ВВЕДЕНИЕ

По данным Государственного доклада «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2014 году» в недрах России в том или ином количестве выявлены практически все известные в мире полезные ископаемые, наиболее значимыми из которых являются нефть и природный газ, что обуславливает важнейшую роль нефтегазового комплекса, определяющего основные векторы экономического и социального развития страны и обеспечивающего до трети ВВП и более

-э

45.5 % суммарных доходов бюджета .

По итогам 2014 года нефтегазовый комплекс принес в федеральный бюджет более 6,813 трлн. рублей, в совокупности составив 48 % общих доходов^[3]. Добыча нефти в 2014 г. составила 526 млн. тонн, при этом экспорт составил 42 % (221 млн. т.). Подтвержденные запасы газа составили

47.6 трлн. т., в совокупности составив 32 % всех мировых запасов, при этом добыча газа составила более 640 млрд. м^[4].

Вместе с тем, несмотря на исключительную значимость нефтегазового комплекса для экономики Российской Федерации, объекты нефтегазового комплекса являются высокорисковыми производственными объектами и оказывают существенное негативное воздействие на окружающую среду.

Воздействие нефтегазового комплекса на окружающую среду проявляется в отчуждении территорий, загрязнении почв отходами нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих предприятий, загрязнении атмосферного воздуха в результате сжигания нефтяного попутного газа, загрязнении водных ресурсов, водной и морской среды нефтью и нефтепродуктами.

Нефтегазовый комплекс также является основным источником угроз возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера в результате аварий на промысловых трубопроводах, несанкционированных врезок в трубопроводы, разгерметизации технологического оборудования, разрушения резервуаров, разливов нефти и ее продуктов с возгоранием в результате значительного износа оборудования, нарушения норм и правил его эксплуатации, а также при транспортировке.

Наличие значительных экологических проблем в нефтегазовом комплексе показывает особую актуальность разработки соответствующего правового механизма, способного повысить эффективность государственной экологической политики в целях минимизации негативного воздействия объектов нефтегазового комплекса на окружающую среду.

Необходимость решения существующих эколого-правовых проблем в нефтегазовом комплексе также обуславливает потребность системного анализа теоретико-правовых основ, современного состояния правового регулирования данной сферы общественных отношений, практики деятельности органов государственной власти в сфере экологического управления в нефтегазовом комплексе, а также оценки эколого-правовой деятельности субъектов нефтегазового комплекса.

Степень научной разработанности темы диссертационного

исследования.

В современной науке экологического права комплексные исследования эколого-правового регулирования отношений в нефтегазовом комплексе не получили адекватного теоретического обоснования.

Теоретические проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе в топливно-энергетическом и нефтегазовом комплексах, были исследованы в трудах таких юристов- экологов, как М. М. Бринчук, С. А. Боголюбов, М. И. Васильева,

A. К. Г оличенков, О. Л. Дубовик, Н. А. Духно, Н. Г. Жаворонкова, И. О. Краснова, О. И. Крассов, В. Д. Мельгунов, Э. С. Навасардова, Т. В. Петрова, С. Н. Русин, В. В. Романова, Р. Н. Салиева, Ю. Г. Шпаковский.

Современные проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при добыче и транспортировке полезных ископаемых были рассмотрены в диссертационных исследованиях

B.

Вместе с тем, несмотря на наличие достаточно большого количества научных работ, посвященных различным аспектам охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, комплексного исследования проблем эколого-правового регулирования отношений в нефтегазовом комплексе на всех циклах добычи полезных ископаемых, транспортировки, переработки и хранения до настоящего времени не проводилось, что и обусловило выбор темы настоящего исследования.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере эколого-правового регулирования деятельности нефтегазового комплекса Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются нормы российского права, регулирующие сферу общественных отношений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в деятельности субъектов нефтегазового комплекса, международные и российские экологические стандарты, материалы правоприменительной практики деятельности органов государственной власти, судебных и иных правоохранительных органов, субъектов нефтегазового комплекса, теоретические положения, научные концепции, доктринальные и стратегические документы экологического законодательства Российской Федерации.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного теоретического и эмпирического изучения правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе России, сформулировать теоретические положения, направленные на оптимизацию эколого-правового регулирования деятельности нефтегазового комплекса, выработать концепцию охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при добыче нефти и газа, их транспортировке, переработке и хранении.

Поставленная цель достигается посредством решения следующих

задач:

- исследовать понятие нефтегазового комплекса, раскрыть его сущность и специфику;

- выявить особенности эколого-правового регулирования в данной сфере общественных отношений;

- проанализировать понятийный аппарат в сфере эколого-правового регулирования отношений в нефтегазовом комплексе;

- выявить специфику эколого-правовой деятельности субъектов нефтегазового комплекса;

- выявить специфику государственного экологического управления в нефтегазовом комплексе;

- обосновать значимость государственной экологической экспертизы, экспертизы промышленной безопасности, оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и стратегической экологической оценки в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при планировании, размещении и строительстве объектов нефтегазового комплекса;

- выявить специфику осуществления государственного геологического надзора и горного надзора за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;

- сформулировать основные эколого-правовые проблемы и разработать научно-обоснованные рекомендации по совершенствованию эколого - правового регулирования отношений в нефтегазовом комплексе России.

Методологическая основа диссертационного исследования.

Диссертационное исследование осуществлено на базе современных общенаучных методов познания (синтеза, системного анализа, аналогии), а также специальных научных методов (формально-догмастического, сравнительно-правового, статистического).

Использование указанных методов позволило:

- исследовать базовые дефиниции в области эколого-правового регулирования отношений в нефтегазовом комплексе, раскрыть их сущность и специфику;

- провести исследование практики эколого-правовой деятельности субъектов нефтегазового комплекса, выявить основные эколого-правовые проблемы и сформулировать рекомендации по их решению;

- изучить систему действующего экологического законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений, экологических нормативных правовых актов и международных экологических стандартов;

- проанализировать систему и структуру органов государственного экологического управления в нефтегазовом комплексе, исследовать его основные функции, выработать предложения, направленные на повышение эффективности их функционирования.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды ученых в области экологического права: В. Б. Агафонова, А. П. Анисимова, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой,

Н. Д. Вершило, Г. В. Выпхановой, А. К. Голиченкова, О. Л. Дубовик,

Н. А. Духно, Н. Г. Жаворонковой, Т. В. Злотниковой, И. А. Игнатьевой,

Н. В. Кичигина, О. С. Колбасова, И. О. Красновой, О. И. Крассова,

Э. С. Навасардовой, Т. В. Петровой, М. В. Пономарева, Н. И. Хлуденевой, Ю. Г. Шпаковского.

Анализ теоретико-правовых основ охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе осуществлялся на основе изучения трудов ученых в области теории права:

С. С. Алексеева, А. В. Малько, Л. А. Морозовой, В. В. Лазарева, Т. Н. Радько и др.

Также исследовались работы ученых в области горного, административного и энергетического права: А. Б. Агапова,

Д. В. Василевской, О. А. Городова, Е. В. Головни, С. В. Гудкова, М. В. Дудикова, С. М. Зубарева, А. И. Иойрыша, Ф. Ю. Зеккера, Б. Д. Клюкина, Р. А. Курбанова, П. Г. Лахно, В. Д. Мельгунова, Ю. И. Мигачева, Д. Л. Никишина, М. Е. Певзнера, А. И. Перчика, Л. Л. Попова, В. В. Романовой, Р.

Нормативную базу диссертационного исследования составили положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности нефтегазового комплекса.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили официальные данные, содержащиеся в материалах государственной статистической отчетности, государственных докладах о состоянии окружающей среды в Российской Федерации и об использовании природных ресурсов, материалы правоприменительной и судебной практики.

Научная новизна диссертационного исследования выражается в том, что впервые в эколого-правовой науке проведено системное комплексное монографическое исследование эколого-правового регулирования отношений в нефтегазовом комплексе Российской Федерации.

В результате проведенного исследования:

- сформулировано доктринальное понятие нефтегазового комплекса;

- разработана научная классификация эколого-правовой деятельности субъектов нефтегазового комплекса, базирующейся на действующем экологическом законодательстве, международных экологических стандартах и экологических стандартах предприятий;

- выявлены основные экологические проблемы, составляющие объективные предпосылки и направления правового регулирования исследуемых общественных отношений;

- сформулировано понятие «эколого-правового регулирования отношений в нефтегазовом комплексе», раскрыта его сущность и специфика;

- обосновано предложение о необходимости учета специфики деятельности нефтегазового комплекса в документах государственного стратегического планирования;

- выявлена специфика государственного экологического управления в нефтегазовом комплексе, исследованы его основные функции;

- сформулированы элементы государственной экологической политики Российской Федерации в деятельности нефтегазового комплекса;

- выявлены пробелы правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе, разработаны предложения по их решению.

В диссертации также сформулированы иные теоретические выводы и положения, а также практические выводы и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе.

На защиту выносятся следующие наиболее существенные теоретические результаты исследования, отражающие научную новизну работы:

1. В целях институциализации нефтегазового комплекса в структуре топливно-энергетического комплекса Российской Федерации, повышения эффективности государственного экологического управления в рассматриваемой сфере, минимизации негативного воздействия на окружающую среду сформулировано его понятие, под которым понимается «совокупность отраслей экономики, составляющих единый технологический цикл, включающий геологоразведку, добычу, нефтегазовый сервис (переработка, транспортировка, хранение нефти и газа и продуктов их переработки), а также сервисные услуги (бурение, производство нефтегазового оборудования и т.д.)».

Указанную дефиницию представляется целесообразным закрепить в Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р.

2. Диссертантом разработана научная классификация эколого-правовой деятельности субъектов нефтегазового комплекса, базирующейся на действующем экологическом законодательстве, международных экологических стандартах и экологических стандартах предприятия.

По данному критерию предлагается выделять субъекты нефтегазового комплекса, экологическая деятельность которых осуществляется:

- в соответствии с утвержденными специальными комплексными стратегическими документами в сфере охраны окружающей среды (планами, программами, стратегиями экологического развития предприятия и т.д.);

- в соответствии с утвержденными стратегиями устойчивого развития предприятия;

- согласно общим документам, определяющим социальную и экологическую ответственность предприятия;

- на основании собственных утвержденных экологических стандартов либо зарубежных стандартов (наилучших существующих практик);

- в соответствии с локальными актами, устанавливающими специальные требования в области обеспечения промышленной и экологической безопасности, предупреждения промышленных аварий, создания условий для безопасного ведения работ.

Субъекты нефтегазового комплекса могут одновременно относиться к нескольким группам.

3. С учетом выявленной специфики эколого-правовой деятельности субъектов нефтегазового комплекса диссертантом выявлены основные экологические проблемы, составляющие объективные предпосылки и направления правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере:

- предотвращение и минимизация последствий загрязнения окружающей среды (земель, лесов, вод, атмосферного воздуха) нефтью и нефтепродуктами

и отходами горнодобывающей и нефтеперерабатывающей промышленности;

- предупреждение и ликвидация аварийных разливов нефти и нефтепродуктов в процессе добычи, переработки и транспортировки;

- предупреждение и ликвидация экологических последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера на объектах нефтегазового комплекса, в результате которых вред наносится не только отдельным компонентам окружающей среды, но и целым экосистемам;

- обеспечение эколого-правового режима законсервированных и ликвидированных скважин.

4. Сформулировано понятие эколого-правового регулирования отношений в нефтегазовом комплексе, под которым следует понимать «совокупность правовых норм, включая интегрированные и дифференцированные нормы экологического права, а также экологизированные нормы других отраслей права, обеспечивающих воздействие на общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны окружающей среды, рационального природопользования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, возникающих при добыче, переработке нефти и газа, транспортировке, хранении нефти и газа и продуктов их переработки».

5. Анализ действующих документов государственного стратегического планирования (Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, Г осударственных программ «Охрана окружающей среды на 2012-2020 годы», «Воспроизводство и использование природных ресурсов» и др.) показал недостаточное отражение в них эколого-правовой специфики деятельности нефтегазового комплекса.

В связи с этим диссертантом предлагается закрепить в проекте Стратегии экологической безопасности до 2020 года основные угрозы в сфере обеспечения экологической безопасности нефтегазового комплекса, основные направления государственной политики в области обеспечения экологической безопасности и важнейшие приоритеты развития государственной политики в данной сфере, которые определили бы задачи и основные направления деятельности органов государственной власти.

6. В результате проведенного исследования полномочий органов государственной власти в сфере эколого-правового регулирования нефтегазового комплекса (Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации; Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Министерства энергетики Российской Федерации) диссертантом сделан вывод о множественности таких органов и отсутствии четкого разграничения полномочий.

В этой связи предлагается разработать отдельное постановление Правительства Российской Федерации как уполномоченного органа в сфере осуществления межотраслевой координации федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности нефтегазового комплекса.

7. В целях обеспечения согласованного взаимодействия уполномоченных органов власти (Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования) при проведении проверок в рамках осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, представляется целесообразным разработать совместный административный регламент, предусматривающий особенности проведения плановых и внеплановых комплексных проверок.

8. Диссертантом доказано, что оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза являются важнейшими правовыми инструментами превентивного характера по предотвращению загрязнения окружающей среды в нефтегазовом комплексе, вместе с тем результаты оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы не являются строго обязательными для выполнения, а необходимость их проведения существенно ограничена федеральным законодательством.

С целью повышения роли оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы в предупреждении загрязнения окружающей среды предприятиями нефтегазового комплекса предлагается:

- разработать и принять методические указания по проведению оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности в нефтегазовом комплексе, учитывающей специфику охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- проводить обязательную экологическую экспертизу в отношении всех документов государственного стратегического планирования в нефтегазовом комплексе.

9. Диссертантом предлагается концепция совершенствования законодательства в сфере эколого-правового обеспечения деятельности нефтегазового комплекса, обуславливающая необходимость принятия новых нормативных правовых актов, а именно:

- в целях унификации эколого-правовых требований в нефтегазовом комплексе принять постановление Правительства Российской Федерации «Об экологической безопасности объектов нефтегазового комплекса», устанавливающее особенности обеспечения экологической безопасности объектов нефтегазового комплекса на всех стадиях технологического процесса как высокорисковых опасных производственных объектов, включая геологоразведку, добычу, транспортировку, переработку и хранение нефти (нефтепродуктов) и газа, а также специальный эколого-правовой режим после вывода данных объектов из промышленной эксплуатации;

- разработать и принять систему нормативных правовых актов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, экологической и промышленной безопасности в нефтегазовом комплексе (главным образом, в сфере транспортировки и переработки нефти и газа), призванную заменить существующие и во многом устаревшие ГОСТы, РД, СНИПы и иные инструктивно-методические документы.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена актуальностью исследуемой темы.

Сформулированные автором научно-обоснованные выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы как в теории экологического права, так и на практике при совершенствовании экологического и природоресурсного законодательства.

Ряд выдвинутых предложений, выводов и рекомендаций может быть использован в правоприменительной практике органов государственной власти, правоохранительных органов, а также в учебном процессе при изучении учебных дисциплин «Экологическое право», «Горное право» на юридических факультетах высших учебных заведений Российской Федерации.

Апробация результатов исследования.

Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре экологического и природоресурсного права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина» (МГЮА).

Основные научные положения, выводы и предложения, содержащиеся в исследовании, нашли отражение в научных статьях, опубликованных в ведущих научных журналах: «Актуальные проблемы российского права», «Юридический мир», рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ.

Результаты исследований были изложены на XI Международной научно-практической конференции молодых ученых «Энергетическое право в ХХІ веке: теория и практика» (МГЮА, 2014), ХХ Юбилейной Всероссийской школе молодых ученых-юристов, занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей природной среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности (МГУ, 2015), Международной научно-практической конференции «Современные проблемы стратегического планирования рационального природопользования» (МГЮА, 2016).

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, а также библиографического списка использованных источников.