§ 3. Роль документов стратегического планирования в эколого-правовом регулировании деятельности нефтегазового комплекса

Эколого-правовое регулирование отношений в нефтегазовом

комплексе включает в себя большой массив законов и подзаконных актов различной степени сложности и значимости. Среди всех нормативных актов особое значение имеют документы, которые в общем виде можно отнести к «стратегическим».

Проведенный анализ содержания данных документов позволяет условно разделить их на две основные группы, каждая из которых имеет свое функциональное назначение.

К первой группе относятся так называемые документы целеполагания, основу которых составляет Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»¹⁴¹, являющийся на сегодняшний день базовым нормативным правовым актом, определяющим особенности стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики; полномочия

федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями.

Для эколого-правовых отношений в нефтегазовом комплексе реализация базовых принципов и задач стратегического планирования, закрепленных в данном законе, имеет важнейшее значение.

Статья 7 данного закона предусматривает тринадцать базовых принципов, к которым относятся принципы единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевой принцип.

Для нефтегазового комплекса, например, очень важен «принцип результативности и эффективности стратегического планирования», что означает выбор способов и методов достижения целей социальноэкономического развития Российской Федерации, который, в свою очередь, должен основываться на необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов в соответствии с документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках планирования и программирования. Данный принцип находит свое отражение в основных стратегических программах экологического развития субъектов нефтегазового комплекса. Например, согласно основным положениям Политики Открытого акционерного общества «Нефтяная компания «ЛУКОЙЛ» в области промышленной безопасности, охраны труда и окружающей среды в XXI веке, утвержденной Решением Правления ОАО «ЛУКОЙЛ» (Протокол заседания от 18.05.2015 № 11), предусматривается

решение следующих задач:

• увеличение коэффициента полезного использования попутного нефтяного газа;

• применение принципа «нулевого сброса» при разработке шельфовых месторождений;

• увеличение выпуска экологичных видов топлива, соответствующих европейским стандартам;

• эффективное управление выбросами парниковых газов;

• рациональное использование природных ресурсов, как вовлекаемых в производство, так и находящихся в регионах деятельности организаций Группы «ЛУКОЙЛ», за счет внедрения ресурсосберегающих и энергоэффективных технологий, применения альтернативных источников энергии;

• последовательное снижение негативного воздействия на окружающую среду за счет внедрения наилучших доступных технологий, оборудования, материалов и повышения уровня автоматизации управления технологическими процессами;

• улучшение состояния промышленной безопасности, охраны труда и окружающей среды, в том числе за счет повышения надежности технологического оборудования, включая целостность трубопроводов, обеспечения его надежной и безаварийной работы, внедрения новых технологий и автоматизированных противоаварийных систем;

• обеспечение готовности органов управления организаций Группы «ЛУКОЙЛ», персонала, аварийно-спасательных служб и формирований к действиям по ликвидации возможных аварий, пожаров и чрезвычайных ситуаций, а также повышения уровня готовности и оснащения противопожарных и аварийно-спасательных формирований;

• совершенствование процедур подготовки и реализации программ ОАО «ЛУКОЙЛ», обеспечивающих постоянное выявление и решение

наиболее важных задач промышленной, пожарной и экологической безопасности, охраны труда, предупреждения чрезвычайных ситуаций;

• снижение техногенной нагрузки на окружающую среду от вновь вводимых объектов посредством улучшения качества подготовки предпроектной и проектной документации;

• повышение эффективности производственного контроля,

корпоративного надзора и внутреннего аудита за соблюдением

законодательных требований промышленной безопасности, охраны труда и окружающей среды на объектах организаций Г руппы «ЛУКОЙЛ» на основе внедрения современных информационных технологий, методов технической диагностики и дистанционного мониторинга в соответствии с требованиями международных стандартов ISO 14001, ISO 17020, OHSAS 18001^[129].

Очень важен для дальнейшего развития экологического законодательства в нефтегазовом комплексе изложенный в законе «принцип разграничения полномочий», который означает осуществление установленных законодательством Российской Федерации полномочий органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, в пределах которых участники стратегического планирования самостоятельно определяют цели и задачи социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также пути достижения этих целей и решения этих задач.

Стоит отметить и «принцип сбалансированности системы стратегического планирования», который означает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации.

Существенным недостатком всех без исключения «стратегических» актов до настоящего времени было отсутствие ответственности за их выполнение. Принцип ответственности участников стратегического планирования означает, что участники стратегического планирования несут ответственность за своевременность и качество разработки и корректировки документов стратегического планирования, осуществления мероприятий по достижению целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и за результативность и эффективность решения задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Очень важен и «принцип прозрачности (открытости) стратегического планирования», поскольку деятельность нефтегазового комплекса зачастую приводит к преобразованию территории посредством изменения ландшафта, а также к существенному загрязнению окружающей среды.

Существенную роль в сфере эколого-правового обеспечения нефтегазового комплекса играют также основные задачи стратегического планирования, которые перечислены в статье 8 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»¹⁴³.

К данным задачам относятся:

1) координация государственного и муниципального стратегического

управления и мер бюджетной политики;

2) определение внутренних и внешних условий, тенденций,

ограничений, диспропорций, дисбалансов, возможностей, включая финансовые, социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления,

обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

3) определение приоритетов социально-экономической политики,

целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления,

обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

4) выбор путей и способов достижения целей и решения задач социально-экономической политики Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, обеспечивающих наибольшую эффективность использования необходимых ресурсов;

5) формирование и проведение комплекса мероприятий, обеспечивающих достижение целей и решение задач социальноэкономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

6) определение ресурсов для достижения целей и решения задач социально-экономической политики и социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

7) координация действий участников стратегического планирования и мероприятий, предусмотренных документами стратегического планирования, по срокам их реализации, ожидаемым результатам и параметрам ресурсного

обеспечения;

8) организация мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования;

9) научно-техническое, информационное, ресурсное и кадровое обеспечение стратегического планирования;

10) создание условий, обеспечивающих вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс стратегического планирования.

Применительно к сфере эколого-правового обеспечения нефтегазового комплекса фактически все задачи, изложенные в законе, не только реализуемы, но и существенны, поскольку добыча, переработка, транспортировка и использование нефтегазовых ресурсов не является самоцелью, а представляет собой часть единого технологического комплекса в формате вертикальной интеграции, в котором в рамках стратегического планирования осуществляется оперативная координация планов, программ и стратегий развития с учетом необходимости решения вопросов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Помимо базового Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»¹⁴⁴, к рассматриваемой группе следует отнести иные документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания - доктрины, стратегии и иные документы, определяющие основные направления, цели и приоритеты социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

К данным документам, согласно статье 11 данного закона, следует отнести Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; Стратегию социальноэкономического развития Российской Федерации; Стратегию национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы.

Анализ содержания указанных документов также позволяет выделить ряд целеположений, в той или иной степени связанных с обеспечением охраны окружающей среды и экологической безопасности в нефтегазовом комплексе.

Например, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р¹⁴⁵, отмечалось, что на протяжении многих десятилетий в России формируются полюса экологического неблагополучия (и не только в европейской части), что негативно отражается на качестве жизни людей, их здоровье и продолжительности жизни.

Одним из основных направлений обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды является так называемая «экология производства» - поэтапное сокращение уровней воздействия на окружающую среду всех антропогенных источников.

Основным элементом этого направления должна стать новая система нормирования допустимого воздействия на окружающую среду,

предусматривающая отказ от установления индивидуальных разрешений для каждого предприятия и установление нормативов и планов поэтапного снижения загрязнения до уровней, соответствующих наилучшим

экологически безопасным мировым технологиям, создание развитой индустрии утилизации отходов, расширение использования возобновляемых источников энергии.

Должны активно стимулироваться процессы модернизации производства, ориентированные на снижение энергоемкости и материалоемкости, а также сокращение и вторичное использование отходов, разработка и внедрение новых эффективных технологий производства электрической и тепловой энергий, сопряженных с экологически безопасной утилизацией отходов этих производств, сдерживание объемов антропогенной эмиссии парниковых газов.

Способствовать внедрению новых технологий должны в том числе и меры налоговой политики, в соответствии с которыми при внедрении и использовании экологически чистых и (или) энергосберегающих технологий будут предоставляться соответствующие льготы по налогу на прибыль организаций, земельному налогу, налогу на имущество, а также различные вычеты по налогу на доходы физических лиц. Таким образом, будут созданы экономические стимулы для модернизации производства и использования соответствующих технологий гражданами. Целевым ориентиром является снижение удельных уровней воздействия на окружающую среду в 3 - 7 раз в зависимости от отрасли.

Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. в качестве одной из стратегических целей развития России, провозглашают решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. При этом в документе подчеркивается, что разработка данных Основ была обусловлена необходимостью обеспечения экологической безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного развития.

Эколого-правовые отношения, как отмечено в «Основах государственной политики» (в том числе в сфере нефтегазового комплекса), осуществляются в соответствии со следующими принципами:

1) соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

2) обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

3) научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях устойчивого развития и обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

4) воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

5) приоритетность сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

6) ответственность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

7) презумпция экологической опасности планируемой экономической и иной деятельности;

8) обязательность оценки намечаемого воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении экономической и иной деятельности;

9) запрещение осуществления экономической и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также запрет на реализацию проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению

природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

10) обеспечение соответствия экономической и иной деятельности установленным нормам и требованиям в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

11) ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды;

12) полное возмещение вреда, причиненного окружающей среде;

13) участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, учет их мнения при принятии решений о планировании и осуществлении экономической и иной деятельности, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду;

К сожалению, нельзя не отметить, что и этот и другие документы в полной мере выполнены не были, хотя именно в данном документе сделана попытка прописать более конкретно и более четко организационный механизм реализации стратегии:

а) совершенствование разграничения полномочий органов

государственной власти в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

б) установление такого критерия оценки эффективности деятельности органов государственной власти, как состояние окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, определяемого на основе системы объективных показателей и индикаторов;

в) повышение эффективности государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровнях;

г) внедрение в систему управления качеством окружающей среды методологии определения и оценки экологических рисков с целью повышения обоснованности принятия управленческих решений.

Подробно следует остановиться на характеристике еще одного

документа целеполагания - а именно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683^[130].

Стратегия национальной безопасности является базовым документом стратегического планирования, определяющим национальные интересы и стратегические национальные приоритеты Российской Федерации, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности Российской Федерации и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу.

Правовую основу Стратегии национальной безопасности составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»^{[131] [132] и от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» , другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации.}

Стратегия национальной безопасности призвана консолидировать усилия федеральных органов государственной власти, других государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества по созданию благоприятных внутренних и внешних условий для реализации национальных интересов и стратегических национальных приоритетов Российской Федерации.

Стратегия является основой для формирования и реализации государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Согласно положениям Стратегии, на состояние экологической безопасности негативное влияние оказывают истощение запасов минерально - сырьевых, водных и биологических ресурсов, в том числе в результате неэффективного и "хищнического" природопользования, преобладание в экономике добывающих и ресурсоемких отраслей, большой удельный вес теневой экономики в сфере использования природных ресурсов, наличие экологически неблагополучных территорий, характеризующихся высокой степенью загрязнения и деградации природных комплексов. Проблемы в области экологии обостряются в связи с наличием значительного количества экологически опасных производств, нехваткой мощностей по очистке атмосферных выбросов, промышленных и городских сточных вод, по обработке, обезвреживанию, утилизации, размещению и переработке твердых отходов производства и потребления, а также в связи с загрязнением окружающей среды, вызванным трансграничным переносом токсичных веществ, возбудителей инфекционных заболеваний и радиоактивных веществ с территорий других государств. Усилению действия этих факторов способствует недостаточная эффективность государственного контроля за состоянием окружающей среды и соблюдением экологических нормативов хозяйствующими субъектами, а также низкий уровень экологического образования и экологической культуры населения.

Таким образом, стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования являются:

• сохранение и восстановление природных систем, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для жизни человека и устойчивого развития экономики;

• ликвидация экологического ущерба от хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

Достижение стратегических целей экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем формирования и реализации долговременной государственной политики, направленной на защиту и воспроизводство природно-экологического потенциала Российской Федерации, повышение уровня экологического образования и экологической

культуры граждан.

В целях противодействия угрозам в области экологической безопасности и рационального природопользования органы государственной власти и органы местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества принимают меры, направленные:

• на стимулирование внедрения инновационных технологий и развития экологически безопасных производств;

• на развитие индустрии утилизации и вторичного использования отходов производства и потребления;

• на создание удовлетворяющих современным экологическим стандартам полигонов для размещения, утилизации и переработки твердых отходов производства и потребления;

• на строительство и модернизацию очистных сооружений, а также внедрение технологий по снижению объема выбросов вредных веществ и сточных вод;

• на повышение технического потенциала и оснащенности сил, участвующих в мероприятиях по предотвращению и ликвидации негативных экологических последствий техногенных катастроф и иных чрезвычайных ситуаций;

• на ликвидацию вредных последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, а также на реабилитацию территорий и акваторий, загрязненных в результате такого воздействия, в том числе при осуществлении военной деятельности;

• на минимизацию ущерба, причиняемого окружающей среде при разведке и добыче полезных ископаемых, и рекультивацию нарушенных земель;

• на развитие системы государственного экологического контроля и надзора, государственного мониторинга окружающей среды, животного и растительного мира, земельных ресурсов, на осуществление контроля радиационно, химически и биологически опасных отходов, обеспечение соблюдения санитарно-эпидемиологических и санитарно-гигиенических стандартов в отношении питьевой воды, атмосферного воздуха и почв;

• на повышение требований экологических стандартов и создание системы экологических фондов;

• на развитие системы особо охраняемых природных территорий, в том числе морских, сохранение редких и исчезающих видов растений и животных, уникальных природных ландшафтов и живых систем.

Рассмотрев наиболее принципиальные и относящиеся к экологоправовым отношениям положения Стратегии национальной безопасности, а также иных документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания, следует сделать следующие выводы:

1. рассмотренные положения документов стратегического планирования необходимо относить к нефтегазовому комплексу в качестве базовых принципов и основы для формирования целей и задач;

2. в случае «конфликта интересов» между производственными

задачами и «стратегическими» (в которую входит экологическая безопасность), необходимо руководствоваться документами

стратегического планирования;

3. документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания, формируют основные стратегические ориентиры развития страны, на основе которых возможно формирование отраслевых стратегий и более конкретных планов, при этом существующие финансовоэкономические и технологические программы, планы, схемы развития нефтегазового комплекса также должны быть основаны на данных документах.

Вторую группу стратегических документов составляют документы, направленные на реализацию документов целеполагания. К ним следует отнести федеральные комплексные целевые программы, отраслевые и региональные стратегии развития и другие документы, в которых

сформулированы основные цели, задачи, направления, принципы, условия и характеристики развития нефтегазового комплекса страны.

Именно в стратегиях, других прогнозно-ориентированных

документах перечислены основные проблемы и основные цели развития нефтегазового комплекса России, обеспечивающие экологическую безопасность государства и регионов.

Необходимо отметить, что полный и подробный (поуровневый, пообъектный) системный анализ данных документов в рамках данного исследования фактически невозможен ввиду большого объема изложения. Возможно в качестве предмета анализа привести лишь несколько документов высшего уровня, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, а также сформированных по территориальному и отраслевому принципу.

Среди документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, в первую очередь, следует выделить Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденные Правительством Российской Федерации 14 мая 2015 г., которые определяют цели и приоритеты политики Правительства Российской Федерации в области социального и экономического развития в среднесрочной перспективе, разработаны в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997г. «О Правительстве Российской Федерации»¹⁴⁹, направлены на реализацию положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 - 606, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и уточнены с учетом сложившихся экономических условий.

В части природопользования и охраны окружающей среды документом предусматриваются меры, направленные на повышение эффективности использования возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов для внутренних потребностей экономики и экспортного потенциала, которые предполагается обеспечить в том числе за счет экономического стимулирования геологоразведочных работ, совершенствования регулятивных процедур с целью снятия излишних административных барьеров в недропользовании, дальнейшего развития заявительного принципа в геологоразведке, активизации изучения и освоения континентального шельфа путем расширения субъектного состава пользователей участков недр, расположенных на континентальном шельфе.

В целях улучшения экологической ситуации и охраны окружающей среды должны быть реализованы меры по снижению уровня негативного воздействия на окружающую среду, сокращению количества отходов производства и потребления, направляемых на размещение, и их вовлечению в хозяйственный оборот, поэтапной ликвидации накопленного экологического ущерба, созданию отраслевых справочников наилучших доступных технологий, сохранению ландшафтного и биологического разнообразия.

В сфере развития нефтегазового комплекса предусматривается разработка нормативной правовой базы формирования новой модели рынка газа, включающей долгосрочные правила по установлению тарифов на транспортировку газа по магистральным трубопроводам, долгосрочных оптовых цен на газ, обеспечению недискриминационного доступа к услугам по подземному хранению газа.

В Г осударственной программе Российской Федерации «Охрана окружающей среды на 2012 - 2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326¹⁵⁰, также предусмотрен ряд ключевых мероприятий, направленных на повышение качества окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе, в том числе проведение государственной политики в сфере снижения негативного воздействия на атмосферный воздух, в сфере обращения с отходами и т.д., в том числе разработка предложений по установлению технических нормативов выбросов загрязняющих веществ, механизмов экономического и правового стимулирования, совершенствованию механизмов взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Ожидаемыми результатами реализации подпрограммы будут являться:

• улучшение состояния окружающей среды, снижение экологических рисков, обусловленных прошлой и текущей хозяйственной деятельностью;

• использование современной системы регулирования в области охраны окружающей среды, создающей условия для модернизации российской экономики;

• снижение административных барьеров для организаций, оказывающих незначительное и умеренное воздействие на окружающую среду;

• отмена мер государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды в отношении объектов хозяйственной деятельности, оказывающих минимальное воздействие на окружающую среду;

• сокращение заболеваемости населения, вызванной неблагоприятными экологическими условиями проживания, прежде всего уровнем загрязнения атмосферного воздуха в городах, а также воздействием факторов накопленного экологического ущерба; увеличение средней продолжительности жизни;

• реабилитация территорий, загрязненных в результате прошлой хозяйственной деятельности;

• развитие рынка экологических товаров и услуг, создание условий для формирования индустрии утилизации и вторичного использования отходов производства и потребления;

• выполнение международных обязательств Российской Федерации в сфере снижения загрязнения атмосферного воздуха, охраны морской среды;

• рост доли уловленных и обезвреженных загрязняющих атмосферный воздух веществ в общем количестве отходящих вредных (загрязняющих) веществ от стационарных источников до 77,4 процента;

• рост доли использованных и обезвреженных отходов производства и потребления в общем количестве образующихся отходов I-IV класса опасности в 2,2 раза по сравнению с 2007 годом;

• поддержание доли устраненных нарушений из числа выявленных нарушений по результатам государственного экологического надзора на уровне не ниже 70 процентов;

• прирост инвестиций в основной капитал на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов на 31,2 процента к уровню 2007 года (в сопоставимых ценах).

Ряд мер по обеспечению экологической безопасности недропользования содержится и в Г осударственной программе Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 322¹⁵¹. К ним следует отнести ведение мониторинга опасных эндогенных геологических процессов в сейсмоактивных регионах Российской Федерации, оценка геодинамического состояния сейсмоопасных регионов территории Российской Федерации, проведение оценки воздействия опасных геологических процессов на состояние недр, составление ежегодного прогноза изменений состояния подземных вод, уровня грунтовых вод и развития опасных экзогенных геологических процессов на территории и в субъектах Российской Федерации и др.

Ряд целевых ориентиров для развития эколого-правового регулирования нефтегазового комплекса содержится в стратегических документах, сформированных по так называемому территориальному принципу.

Так, согласно «Стратегии развития Арктической зоны Российской

Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года», утвержденной Президентом Российской Федерации в целях охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации, предусматриваются:

а) обеспечение сохранения биологического разнообразия арктической флоры и фауны в условиях расширения экономической деятельности и глобальных изменений климата;

б) развитие и расширение сети особо охраняемых природных территорий и акваторий федерального и регионального значения;

в) ликвидация экологического ущерба, причиненного в результате прошлой хозяйственной, военной и иной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации, включая оценку причиненного экологического ущерба и реализацию мероприятий по очистке арктических морей и территорий от загрязнения;

г) минимизация негативного антропогенного воздействия на окружающую среду Арктической зоны Российской Федерации, обусловленного текущей хозяйственной и иной деятельностью, включая разработку, обоснование и реализацию мероприятий по снижению угроз окружающей среде, вызываемых расширением хозяйственной деятельности в Арктике, в том числе на континентальном шельфе (с учетом необходимости повышения ответственности предприятий-природопользователей за загрязнение окружающей среды, стимулирования разработки и внедрения новых технологий, обеспечивающих снижение негативного воздействия на окружающую среду, снижения рисков возникновения и минимизации последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера);

д) совершенствование системы государственного экологического мониторинга в Арктической зоне Российской Федерации, основанной на использовании объективных и измеряемых показателей оценки состояния окружающей среды, формировании системы наблюдения за состоянием и загрязнением окружающей среды, использующей современные средства наблюдения наземного, авиационного и космического базирования, обнаружение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

е) разработка и внедрение экономических механизмов,

стимулирующих воспроизводство и рациональное использование

минерально-сырьевых и биологических ресурсов, энерго- и ресурсосбережение, утилизацию попутного нефтяного газа в районах нефтедобычи.

Несмотря на то, что в вышеупомянутой стратегии нет прямого упоминания нефтегазового комплекса, именно в Арктике планируется зона добычи нефтегазовых ресурсов, поэтому вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности составят часть стратегии нефтегазового комплекса в Арктической зоне.

Другим примером разработки и внедрения документов стратегического характера, имеющими территориальный характер, является «Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации 5 июля 2010 г № 1120-р¹⁵².

Характерной чертой данного документа является описание целей, задач, условий выполнения, а так же предполагаемых результатов, которыми являются:

• модернизация и технологическое перевооружение отраслей традиционной специализации Сибири, которые позволят обеспечить повышение экологичности природопользования и безопасности труда при добыче природных ресурсов (особенно при подземных разработках), увеличение извлекаемости полезных компонентов, в том числе из месторождений сложного комплексного состава, экономически целесообразное использование природных ресурсов северных, полярных и арктических территорий;

• развитие отраслей глубокой переработки природного сырья на базе современных наукоемких технологий: нефте-, газо- и лесопереработка, нефте-, газо- и лесохимия, широкое использование цветных и редкоземельных металлов, производство высококачественных строительных материалов, экологически чистых продуктов питания, экспорт из Сибири готовых продуктов с высокой долей добавленной стоимости;

• переход к новым технологическим схемам в черной и цветной

металлургии, который не только увеличит технико-экономические показатели металлургии до мирового уровня, но и позволит полностью обеспечить современной металлопродукцией потребности

железнодорожного транспорта, электроэнергетики, нефтяной и газовой промышленности, а также увеличить эффективность экспорта Сибири;

• модернизация и развитие транспортной, энергетической и строительной инфраструктуры, развитие газовой и ядерной генерации энергии на базе современных технологий, реконструкция угольной генерации и гидрогенерации, развитие мини- и микроэнергетики, альтернативной энергетики и возобновляемых источников энергии, опережающее развитие опорной транспортно-логистической системы, развитие транспортных и информационных сетей в регионах с малой и крайне малой плотностью населения, широкое использование новых конструкционных материалов в строительном комплексе, что позволит значительно продвинуться в решении проблем жилищного комплекса, городской и дорожной инфраструктуры (сибирскими инноваторами разработаны различные строительные материалы, которые соответствуют сложным и разнообразным условиям сибирского климата, почв и рельефов; их использование позволит снизить материало- и энергоемкость строительства при повышении экологических характеристик готовых объектов).

Аналогичные стратегические документы социально-экономического

развития приняты по каждому федеральному округу Российской Федерации - к их числу можно отнести «Стратегию социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 года», утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 октября 2011 г. №

153

1757-р , «Стратегию социально-экономического развития Центрального

федерального округа до 2020 года», утвержденную Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2011 г. № 1540-р^{[133] [134], «Стратегию социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года», утвержденную Распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2011 г. № 1538-р[135] и др. В данных документах также содержится нормы, касающиеся влияния нефтегазового комплекса на окружающую среду.}

Так, в Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 года отмечается весьма неблагоприятная экологическая обстановка в большинстве центров добычи минерально - сырьевых ресурсов промышленного Урала, проявляющаяся в загрязнении почв, поверхностных и подземных водных ресурсов, прежде всего, путем воздействия неорганизованных свалок отходов добычи минерального сырья (железных и медных руд, других металлов и неметаллического сырья).

Перспективы развития минерально-сырьевого комплекса округа связываются с освоением месторождений железа, ванадия, меди, цинка, никеля, кобальта, асбеста, каолина, графита, бентонитовых глин, кварцитов, марганца, хрома и некоторых других. Сырьевой потенциал округа в основном определяется богатством недр Ямало-Ненецкого автономного округа и Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, а также Свердловской и Челябинской областей. При этом лимит легкодоступных месторождений твердых полезных ископаемых с богатыми высококачественными рудами в значительной мере исчерпан или находится

на грани истощения.

К основным потенциальным угрозам для нефтегазового комплекса Уральского федерального округа можно отнести:

• недостаток инвестиций, необходимых для обеспечения

воспроизводства минерально-сырьевой базы;

• недополучение возможной прибыли в результате преобладания в продукции нефтегазового комплекса сырья и полуфабрикатов;

• истощение разрабатываемых крупнейших месторождений

углеводородов и неподготовленность большинства недропользователей и трубопроводных систем к началу массового освоения менее рентабельных промысловых объектов;

• недостаточная конкурентоспособность продукции российского машино- и приборостроения, обеспечивающего оборудованием геологогеофизические работы и эксплуатацию месторождений углеводородов;

• ухудшение качества природной среды из-за несоблюдения

экологических требований при добыче и транспортировке углеводородов.

Выполнение хода реализации названных выше стратегий социальноэкономического развития указанных «макрорегионов» осуществляется в рамках государственного контроля и мониторинга.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 23 января 2016 г. № 30 «Об утверждении Правил осуществления мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития

макрорегионов»¹⁵⁶, в ходе мониторинга и контроля реализации стратегии осуществляется сбор и систематизация информации об обеспечении согласованности проведения в территориальном и временном отношении мероприятий, предусмотренных стратегией пространственного развития Российской Федерации, отраслевыми документами стратегического планирования Российской Федерации, стратегиями социально - экономического развития субъектов Российской Федерации, генеральными схемами, плановыми и программно-целевыми документами государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием.

Мониторинг реализации стратегии осуществляется на основе анализа исполнения плана мероприятий по реализации стратегии и достижения значений показателей социально-экономического развития, предусмотренных стратегией.

План мероприятий в течение 6 месяцев со дня утверждения стратегии разрабатывается Министерством экономического развития Российской Федерации совместно с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, входящих в макрорегион, государственными корпорациями, государственными компаниями и акционерными обществами с государственным участием, осуществляющими деятельность на территории макрорегиона.

Среди стратегических документов, сформированных по отраслевому принципу, следует выделить также «Энергетическую стратегию России на период до 2030 года», утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р , в которой

отмечалось, что «за годы реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года» был достигнут существенный прогресс в сфере повышения экологической безопасности энергетики. Были ужесточены экологические требования в области недропользования, разработан комплекс мер по эффективному использованию попутного нефтяного газа, разработана система государственной экологической экспертизы инвестиционных проектов в энергетике.

В то же время сохраняются препятствия на пути решения проблемы рационального использования попутного нефтяного газа, отсутствуют

экономические механизмы стимулирования компаний с целью эффективной утилизации отходов от деятельности энергетического сектора и рекультивации нарушенных земель.

Для реализации экологической безопасности функционирования энергетического сектора документов предусмотрены следующие основные меры государственной энергетической политики.

1. Создание благоприятной экономической среды, в том числе:

• стимулирование и создание условий для внедрения экологически чистых, энергоэффективных и ресурсосберегающих технологий при производстве, транспортировке, хранении и использовании топливно- энергетических ресурсов;

• снятие основных инфраструктурных, технологических и иных барьеров, препятствующих рациональному использованию попутного нефтяного газа и минимизации объемов его сжигания на факелах;

• создание условий для расширения производства электрической и тепловой энергии на основе возобновляемых источников энергии.

2. Формирование системы перспективных регламентов, стандартов и норм, предусматривающих:

• ужесточение контроля за соблюдением экологических требований при реализации инвестиционных проектов в энергетике и текущей эксплуатации энергетических объектов;

• гармонизацию норм российского и международного экологического законодательства.

3. Поддержка стратегических инициатив, в том числе:

• развитие системы экологического аудита, применительно к организациям всех форм собственности, осуществляющим хозяйственную деятельность в топливно-энергетическом комплексе;

• стимулирование увеличения производства высококачественного моторного топлива с улучшенными экологическими характеристиками,

соответствующего международным нормам и стандартам.

Еще одним документом стратегического планирования, построенному по отраслевому принципу, является Г осударственная программа Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 321^[136].

Подпрограммами 3,4 («Развитие нефтяной отрасли», «Развитие газовой отрасли») предусмотрены такие меры обеспечения экологической безопасности недропользования, как повышение надежности, промышленной и экологической безопасности транспортировки газа, нефтеперерабатывающих производств, инновационное развитие действующих предприятий, повышение эффективности производства и уровня безопасности горных работ, подготовка комплекса мер, направленных на повышение безопасности и улучшение условий труда в отрасли, а также проведение анализа состояния экологической безопасности в промышленности и подготовка предложений по ее улучшению и т.д.

Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить документам стратегического планирования под названием «прогнозы развития» как отраслей, так и территорий. В них делается попытка предопределить формы, сроки и возможности изменений в развитии нефтегазового комплекса. На основе «прогнозов» зачастую и строится «стратегия» развития отраслей. Главным документом такого рода является «Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г.», утвержденный Минэкономразвития России^[137], в котором отмечается, что обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрение экологически эффективных инновационных технологий позволят ответить на ряд вызовов, в том числе на истощение ряда критически важных ресурсов, рост техногенной нагрузки и загрязнение

природных сред, снижение биоразнообразия и другие.

К ключевым научно-технологическим трендам, формирующим подход к данному приоритетному направлению, как отмечено в Прогнозе, в первую очередь относятся:

- развитие методов оценки природного и антропогенного риска, позволяющее снизить ущерб и зачастую избежать пострадавших и жертв от опасных природных процессов и процессов в техносфере;

- развитие технологий экологически безопасной утилизации отходов и обезвреживания токсикантов, позволяющих извлекать материальные ресурсы из отходов и возвращать их во вторичный оборот; в перспективе приведет к сокращению объемов отходов, поступающих на захоронение;

- создание эффективных технологий дистанционных оценок состояния экосистем (ландшафтов) и морской среды, позволяющих повысить эффективность дистанционного мониторинга и предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пожары, разливы нефти, незаконные рубки и т.д.), а также эффективность контроля за состоянием техногенно-нарушенных территорий;

- развитие технологий рециклинга и повторного использования сточных вод, способствующих улучшению качества воды в водотоках и водоемах и в целом экологической обстановки в бассейнах рек и озер, а также экономии водных ресурсов за счет уменьшения водозабора и сброса загрязняющих веществ со сточными водами.

Данный документ имеет явный «стратегический характер» и позволяет ориентироваться на перспективу развития нефтегазовой отрасли. Например, в части газовой промышленности в прогнозе предусматривается наращивание добычи газа независимыми производителями (прирост добычи к 2030 году составит 64 - 181 млрд. куб. м в зависимости от варианта развития), достижение компаниями уровня использования попутного нефтяного газа свыше 95 процентов.

В цитируемом документе отдельной статьей выделено «Производство нефтепродуктов», где говорится, что в настоящее время на рынке нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации доминирующее положение занимают девять нефтяных компаний с вертикально - интегрированной структурой, которые осуществляют добычу и переработку нефти, а также реализацию нефтепродуктов как крупным оптом, так и через собственную снабженческо-сбытовую сеть. При этом нефтеперерабатывающий сектор, помимо значительного износа основных производственных фондов и низкой глубины переработки нефти, характеризуется также и неэффективностью территориальной структуры имеющихся перерабатывающих мощностей. Ситуация на рынке нефтепродуктов полностью зависит от стратегии нефтяных компаний, формирующейся под воздействием цен на нефть, товарной структуры и географии спроса.

На основе данного прогноза можно определить сферы

государственного интереса в области нефтегазодобычи и переработки, а также место экологических проблем. К сожалению, следует констатировать, что в Прогнозе экологическим проблемам не уделяется достаточного внимания.

Среди отраслевых прогнозных документов следует также выделить Приказ Минпромторга России № 651, Минэнерго России № 172 от 8 апреля 2014 г. «Об утверждении Стратегии развития химического и нефтехимического комплекса на период до 2030 года»^[138], Генеральную схему развития нефтяной отрасли на период до 2020 года, утвержденную приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 6 июня 2011 г. № 212, Генеральную схему развития газовой отрасли на период до 2030 года, утвержденную приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 6 июня 2011 г. № 213^[139], План развития газо- и нефтехимии России на период до 2030 года, утвержденный приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 1 марта 2012 г. № 79^[140] и т.д. Данные документы в той или иной форме включают экологические проблемы в обязательный перечень мероприятий отраслевого характера, требующий специального подхода и решения.

Подводя краткие итоги рассмотренной проблеме о роли и месте документов стратегического уровня для эколого-правовых отношений в нефтегазовом комплексе, можно отметить следующее:

1. Центральное место среди документов стратегического планирования занимает Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»^[141], регулирующий отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.

2. Охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности в нефтегазовом комплексе следует рассматривать не только как направление деятельности органов государственной власти или пользователей недр, но и как целеполагание - определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Подтверждением данному выводу является нормативное закрепление необходимости решения экологических проблем в ряде прогнозных и плановых документов стратегического планирования - концепциях, стратегиях развития регионов,

отдельных отраслей в целом.

3. Проведенный анализ документов государственного стратегического планирования позволяет сделать вывод, согласно которому требования в сфере эколого-правового обеспечения нефтегазового комплекса раскрываются в данных документах, как правило, в виде основных базовых принципов, задач, либо направлений государственной политики^[142].

4. Анализ действующих документов государственного стратегического планирования также позволил установить, что вопросы эколого-правового регулирования нефтегазового комплекса раскрыты в них в недостаточной степени, однако в целом можно отметить тенденцию увеличения роли и значения охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности недропользования.

5. На наш взгляд, существующие федеральные комплексные целевые программы, отраслевые и региональные стратегии развития и другие документы, в которых сформулированы основные цели, задачи, направления, принципы, условия и характеристики развития нефтегазового комплекса страны, должны в полном объеме учитывать экологические факторы, в частности, содержать мероприятия по снижению антропогенной нагрузки нефтегазового комплекса на окружающую среду, применения наилучших доступных технологий, цель, задачи, принципы, механизм координации деятельности субъектов реализации, механизм финансирования мероприятий по охране и восстановлению окружающей среды субъектами нефтегазового комплекса и др.