§ 1. Понятие нефтегазового комплекса и его значение в экономике России
В юридической науке и на практике проблемы легального определения тех или иных понятий и отношений являются приоритетными, так как позволяют весь спектр правоотношений свести к строго определенным и закрепленным в законе (нормативном акте) понятиям.
К сожалению, множественность и неоднозначность, а иногда и противоречивость дефиниций, составляющих эколого-правовой и природоресурсный блок законодательства, мешает его эффективности.В настоящий момент одновременно существуют такие понятия, как «топливно-энергетический комплекс», отдельно «энергетический», отдельно нефтяной, газовый, нефтегазовый комплекс[5]. При этом отсутствует единый однозначно определенный понятийный аппарат, определяющий базовые понятия, необходимые для адекватного регулирования проблем охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на всех циклах добычи, транспортировки, переработки и хранения минеральносырьевых ресурсов, в первую очередь, таких, как нефть и газ, за счет использования которых формируется около 2/3 бюджета Российской Федерации.
Проблемы дефиницирования и создания легального понятийного аппарата в данной сфере общественных отношений требуют выработки и легитимации таких базовых и взаимосвязанных понятий, как «топливноэнергетический комплекс» и «нефтегазовый комплекс».
На заседании Круглого стола, проведенного в Совете Федерации 27
ноября 2014 года на тему «Совершенствование законодательного регулирования пользования недрами», отмечалось, что «добыча полезных ископаемых, прежде всего нефти и газа, обеспечивает доходы федерального бюджета в сумме около 3 трлн. руб. за счет других налогов и экспортных пошлин, то есть около 6 трлн. руб., что составляет 50 процентов всех доходов»[6] [7]. По данным материалов заседания Правительства Российской Федерации от 10 июля 2014 года, «объем прямо или косвенно связанных с разработкой минерально-сырьевых богатств страны экспортных поступлений в бюджет государства-около 70%».
Это говорит о том, что значительный доход государству приносит деятельность, связанная с недропользованием. Нефтегазовый комплекс является составной и важнейшей частью топливноэнергетического комплекса России, позволяет Российской Федерации занимать одно из ведущих мест в мировой системе оборота энергоресурсов, а также активно участвовать в их мировой торговле.Вместе с тем современное российское законодательство не дает легального понятия «топливно-энергетический комплекс». При этом законодатель активно использует термин «топливно-энергетический
7
комплекс» , что на практике может создавать ситуацию правовой неопределенности.
В ряде случаев в нормативных документах и научной литературе понятие «топливно-энергетический комплекс» и «нефтегазовый комплекс» употребляются как синонимы, в других случаях они различаются. В действительности, топливно-энергетический комплекс - понятие более широкое и представляет собой «совокупность отраслей, связанных производством и распределением энергии в различных видах».
Однако теоретические подходы отечественных правоведов к определению понятия «топливно-энергетический комплекс» существенно различаются, в связи с чем представляется необходимым дать классификацию таким подходам в зависимости от ключевых характеристик данного понятия, специфики объекта научного исследования.
Так, по мнению Н.Г. Жаворонковой, Б.Д. Клюкина, В.Б. Агафонова, «под топливно-энергетическим комплексом понимается широкий круг общественных отношений, возникающих в связи с производством электрической, тепловой энергии, добычей и транспортировкой газа, нефти, нефтепродуктов, оказанием услуг по передаче электрической и тепловой энергии, обеспечением экологической и энергетической безопасности,
о
рациональным использованием природных ресурсов» .
По мнению О.А. Городова, к данной группе общественных отношений «относятся отношения, складывающиеся в связи с производством, преобразованием, передачей, продажей и использованием различных видов энергетических ресурсов, а также их сбережением и обеспечением энергетической безопасности» [8] [9]. Наиболее комплексное определение топливно-энергетического комплекса, на наш взгляд, приводит П.Г. Лахно. По его мнению, «топливноэнергетический комплекс - важнейшая отрасль экономики, регулируемая правом сфера отношений по добыче, производству, транспортировке, переработке энергетических ресурсов, потреблению энергии как важнейшего блага. О топливно-энергетическом комплексе можно говорить как об определенной организационной структуре, закрепляемой, но юридически четко не определяемой в законодательстве, структуре, существенно влияющей на организацию и осуществление предпринимательской деятельности в данной сфере. Это, прежде всего, предприятия и организации электроэнергетики, угольной, нефте- и газодобывающей, нефте- и газоперерабатывающей промышленности, системы нефтепродуктообеспечения, трубопроводотранспортной инфраструктуры и др.»[10]. Развивая данные теоретические положения, следует согласиться с мнением Е.Л. Головни, согласно которому «можно говорить о сформировавшемся подходе к понятию ТЭК как к общеэнергетической системе - совокупности энергетических ресурсов всех видов, предприятий по их добыче и производству, транспортированию, преобразованию, распределению и использованию, обеспечивающих снабжение потребителей различными видами энергии (электрической, тепловой, механической). Согласно такому подходу элементами (подсистемами) ТЭК являются: электроэнергетическая система, системы газо-, нефте -, углеснабжения и система ядерной энергетики. ТЭК имеет иерархическую структуру, уровнями которой являются страна (государство), регион, район, отдельное предприятие»[11]. Несмотря на определенное практическое удобство, такой подход существенно ограничивает понятие ТЭК, сводя его к перечню предприятий ТЭК, что неверно. Иной подход к понятию ТЭК основан на специфике производственных процессов в рамках ТЭК. Так, общеизвестным является следующее понятие ТЭК: «Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) — это сложная система, включающая совокупность производств, процессов, материальных устройств по добыче топливно-энергетических ресурсов (ТЭР), их преобразованию, транспортировке, распределению и потреблению как первичных ТЭР, так и преобразованных видов энергоносителей. Что касается нефтегазового комплекса, то его можно определить как «совокупность отраслей экономики, составляющих единый технологический цикл, включающий геологоразведку, добычу, нефтегазовый сервис (переработка, транспортировка, хранение нефти и газа и продуктов их переработки), а также сервисные услуги (бурение, производство нефтегазового оборудования и т.д.)». Это определение вытекает из самой сущности нефтегазового комплекса и охватывает все основные стадии и виды деятельности. Подтверждение приведенному определению можно найти в целом ряде нормативных правовых актов, например, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р ; постановлении Правительства Российской Федерации от 14 марта 2015 г. № 227 «О реорганизации Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики и об образовании Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и повышения энергетической эффективности экономики и Правительственной комиссии по вопросам природопользования и охраны 14 окружающей среды» ; а также в иных нормативных правовых актах. Так, согласно Концепции, «целями государственной политики в нефтегазовом комплексе являются развитие сырьевой базы, транспортной инфраструктуры, перерабатывающих мощностей и увеличение доли продукции с высокой добавленной стоимостью в производстве и экспорте нефтегазового комплекса»[13] [14] [15]. Принципиально важным моментом является то, что под нефтегазовым комплексом понимается не только предприятия, но и «сырьевая база», «перерабатывающие мощности», а также «инфраструктура», включающая транспортировку и перевозку продуктов до конечного потребителя. Таким образом, к нефтегазовому комплексу можно отнести: • сырьевую базу; • инфраструктуру; • перерабатывающие мощности; • производство и экспорт. Необходимо также отметить, что, согласно Энергетической стратегии на период до 2030 г.[16], понятие «нефтегазовый комплекс» можно понимать еще более широко, включив в его содержание: • проекты и строительство трубопроводов; • разработку месторождений и развитие транспортной инфраструктуры; • формирование и развитие новых крупных центров добычи нефти и газа; • разработку месторождений на шельфе; • повышение эффективности использования энергетических ресурсов в отраслях экономики; • внедрение перспективных технологий добычи и переработки нефти и газа; • использование природного газа в качестве моторного топлива; • развитие переработки газа в жидкое моторное топливо. На наш взгляд, подобного рода дополнений и уточнений может быть много, так как «нефтегазовый комплекс» - это не строгий конечный перечень организаций и предприятий, входящих в нефте - и газодобычу, переработку и транспортировку, но и определение функций, задач, направлений деятельности, включая сервисные предприятия . Другими словами, нефтегазовый комплекс - это часть экономики, представляющая собой совокупность (систему) производственных, проектных, научно- исследовательских и иных предприятий и организаций, обеспечивающих весь цикл разведки, разработки, проектирования, добычи, использования, переработки, транспортировки, хранения и утилизации отходов нефти и газа. При этом, исходя из самого смысла объединения (и, в каком-то смысле, обособления) нефтегазового сектора экономики можно выделить следующие направления развития нефтегазового комплекса на среднесрочную и долгосрочную перспективу: • формирование новых технологических основ эффективного использования и добычи газа с целью минимизации энергозатрат; • создание на базе нефтегазового комплекса новой структуры экономики, основанной, прежде всего, на безотходных и малоотходных технологиях; • создание на основе глубокой кооперации внутри нефтегазового комплекса товаров и услуг высокой добавленной стоимости, вместо добычи и продажи сырья; • обязательность применения всех основных положений Федерального закона от 28 июня 2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» на всех стадиях процесса проектирования, прогнозирования, разработки, переработки и транспортировки сырья; • развитие нефтехимического комплекса, строительство новых нефтеперерабатывающих заводов, в том числе на конечных пунктах [17] [18] нефтепроводов на территории Российской Федерации; • ввод мощностей, направленных на углубление вторичных процессов на ряде предприятий. Как видно из вышеизложенного, понятие «нефтегазовый комплекс» и «топливно-энергетический» комплекс во многих позициях совпадают, однако понятие «нефтегазовый комплекс», безусловно, имеет свое собственное определение. Нельзя сказать, что современный «нефтегазовый комплекс» представляет собою единую технологическую или производственную цепочку. Также нельзя сказать, что существует отдельное правовое регулирование нефтегазового комплекса в целом. В действительности, существуют многочисленные акты, позволяющие говорить о самостоятельном объекте исследования - «нефтегазовом комплексе» уже в силу специфики его деятельности. Понятие «нефтегазовый комплекс», наряду с добычей нефти и газа, первичной нефтепереработкой и другими компонентами, включает в себя также и нефтегазовый сервис, оказывающий существенное воздействие на загрязнение окружающей среды. Ключевыми для понимания понятия «нефтегазовый сервис» являются такие понятия, как перевозка и транспортировка, а также транзит. Под транспортировкой нефти и нефтепродуктов, согласно Положению об определении тарифов на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам, утвержденному Приказом ФСТ РФ от 17 августа 2005 г. № 380-э/2[19], понимается процесс перемещения нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. Процесс перемещения нефти по магистральным трубопроводам включает в себя следующие основные операции: - перекачка нефти по магистральному трубопроводу; - выполнение заказа и диспетчеризация поставок нефти; - перевалка, слив/налив, прием/сдача нефти. Как видно из содержания данного нормативного правового акта, услуги по перекачке нефти, перевалке, приему и сдаче нефти рассматриваются как единый и неразрывный технологический процесс. В свою очередь, под транспортировкой газа, согласно Правилам поставки газа в Российской Федерации, утвержденным постановлением лл Правительства Российской Федерации от 5 февраля 1998 г. № 162 , а также Методике расчета тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам, утвержденной Приказом ФСТ России от 23 августа 2005 г. № 388-э/1 , понимается «перемещение и передача газа по газотранспортной системе», под которой понимается «система газопроводов, соединяющая производителя газа и потребителя газа, включающая магистральные газопроводы, газопроводы-отводы, газораспределительные сети, находящиеся у газотранспортной, газораспределительной организации или покупателя в собственности или на иных законных основаниях». В свою очередь, под транзитом понимается «перемещение через находящуюся под суверенитетом какого-либо государства территорию грузов, принадлежащих другому государству, при условии, что пункты отправления и назначения находятся за пределами государства, через чью территорию осуществляется перемещение». Как отмечал Д.О. Кутафин, «действующее российское законодательство не содержит данного понятия. Так, в статье 2 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» применяется термин «транспортировка газа», в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» упоминается термин «передача электрической энергии». Вместе с тем следует отметить, что данные термины в основном применяются при транзите энергоресурсов в пределах одного государства. [20] [21] [22] [23] Необходимо также учитывать, что транзит энергоресурсов предполагает их 24 движение по территориям нескольких государств» . В торговом контексте Всемирной торговой организации транзит указывается как процедура, посредством которой товары фактически перемещаются через территорию при начале и завершении транзита вне этой территории, т.е. сквозной транзит или международный транзит. Также существуют такие понятия, как таможенный транзит и въездной транзит, внутренний транзит и выездной транзит. Их различие состоит в различном оформлении таможенных процедур, а, следовательно, и в различном налогообложении товара (нефти и газа) . Согласно содержанию глоссария Всемирной таможенной организации, таможенный транзит представляет собой таможенные процедуры, в соответствии с которыми товары транспортируются под таможенным контролем из одного таможенного органа в другой. При этом таможенная служба разрешает транспортировку товаров под таможенным транзитом по своей территории: 1) от органа прибытия на таможенную территорию до органа выезда с таможенной территории (сквозной транзит); 2) от органа прибытия на таможенную территорию до внутреннего таможенного органа (ввозной транзит); 3) от внутреннего таможенного органа до органа выезда с таможенной территории (внешний транзит); 4) от одного внутреннего таможенного органа до другого внутреннего таможенного органа (внутренний транзит)[24] [25] [26]. Понятие «перевозка нефти и газа» включает все основные виды доставки грузов, включая железнодорожный, морской, речной, автомобильный транспорт. Для эколого-правовых отношений данные понятия важны, прежде всего, с точки зрения соблюдения норм экологического законодательства. Известно, что наибольшее число случаев загрязнения окружающей среды связаны с транспортировкой и перевозкой нефтепродуктов. К ним относятся разливы нефти, аварии на трубопроводах, другие нарушения при перевозке нефти на всех видах транспорта. Кроме того, в понятие «нефтегазовый сервис» также включается такое понятие, как «переработка нефти», под которой понимается «производство нефтепродуктов и нефтехимического сырья из нефти, которое организуется на нефтеперерабатывающих заводах и осуществляется с помощью различных технологических процессов: 1) первичной переработки; 2) термических процессов; 3) термокаталитических процессов; 4) процессов переработки нефтяных газов; 5) процессов производства масел и парафинов; 6) процессов производства битумов, пластичных смазок, присадок, нефтяных кислот, сырья для получения технического углерода; 27 7) процессов производства ароматических углеводородов». В дальнейшем степень и величина эколого-правовых проблем, возникающих при осуществлении данных видов деятельности, будет подробно рассмотрена в рамках настоящего диссертационного исследования. Поскольку легального определения понятия «нефтегазовый комплекс», как уже отмечалось выше, фактически нет, представляется целесообразным [27] провести анализ действующих нормативных правовых актов различной степени нормативности, где в том или ином контексте упоминается понятие «нефтегазовый комплекс». Анализ данного массива нормативных актов помогает более точно и полно определить легальное наполнение дефиниции «нефтегазовый комплекс». К таким актам, например, относится Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливноэнергетического комплекса» , регулирующий отношения, возникающие в связи с созданием, эксплуатацией и совершенствованием государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса, включая сбор, обработку информации для включения в данную систему, хранение такой информации, обеспечение доступа к ней, ее предоставление и распространение. Закон дает представление о структуре топливно-энергетического комплекса, структуре нефтегазового комплекса, технологических особенностях, специфике связей, функциях, иерархии показателей и многое другое. Хотя в законе речь идет об информационной системе, содержащей информацию о состоянии и прогнозе развития топливно-энергетического комплекса, а не о производстве, добыче, переработке и транспортировке нефти и газа, мы понимаем, что именно информационная составляющая по праву является главным связующим звеном в технологической цепочке нефтегазового комплекса. Ответ на вопрос об особенностях дефиниции «нефтегазовый комплекс» лежит в подробном и тщательном анализе информационных потоков как основы для принятия решений и нормотворчества. Итак, что, по мнению законодателя, относится в информационном поле к дефиниции «нефтегазовый комплекс»? На наш взгляд, к данной информации следует отнести: [28] • информацию о юридических лицах; об индивидуальных предпринимателях, осуществляющих деятельность по добыче, производству, переработке, обогащению, преобразованию, хранению, передаче, распределению, транспортировке, поставкам, перевалке, перегрузке, отгрузке, реализации энергетических ресурсов, снабжению и (или) обеспечению функционирования коммерческой и технологической инфраструктур оптового рынка электрической энергии и мощности, в том числе об основных финансово-экономических показателях указанной деятельности; о производственных и об инвестиционных программах (пп. 1); • информацию об использовании энергетических ресурсов, о прогнозе потребления энергетических ресурсов (пп. 3); • информацию об объеме добычи, производства, переработки, обогащения, преобразования, хранения, передачи, распределения, транспортировки, поставок, перевалки, перегрузки, отгрузки, реализации энергетических ресурсов, их потерь субъектами государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса, снабжения энергетическими ресурсами (пп. 6); • информацию об использовании объектов инфраструктур морского транспорта, внутреннего водного транспорта, железнодорожного транспорта, автомобильного транспорта для перевалки, перегрузки, отгрузки энергетических ресурсов (пп. 8); • информацию о технических характеристиках оборудования субъектов государственной информационной системы топливноэнергетического комплекса, предназначенного для добычи, производства, переработки, обогащения, преобразования, хранения, передачи, распределения, транспортировки, поставок, перевалки, перегрузки, отгрузки, реализации энергетических ресурсов, снабжения ими, в том числе о техническом состоянии данного оборудования и применяемых на нем технических устройствах и средствах измерений (приборах учета энергетических ресурсов); о проведенном и планируемом ремонте, подготовке к осенне-зимнему периоду и его прохождении (пп. 10); • информацию о воздействии деятельности субъектов государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса на окружающую среду, климат; о мерах, принимаемых по охране окружающей среды, адаптации к изменениям климата и смягчению антропогенного воздействия на климат (пп. 14); • информацию об объеме, о номенклатуре, технических характеристиках оборудования и материалов, производимых на территории Российской Федерации в целях добычи, производства, переработки, обогащения, преобразования, хранения, передачи, распределения, транспортировки, поставок, перевалки, перегрузки, отгрузки, реализации и использования энергетических ресурсов, снабжения ими или импортируемых в указанных целях в Российскую Федерацию для оборота на территории Российской Федерации (пп. 17); • информацию о прогнозе развития направлений функционирования (отраслей) топливно-энергетического комплекса Российской Федерации, направлений функционирования (отраслей) топливно-энергетических комплексов иностранных государств, в том числе их технологического развития; прогнозе энергетической безопасности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (пп. 19); • информация о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, об инцидентах или авариях, создающих угрозу безопасности на объектах топливно-энергетического комплекса (пп. 20). Анализ Федерального закона от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»[29] позволяет создать основу для более полного понимания как дефиниции понятия «топливно-энергетический комплекс», так и понятия «нефтегазовый комплекс». Во-первых, следует отметить, что нефтегазовый комплекс по содержанию данного закона представляет собой значительную часть топливно-энергетического комплекса; Во-вторых, в законе приведен практически исчерпывающий перечень видов деятельности, которые входят в понятие «нефтегазовый комплекс»; В-третьих, перечислены организации (помимо производственных), входящие в нефтегазовый комплекс - это научно- исследовательские, научно- технические, инновационные и др.; В- четвертых, в законе содержится информация о том, что обязанность по уменьшению воздействия на окружающую среду и климат является частью деятельности нефтегазового комплекса; В-пятых, закон дает представление о том, что деятельность нефтегазового комплекса включает в себя прогнозирование и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций. Другими словами, нефтегазовый комплекс представляет собой системный и межотраслевой сектор в экономике, основанный на добыче, использовании, переработке, хранении и поставке сырья (нефти и газа) и продуктов его переработки. Важным, на наш взгляд, представляется и «расшифровка» транспортной составляющей нефтегазового комплекса в законе, поскольку доставка сырья и продуктов его переработки всегда была и остается самым трудоемким, затратным и экологически небезопасным видом деятельности. В настоящее время транспортировка продукции нефтегазового комплекса может осуществляться морским, железнодорожным, автомобильным, внутренним водным и трубопроводным транспортом. Однако, в законе отдельно выделяется передача, распределение, транспортировка, поставка, перевалка, перегрузка, отгрузка и др. В законодательстве, особенно в технических регламентах, ГОСТах, других нормативных документах подробным образом регламентированы особенности и условия данных видов деятельности. Отдельно в ведомственных нормативных актах регулируются условия перевозки, транспортировки, перевалки нефти и газа. Поскольку мы включаем в деятельность нефтегазового комплекса и проблемы охраны окружающей среды, и проблемы экологической безопасности, и проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, имеющих негативные экологические последствия, стоит отдельно упомянуть о необходимости совершенствования «экологической» составляющей, в том числе на основе внедрения наилучших доступных технологий, минимизации антропогенного вреда, обеспечения принципа устойчивого развития, на основе сочетания экологических и экономических интересов.