закон Российской Федерации от 1IA 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» , Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. На уровне субъектов Российской Федерации существует аналогичное законодательство, устанавливающее полномочия государственных органов в сфере охраны окружающей среды, касающиеся, в том числе, и нефтегазового комплекса . В статье 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране 182 окружающей среды» установлены следующие полномочия федеральных органов государственной власти Российской Федерации, связанные с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности: • обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации; • разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением; • разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации; • объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации; • координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия; • установление порядка осуществления государственного экологического мониторинга, государственного экологического надзора, утверждение экологических нормативов; • организация и проведение государственной экологической экспертизы; • установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды; • предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и др. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. • разработку и совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах; • установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разработку соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификацию запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых; • государственную экспертизу информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность, за исключением информации об участках недр местного значения; • введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды; • установление порядка осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, организацию и осуществление федерального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; • установление порядка организации и осуществление федерального государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» , федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности осуществляют функции нормативного регулирования, а также специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности. Поскольку на объектах нефтегазового комплекса происходят аварии и катастрофы техногенного характера, базовым в этой сфере является [158] [159] Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» . Правительство Российской Федерации устанавливает классификацию чрезвычайных ситуаций, обеспечивает защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций федерального характера, а также осуществляет иные полномочия, связанные с предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций. Указанные в федеральных законах полномочия конкретизируются в положениях об уполномоченных министерствах, службах и агентствах в сфере обеспечения экологической безопасности. Непосредственно действующая система федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами сформирована Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[160] [161] [162]. В соответствии с данным указом, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами являются: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральное агентство по недропользованию. В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219 , Минприроды России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны недр, а также осуществляет следующие полномочия: -нормативно-правовое регулирование в сфере лицензирования недропользования; - утверждение методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых; - утверждение порядка и условий использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью, а также порядок представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений и добычу полезных ископаемых, в федеральный и территориальные фонды геологической информации; - утверждение состава и структуры документированной информации о состоянии окружающей среды и ее загрязнении, порядок ее комплектования, учета, хранения и использования, а также порядок создания и ведения Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении; - утверждение требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду. Регулятивные полномочия Минприроды Российской Федерации реализуются также в форме подготовки и издания различных нормативов и «рекомендаций». Так, например, Приказом МПР России от 21 марта 2007 г. № 61 утверждены Методические рекомендации по проектированию разработки нефтяных и газонефтяных месторождений , которые определяют процедуру рассмотрения и согласования проектной и технологической документации на разработку нефтяных и газонефтяных месторождений (проектные технологические документы на разработку месторождений). Проектные технологические документы на разработку месторождений составляются на основании лицензий на пользование недрами, выданных в установленном [163] законодательством Российской Федерации о недрах порядке и, как правило, на основе данных о запасах полезных ископаемых, прошедших государственную экспертизу и/или находящихся на государственном балансе на дату составления проектного документа. В качестве проектных технологических документов могут рассматриваться: - проекты пробной эксплуатации; - технологические схемы разработки и дополнения к ним; - проекты разработки и дополнения к ним; - технологические схемы опытно-промышленных работ на отдельных участках и залежах; - авторские надзоры за реализацией проектных технологических документов (авторский надзор). Рекомендации направлены на оказание практической помощи Федеральному агентству по недропользованию, его территориальным органам и организациям, находящимся в ведении Федерального агентства по недропользованию. Значительное место в системе государственного экологического управления в сфере нефтегазового комплекса отведено Министерству энергетики Российской Федерации (Минэнерго России), которое, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 г. № 400 «О Министерстве энергетики Российской Федерации» , является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по вопросам нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой промышленности, магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции и в сфере нефтехимической промышленности, а также функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере производства и использования топливно-энергетических ресурсов. Минэнерго Российской Федерации не является в прямом виде директивным органом управления в сфере экологии, но его роль как регулятора и координатора для всей нефтегазовой отрасли является принципиально важной. К числу основных полномочий Минэнерго Российской Федерации в сфере нефтегазового комплекса следует отнести: - установление правил учета газа; - контроль в области реализации мероприятий, связанных с подготовкой и реализацией соглашений о разделе продукции; - разработка и реализация государственной политики в области газоснабжения; - разработка и реализация федеральной программы газификации в Российской Федерации; - принятие решения о подготовке документации по планировке территории, предназначенной для размещения объектов трубопроводного транспорта федерального значения; - принятие решения о подготовке документации по планировке территории, предназначенной для размещения объектов энергетики федерального значения; - утверждение годовых и квартальных балансов по основным видам топлива, нефтепродуктов и сжиженных углеводородных газов; - утверждение нормативов технологических потерь углеводородного сырья при добыче, транспортировке сырья и продуктов его переработки трубопроводным транспортом; -утверждение документации по планировке территории, предназначенной для размещения объектов трубопроводного транспорта федерального значения. Среди органов управления нефтегазового комплекса, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, следует выделить Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). В соответствии с Положением «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401190, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами и промышленной безопасности. Применительно к нефтегазовой отрасли Ростехнадзор: - принимает федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности; - осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах; за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами; за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ, а также иные контрольно-надзорные полномочия. Помимо осуществления контрольно-надзорной деятельности, Ростехнадзор наделен полномочиями по принятию нормативных правовых актов, обязательных для исполнения всеми субъектами экономической деятельности, посредством разработки соответствующих требований, нормативов, правил и технических регламентов. Так, согласно Приказу Ростехнадзора от 13 января 2015 г. № 5 «Об утверждении Перечня нормативных правовых актов и нормативных документов, относящихся к сфере деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (раздел I "Технологический, строительный, энергетический надзор") П-01-01-2014»[164] [165], до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, соответствующей целям: - защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; - охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; - предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; - обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения. Наряду с Ростехнадзором, в сфере нефтегазового комплекса контрольнонадзорные функции осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзором). Согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденному постановлением Правительства от 30 июля 2004 г. № 400 , Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы. Росприроднадзор в рамках своих полномочий: - осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор, включающий в себя, в том числе, федеральный государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; - выдает в установленном порядке разрешение на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации; выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (за исключением радиоактивных веществ), сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в водные объекты; - ведет федеральный государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору; - ведет государственный кадастр отходов, который включает в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях утилизации и обезвреживания отходов различных видов, а также проводит работу по паспортизации отходов I - IV классов опасности; - осуществляет прием декларации о воздействии на окружающую среду объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору; - согласовывает план мероприятий по охране окружающей среды; - осуществляет прием от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей отчета о выполнении плана мероприятий по охране окружающей среды, а также отчета о выполнении программы повышения экологической эффективности. Данные требования по обеспечению охраны окружающей среды в обязательном порядке относятся ко всем предприятиям и организациям нефтегазового комплекса. Функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования исполняются Федеральным агентством по недропользованию. Согласно Положению о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293 , Федеральное агентство по недропользованию осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: - организует государственное геологическое изучение недр; - осуществляет экспертизу проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых; - организует проведение в установленном порядке геологоэкономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр; - организует проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами; - осуществляет проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр; - осуществляет правомочия обладателя геологической информации о недрах от имени Российской Федерации; - контролирует организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами; - производит учет поступающих заявок на получение лицензий, информирование о них органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации; - осуществляет принятие решений о предоставлении права пользования участками недр в установленном законодательством Российской Федерации порядке; - осуществляет принятие решений об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр в установленном законодательством Российской Федерации порядке; - осуществляет оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами, внесение изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформление лицензий; - производит принятие, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр. К государственным органам, осуществляющим отдельные полномочия в сфере экологического управления нефтегазового комплекса, можно отнести и другие органы государственного управления специальной компетенции, такие, как Минэкономразвития Российской Федерации, Минпромторг Российской Федерации и ряд других. Например, приказом Минпромторга России № 651, Минэнерго России № 172 от 8 апреля 2014 г. утверждена Стратегия развития химического и нефтехимического комплекса на период до 2030 года[166]. Стратегия рассматривает химический и нефтехимический комплекс России, в который входят химическая и нефтехимическая промышленность. Химическая промышленность, находящаяся в ведении Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, включает производство основных химических веществ (минеральных удобрений, кальцинированной соды, каустической соды, прочих химических веществ), лакокрасочных материалов, химических волокон и нитей, изделий из пластмасс, прочих химических веществ, включая спецхимию, а также шин и резинотехнических изделий. В нефтехимическую промышленность, находящуюся в ведении Министерства энергетики Российской Федерации, входят производства крупнотоннажных пластмасс, каучуков, продукции основного органического синтеза. Важное значение среди органов управления, осуществляющих полномочия по экологическому регулированию, имеет и Министерство по чрезвычайным ситуациям Российской Федерации (МЧС Российской Федерации). Согласно Указу Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»195, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности. В Положении об МЧС Российской Федерации содержатся отдельные полномочия в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного характера, к которым относятся и ситуации, складывающиеся в сфере нефтегазового комплекса, в том числе; - утверждение методики оценки ущерба от чрезвычайных ситуаций, классификации и учета чрезвычайных ситуаций, а также типового паспорта безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; - утверждение порядка разработки и представления деклараций безопасности потенциально опасных промышленных объектов в пределах своей компетенции; - утверждение порядка разработки и представления деклараций безопасности подводных потенциально опасных объектов и т.д. Анализ полномочий и функций органов государственного экологического управления в сфере нефтегазового комплекса был бы не полон без рассмотрения функции координации на уровне Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. В нефтегазовом комплексе координацию государственного управления осуществляет Комиссия при Президенте по стратегическому развитию ТЭК и экологической безопасности, созданная Указом Президента Российской Федерации 15 июня 2012 г. № 859196. Как следует из содержания документа, Комиссия образована в целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций по развитию топливноэнергетического комплекса, обеспечению промышленной, энергетической и экологической безопасности, рационального использования и эффективного воспроизводства минерально-сырьевой базы. Основными задачами Комиссии являются: 1) обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по разработке и реализации основных направлений государственной политики в сфере топливно-энергетического комплекса, а также по подготовке мер, направленных на соблюдение требований промышленной и энергетической безопасности, рациональное использование и эффективное воспроизводство минерально-сырьевой базы; 2) разработка основных направлений совершенствования нормативноправового регулирования в сфере топливно-энергетического комплекса, промышленной и энергетической безопасности, рационального использования недр и их охраны, а также координация и контроль реализации указанных основных направлений; 3) обеспечение эффективности и прозрачности деятельности организаций топливно-энергетического комплекса с государственным участием; 4) рассмотрение предложений о структурных преобразованиях в отраслях топливно-энергетического комплекса и обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их реализации; 5) разработка мер по модернизации мощностей нефте- и газоперерабатывающих предприятий, обеспечению внутреннего рынка сырьем и продуктами его переработки в необходимых объемах, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций по реализации таких мер; 6) рассмотрение программ перспективного развития электроэнергетики, вопросов обеспечения транспортировки нефти, нефтепродуктов и газа по системе магистральных трубопроводов, долгосрочных программ развития топливно-энергетического комплекса и инвестиционных программ субъектов этого комплекса, в том числе субъектов естественных монополий, и анализ их фактического выполнения, а также разработка мер, направленных на реализацию государственной политики в данной области; 7) рассмотрение предложений и разработка мер, направленных на реализацию государственной политики в области регулирования цен (тарифов) в отраслях топливно-энергетического комплекса; 8) определение основных направлений развития трубопроводного транспорта с учетом имеющихся мощностей и перспектив развития других видов транспорта, включая терминалы и иные объекты соответствующей инфраструктуры, а также рассмотрение предложений по повышению эффективности его использования; 9) определение мер, направленных на обеспечение интересов государства при реализации соглашений о разделе продукции; 10) рассмотрение предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о налогах и сборах в целях стимулирования развития отраслей топливно-энергетического комплекса, включая разработку новых систем налогообложения по отдельным направлениям деятельности; 11) рассмотрение вопросов, связанных с предоставлением недропользователям права пользования участками недр, включая определение условий его предоставления и обязательств недропользователей при предоставлении им такого права; 12) обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций по рассмотрению заявок о предоставлении недропользователям права пользования участками недр, включая участки недр, расположенные на континентальном шельфе, без проведения конкурсов и аукционов; 13) рассмотрение проектов нормативных правовых актов по вопросам топливно-энергетического комплекса, рационального использования недр и их охраны, обеспечения промышленной, энергетической и экологической безопасности, а также выработка мер, направленных на реализацию государственной политики в указанных сферах; 14) анализ состояния ресурсной базы минерального сырья распределенного и нераспределенного фондов недр; 15) анализ эффективности расходования средств федерального бюджета, выделяемых в целях государственного геологического изучения недр; 16) разработка мер по реализации государственной политики в сфере ценообразования на внутреннем рынке нефтепродуктов, включая рассмотрение годовых и квартальных балансов по основным видам топлива, нефтепродуктов и сжиженных углеводородных газов; 17) анализ текущего состояния и перспектив освоения ресурсов континентального шельфа. Проведенный анализ полномочий органов государственной власти в сфере эколого-правового регулирования нефтегазового комплекса позволяет сделать ряд выводов и предложений. 1. Основные полномочия в сфере экологического управления нефтегазового комплекса распределены между различными органами власти, такими, как: Минприроды России; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недропользованию, Минэнерго России и др. Вместе с тем, четкого разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе в положениях о данных органах не существует. В этой связи предлагается разработать отдельное постановление Правительства Российской Федерации как уполномоченного органа в сфере осуществления межотраслевой координации федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности нефтегазового комплекса. Так же межотраслевая координация может осуществляться на основе программно-целевого подхода. Именно в рамках разработки и реализации программ развития нефтегазового комплекса возможно соединение различных отраслевых и разнонаправленных интересов и показателей. В этом случае управление разработкой и реализацией Программы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе также должно осуществляется государственным заказчиком Программы - Правительством Российской Федерации. 2. В результате проведенного анализа основных полномочий органов государственной власти и организационно-правовых методов управления охраной окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе следует отметить, что государство использует в основном не прямое директивное управление, а косвенное, главным образом, путем принятия стратегических планов, прогнозов, целевых программ, нормативов, технического регулирования, налогообложения, сертификации, правил и иных форм. На наш взгляд, с целью повышения эффективности управления охраной окружающей среды в нефтегазовом комплексе, необходимо шире использовать такие формы косвенного (непрямого) воздействия, как льготное налогообложение, стимулирование экологических проектов развития. Также предлагается осуществить государственную поддержку малого бизнеса в нефтегазовом комплексе, сделав упор на малые инновационные предприятия в области разведки и добычи нефти и газа.