§3. Эколого-правовые проблемы в нефтегазовом комплексе
Нефтегазовый комплекс[46] позволяет Российской Федерации занимать одно из ведущих мест в мировой системе оборота энергоресурсов, а также активно участвовать в мировой торговле нефтепродуктами.
Предприятия нефтегазового комплекса обеспечивают более 30 % всех налоговых поступлений в доход федерального бюджета и более 25 % объема производства промышленной продукции.Так, по данным Минэнерго[47], по итогам 2013 г. объем национальной добычи нефтяного сырья увеличился по сравнению с 2012 г. на 5,2 млн. т. (+1,0 %) и составил в абсолютном выражении 523,3 млн. т., установив новый максимальный уровень после распада СССР.
В свою очередь, добыча газа в 2013 году составила 668,2 млрд. куб. м, что выше уровня 2012 г. на 13,7 млрд. куб. м (+2,1 %), при этом в структуре добычи произошло увеличение объемов как природного газа на 9,8 млрд. куб. м (+1,6 %), так и ПНГ на 3,8 млрд. куб. м (+6,9 %), соответственно доля ПНГ в добыче газа выросла с 8,4 % в 2012 г. до 8,8 % в 2013 году.
В то же время обеспечение экономического роста зачастую связано с большим загрязнением окружающей среды, исчерпанием природных ресурсов, нарушением баланса биосферы, изменением климата, что ведет к ухудшению здоровья человека и деградации природных экологических систем . Этот вывод в полной мере следует отнести к нефтегазовому комплексу, являющемуся в настоящее время одним из основных источников
54
негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека .
Под негативным воздействием на окружающую среду в статье 1 Федерального закона от 10 января 2002г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[48] [49] [50] понимается воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.
Следует отметить, что именно деятельность объектов нефтегазового комплекса оказывает повышенное негативное воздействие на окружающую среду.
Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2015 г. № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий»[51] к деятельности объектов, относящейся к I категории и оказывающей значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящейся к областям применения наилучших доступных технологий отнесено осуществление хозяйственной деятельности:- по добыче сырой нефти и природного газа, включая переработку природного газа;
- по производству нефтепродуктов и т.д.
К критериям отнесения объектов, оказывающих умеренное негативное воздействие на окружающую среду, к объектам II категории отнесено:
- осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности по транспортировке по трубопроводам газа, продуктов переработки газа, нефти и нефтепродуктов с использованием магистральных трубопроводов;
- осуществление деятельности по производству сырой нефти, а также по складированию и хранению нефти и продуктов ее переработки (с проектной вместимостью 200 тыс. тонн и более).
Таким образом, можно констатировать, что в нефтегазовом комплексе снижение негативного воздействия на окружающую среду является необходимым условием соблюдения мер по охране окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусмотренных действующим экологическим законодательством, нормативными правовыми актами, нормативными актами и нормативами в данной сфере общественных отношений.
Под охраной окружающей среды Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» понимает деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
А под экологической безопасностью понимается «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий». Сущность, содержание, а также совокупность организационных мер в сфере обеспечения экологической безопасности детально не раскрыты; также не определено концептуальное разграничение между такими понятиями, как «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности». Вместе с тем, следует подчеркнуть, что объекты нефтегазового комплекса в подавляющем большинстве относятся к категории опасных производственных объектов, поэтому, по нашему мнению, именно проблемы обеспечения экологической безопасности имеют наибольшее значение при ведении их экологической деятельности.По мнению А.К. Голиченкова, как с юридической, так и с политической точек зрения, термины «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» являются легальными,
становятся общеупотребительными. Под обеспечением экологической безопасности он понимает «форму экологической деятельности, содержание которой составляют достижение и поддержание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, а в практическом смысле - сведение (снижение) до возможно малой вероятности опасности вредного воздействия
неблагоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности экологических аварий и катастроф с помощью системы адекватных мер экономического, политического организационного, правового и иного характера на здоровье человека и другие объекты экологической безопасности»[52].
Рассматривая соотношения легальных понятий «охрана окружающей среды» и «экологическая безопасность», Т.В. Петрова считает их нетождественными. Задачи обеспечения экологической безопасности, по ее мнению, «несколько уже, чем задачи охраны окружающей среды, и не связаны с восстановлением природной среды, с обеспечением рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.
Они в значительной степени сводятся к сохранению такого состояния природной среды, при котором не нарушаются жизненно важные интересы человека,г о
проживающего в этой среде» .
По нашему мнению, наиболее обоснованной является позиция О.И. Крассова, который считает, что правовое обеспечение экологической безопасности не может рассматриваться вне контекста общих требований экологического законодательства. В то же время обеспечение экологической безопасности преследует особые цели и задачи, обусловленные повышенной степенью опасности для населения и окружающей среды. Обеспечение экологической безопасности связано с требованиями законодательства, касающимися эксплуатации хозяйственных и иных объектов, обращения с веществами, материалами, микроорганизмами, которые представляют особую опасность для общества и природы. Кроме того, «центральным направлением обеспечения экологической безопасности является деятельность по защите населения и территорий от аварий и катастроф природного и техногенного характера»[53] [54]. Безусловно, к такой хозяйственной деятельности относится и деятельность объектов нефтегазового комплекса. В настоящее время проблемы обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе становятся всё более актуальными, учитывая, что деятельность его объектов, как правило, связана с повышенными рисками негативного воздействия на окружающую среду. Согласно Государственному докладу «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2012 году»[55], к потенциально опасным объектам нефтяной промышленности относятся: - объекты магистральных нефтепродуктопроводов; -нефтепроводы; - нефтяные скважины и т.д. В сфере газовой промышленности к потенциально опасным объектам относятся: -эксплуатационные скважины на месторождениях; -газопроводы и т.д. При этом в докладе отмечается, что 74,7% газопроводов находятся в эксплуатации более 20 лет, из них 38,1% эксплуатируются более 30 лет. Таким образом, можно констатировать необходимость обеспечения экологической безопасности на объектах нефтяной и газовой промышленности, в первую очередь, в связи с их значительным износом. В целом в сфере обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды в нефтегазовом комплексе, по нашему мнению, можно выделить четыре ключевые проблемы. Во-первых, загрязнение окружающей среды (земель, вод, атмосферного воздуха) продуктами горнодобывающей промышленности (в первую очередь, нефтью и нефтепродуктами) и её отходами. Так, по данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации за 2012 г.», в результате деятельности по добыче полезных ископаемых загрязнение атмосферного воздуха составляет 42,7%, загрязнение водных ресурсов - 6%, загрязнение земель - 36,4%[56]. Под загрязнением окружающей среды в законодательстве понимается поступление в окружающую среду веществ и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 8 июля 2015 г. № 1316-р[57] утвержден перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды. Такими загрязняющими веществами, например, для почв являются нефтепродукты, а для водных объектов - нефть и нефтепродукты. Во-вторых, можно выделить проблему предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти в процессе ее добычи, переработки и транспортировки. Аварийные разливы могут происходить не только на воде, но и на почве. В основном, ликвидацию аварийных разливов нефти применяют на водных поверхностях вследствие аварии барж, которые перевозили нефть либо нефтешламы, или вследствие бурильных работ в пресных водоемах и морях. Ликвидация последствий таких аварий занимает от нескольких месяцев до нескольких лет[58]. Одним из действенных методов регулирования деятельности объектов нефтегазового комплекса в части охраны окружающей среды являются обязательные «Планы предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов», которые утверждаются организацией, осуществляющей эксплуатацию, использование искусственных островов, установок, сооружений, подводных трубопроводов, проведение буровых работ при региональном геологическом изучении, разведке и добыче углеводородного сырья, а также при транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, с последующим уведомлением уполномоченных органов исполнительной власти. Требования к содержанию плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов устанавливаются Правительством РФ с учетом требований законодательства в области защиты населения и ~ ~ ~64 территорий от чрезвычайных ситуаций . В организациях, имеющих опасные производственные объекты, для осуществления мероприятий должен быть план по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (далее именуется - план), разработанный и согласованный в установленном порядке в соответствии с предъявляемыми требованиями к разработке и согласованию планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации. Организации обязаны: • создавать собственные формирования (подразделения) для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, проводить аттестацию указанных формирований в соответствии с законодательством Российской Федерации, оснащать их специальными техническими средствами или заключать договоры с профессиональными аварийно-спасательными формированиями (службами), выполняющими работы по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, имеющими соответствующие лицензии и (или) аттестованными в установленном порядке; • немедленно оповещать в установленном порядке соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления о фактах разливов нефти и нефтепродуктов и организовывать работу по их локализации и ликвидации; • иметь резервы финансовых средств и материально-технических ресурсов для локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов; [59] • обучать работников способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях, связанных с разливами нефти и нефтепродуктов; • содержать в исправном состоянии технологическое оборудование, заблаговременно проводить инженерно-технические мероприятия, направленные на предотвращение возможных разливов нефти и нефтепродуктов и (или) снижение масштабов опасности их последствий; • разрабатывать декларацию промышленной безопасности опасных производственных объектов; • организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте; • иметь в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, лицензию на эксплуатацию опасного производственного объекта; • создавать и поддерживать в готовности системы обнаружения разливов нефти и нефтепродуктов, а также системы связи и оповещения. Прогнозирование последствий возможных разливов нефти и нефтепродуктов делается на основании оценки риска с учетом неблагоприятных гидрометеорологических условий, времени года, суток, рельефа местности, экологических особенностей и характера использования территорий (акваторий). Целью прогнозирования является определение: • возможных масштабов разливов нефти и нефтепродуктов, степени их негативного влияния на население и объекты его жизнеобеспечения, на объекты производственной и социальной сферы, а также на объекты окружающей природной среды; • границ районов повышенной опасности возможных разливов нефти и нефтепродуктов; • последовательности, сроков и наиболее эффективных способов выполнения работ по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. Планирование действий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и доведению остаточного содержания углеводородов в окружающей природной среде до допустимого уровня, отвечающего соответствующим природно-климатическим и иным особенностям территорий, целевому назначению и виду использования земель, водных объектов, участков лесного фонда, иных природных объектов, осуществляется на основе результатов прогнозирования последствий максимально возможного разлива нефти и нефтепродуктов, данных о составе имеющихся на объекте сил и специальных технических средств, а также данных о профессиональных аварийно-спасательных формированиях (службах), привлекаемых для ликвидации разливов[60]. В-третьих, ключевой проблемой в сфере обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды в нефтегазовом комплексе являются участившиеся случаи возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера на объектах нефтегазового комплекса, в результате которых вред наносится не только отдельным компонентам окружающей среды, но и целой экосистеме. Так, в 2012 г. произошло 44 аварии на промышленных трубопроводах, 4 случая обрушения горной массы, 6 пожаров на объектах нефтедобывающего комплекса[61]. Деятельность по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на объектах нефтегазового комплекса осуществляется в рамках Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Правовой основой этой деятельности является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[62] и Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»[63] [64], которые определяют организацию, состав сил и средств, порядок деятельности подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Минэнерго России в организациях (на объектах), как находящихся в ведении министерства, так и в иных организациях (на объектах) топливно- 69 энергетического комплекса . При этом главной задачей Минэнерго России в данной области является снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций на объектах ТЭК, а в случае возникновения - максимальное смягчение их последствий. Приказом Минэнерго России от 9 июня 2011 г. № 222 также утверждено «Положение о функциональной подсистеме предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в организациях (на объектах) топливноэнергетического комплекса и в организациях (на объектах), находящихся в ведении Минэнерго России»[65]. Координационными органами функциональной подсистемы являются: на федеральном уровне - Комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Минэнерго России; на объектовом уровне - комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организаций (объектов) ТЭК. Постоянно действующим органом управления функциональной подсистемой является структурное подразделение Минэнерго России, специально уполномоченное на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Особенностью деятельности данной функциональной подсистемы является возможность функционирования в различных режимах. Так, при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций в организациях (на объектах) ТЭК, органы управления и силы функциональной подсистемы осуществляют деятельность в режиме повседневной деятельности (при нормальной производственно-промышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической и гидрометеорологической обстановке, при отсутствии эпидемий, эпизоотий и эпифитотий). В зависимости от обстановки, масштаба прогнозируемой или возникшей чрезвычайной ситуации решениями руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, для соответствующих органов управления и сил функциональной подсистемы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования: режим повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций; режим чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В-четвертых, существуют нерешенные проблемы обеспечения экологоправового режима законсервированных и ликвидированных скважин, особенно находящихся на нераспределенном фонде недр. Наличие правовых пробелов в рассматриваемой сфере приводит к тому, что на территории Российской Федерации в настоящее время находится большое количество скважин, техническое состояние которых не поддерживается надлежащим образом, что влечет потенциальную опасность для окружающей среды и 71 здоровья человека . Для решения данных проблем предлагается: 1. В целях унификации эколого-правовых требований в нефтегазовом комплексе принять постановление Правительства Российской Федерации [66] «Об экологической безопасности объектов нефтегазового комплекса», устанавливающее особенности обеспечения экологической безопасности объектов нефтегазового комплекса на всех стадиях технологического процесса как высокорисковых опасных производственных объектов, включая геологоразведку, добычу, транспортировку, переработку и хранение нефти (нефтепродуктов) и газа, а также специальный эколого-правовой режим после вывода данных объектов из промышленной эксплуатации; 2. Разработать и принять систему нормативных правовых актов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, экологической и промышленной безопасности в нефтегазовом комплексе (главным образом, в сфере транспортировки и переработки нефти и газа), призванные заменить существующие и во многом устаревшие ГОСТы, РД, СНИПы и иные инструктивно-методические документы. 3. Обозначить в проектируемой «Стратегии экологической безопасности до 2020 года» основные угрозы в сфере обеспечения экологической безопасности нефтегазового комплекса, основные направления государственной политики в области обеспечения экологической безопасности и важнейшие приоритеты развития государственной политики в данной сфере, которые определили бы задачи и основные направления деятельности органов государственной власти.