§1. Понятие эколого-правового регулирования деятельности нефтегазового комплекса
Значение эколого-правового регулирования нефтегазового комплекса России связано с многочисленными отрицательными последствиями воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду при добыче нефти и газа, поскольку «российский энергетический сектор - один из основных источников загрязнения окружающей среды и на его долю приходится более 50 процентов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 процентов сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 процентов суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации» .
Вместе с тем, по данным Минэнерго России, «в 2013 году добыча нефтяного сырья в России составила 523,3 млн. т, что на 1,3 млн. т выше «максимального варианта», обозначенного в Генсхеме-2020. Это было обеспечено благодаря существенному росту добычи нефти на месторождениях Восточной Сибири и Дальнего Востока. Аналогичные тенденции прослеживаются и в газовой отрасли». Указанные тенденции свидетельствуют о потенциальной возможности увеличения антропогенной нагрузки и загрязнения окружающей среды, в том числе и за счет добычи нефти и газа в таких новых регионах, как Восточная Сибирь и Дальний Восток.
Таким образом, можно констатировать, что возрастает потребность в эколого-правовом регулировании нефтегазового комплекса, под которым следует понимать обобщенное название группы отраслей экономики, в [67] [68] совокупности обеспечивающих единый технологический цикл по добыче, транспортировке и переработке нефти и газа, а также связанных с ними сервисных услуг («нефтегазовый сервис»). Сложившееся в теории права понятие «правовое регулирование» также является базовым для понимания сущности и особенностей экологоправового регулирования нефтегазового комплекса. По мнению Алексеева С.С., «правовое регулирование - это осуществление при помощи права, всей системы правовых средств воздействия на общественные отношения, на поведение людей»[69] [70], в свою очередь, по мнению Марченко М.Н., «правовое регулирование - одна из форм «воздействия права на общественные отношения - воздействие при помощи специфических правовых средств: норм права, правоотношений, 75 актов реализации» . В научной литературе понятие «правовое регулирование» в основном сводится к воздействию на поведение субъектов права и общественные отношения с помощью юридических средств. Например, «правовое регулирование — это целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств»[71] [72] [73]. С позиции М.И. Абдулаева: «Правовое регулирование - это осуществляемая с помощью системы юридических средств и приемов деятельность субъектов права в целях упорядочения общественных отношений и их прогрессивного развития» . По юридической энциклопедии М.Ю. Тихомирова: «Правовое регулирование — государственное регулирование общественных отношений путем установления норм права, направляющих поведение субъектов права на реализацию целей, выдвигаемых субъектом правотворчества...» . С точки зрения Н.И. Матузова, А.В. Малько «правовое регулирование осуществляется главным образом через механизм субъективных прав и юридических обязанностей...указанные права и обязанности, корреспондируя друг другу в рамках определенного правоотношения, выступают его юридическим содержанием» . У С.С. Алексеева: «Правовое регулирование — это осуществление при помощи права, всей системы правовых средств воздействие на общественные отношения, на поведение людей» . По мнению М.Н. Марченко, это одна из форм «воздействия права на общественные отношения - воздействие при помощи специфических правовых средств: норм права, правоотношений, актов реализации» . Анализируя приведенные цитаты, следует отметить, что дефиниция понятия «правовое регулирование» включает в себя воздействие на поведение людей с помощью норм права в целях упорядочения общественных отношений. То есть, это осуществление при помощи права, всей системы правовых средств воздействия на общественные отношения. В процессе такого воздействия устанавливаются конкретные права и обязанности, которые реализуются через правоотношения. Понятие «эколого-правовое регулирование» как составной элемент правового регулирования, хотя и используется в многочисленных научных исследованиях, остается малоизученным в российской юридической науке. В настоящее время сложилось определенное понимание термина «эколого-правовое регулирование» как синонима термину «правовое регулирование общественных экологических отношений» , однако в науке [74] [75] [76] [77] экологического права встречаются и иные определения данного термина применительно к отдельным сферам хозяйственной деятельности. Так, по мнению Хлуденевой Н.И., «правовое регулирование охраны окружающей среды (далее также - эколого-правовое регулирование) является перманентной составляющей позитивного правового регулирования в целом, и в самом общем виде может быть определено как регулирование, 83 осуществляемое экологическим правом» . По мнению Болтановой Е.С., «эколого-правовое регулирование системы общественных отношений, возникающих и динамично развивающихся при строительстве зданий, сооружений, в том числе в части требований о проведении экологической экспертизы, направлено на обеспечение рационального использования и воспроизводства природных объектов, природных ресурсов, экологической безопасности, поддержание и 84 восстановление качества окружающей среды» . В свою очередь, Чечельницкий И.В. отмечает, что «в основе эколого - правового регулирования использования и охраны объектов окружающей среды лежат специфические публичные экологические интересы» . Ерофеев Б.Н. неразрывно связывает термин «эколого-правовое регулирование с проблемами экологического кризиса в России, обосновывая необходимость перехода от природоресурсного к эколого-правовому регулированию взаимодействия общества и природы»[78] [79] [80] [81]. Таким образом, в доктрине экологического права, а также в экологическом законодательстве, единого понимания эколого-правового регулирования до настоящего времени не сформировалось. В условиях отсутствия единого теоретического подхода к сущности данного термина в российской эколого-правовой науке, для целей настоящего исследования под эколого-правовым регулированием следует понимать совокупность правовых норм, включая интегрированные и дифференцированные нормы экологического права, а также экологизированные нормы других отраслей права, обеспечивающие воздействие на общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности, возникающих при добыче, переработке нефти и газа, транспортировке, хранении нефти и газа и продуктов их переработки. В целом эколого-правовое регулирование складывается в рамках предмета экологического права как самостоятельной отрасли российского права и включает «в состав интегрированные нормы, направленные на охрану окружающей среды как экосистемы, дифференцированные (поресурсные) нормы, направленные на охрану отдельных природных ресурсов, а также экологизированные нормы других отраслей права» . Применительно к сфере эколого-правового регулирования нефтегазового комплекса интегрированные нормы содержатся в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей оо среды» , Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» , и Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе»[82] [83] [84] [85]. Дифференцированные нормы содержатся в базовых нормативных правовых актах природоресурсного законодательства - Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ[86], Лесном кодексе / под ред. Жаворонковой Н.Г., Красновой И.О. М.: Q9 Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ , Водном кодексе д-5 Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ , а также Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»[87] [88] [89]. Экологизированные нормы других отраслей права содержатся в таких специальных законах энергетического законодательства, как Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса», Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[90]. Так, например, Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»[91] к основным принципам государственной политики в области газоснабжения в Российской Федерации относит такие принципы, как «государственная поддержка развития газоснабжения в целях улучшения социально-экономических условий жизни населения, обеспечения технического прогресса и создания условий для развития экономики Российской Федерации с учетом промышленной и экологической безопасности», а также «государственное регулирование рационального использования запасов газа, особенно запасов газа, имеющих стратегическое значение». В свою очередь, согласно статье 4 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261 -ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» одним из базовых принципов правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности является принцип эффективного и рационального использования энергетических ресурсов, а также использования энергетических ресурсов с учетом ресурсных, производственнотехнологических, экологических и социальных условий. Несмотря на наличие ряда базовых эколого-ориентированных принципов, закреплённых в данных законах, следует отметить, что проблемы охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования регулируются специальным Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» . Из данного вывода следует, что эколого-правовое регулирование нефтегазового комплекса России осуществляется не только через его непосредственное правовое обеспечение, но и через дальнейшую экологизацию хозяйственной деятельности, поскольку данные общественные отношения носят комплексный характер и присутствуют на всех этапах экономического процесса, начиная с добычи полезных ископаемых и заканчивая переработкой, транспортировкой и доведением до конечного потребителя.