Вопросы соотношения норм международных правовых актов и национального законодательства Казахстана по вопросам охраны окружающей среды

При всей традиционности и кажущейся простоте постановки вопроса о правовом регулировании отношений в сфере охраны окружающей среды, тем не менее, он вызывает определенные сложности при выработке правоприменительной практики и разработке научных подходов в развитии экологического права.

Возможность прямого применения норм международных правовых актов в регулировании отношений, в частности, в сфере охраны окружающей среды, основывается на известных конституционных положениях о том, что: «действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательствах Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики»; «международные договоры^[111], ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона».^[112] В развитие приведенных конституционных положений, Экологический кодекс РК (далее - ЭК РК) также предусматривает возможность применения норм международных правовых актов для регулирования экологических отношений.

Отсюда вывод, что отношения в сфере охраны окружающей среды в Республике Казахстан регулируются нормами национального законодательства и международных правовых актов, при этом нормы, вытекающие из международных договоров, ратифицированных Республикой Казахстан, имеют приоритет перед нормами национального законодательства. Это весьма важное положение, к сожалению, не всегда учитывается в правоприменительной практике, в том числе судебной.

Известно, что за годы новейшей истории нашей страны, начиная с декабря 1991 года, Республика Казахстан присоединилась и/или ратифицировала целый ряд международных правовых актов, прямо или косвенно касающихся вопросов охраны окружающей среды. Такими международными актами, в частности являются:

1. Конвенция Всемирной Метеорологической организации от 11 октября 1947 года (Республика Казахстан присоединилась - 18 декабря 1992 года);

2. Международная Конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью от 29 ноября 1969 года (Республика Казахстан присоединилась - 4 марта 1994 года);

3. Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния от 30 ноября 1979 года (Республика Казахстан присоединилась - 23 октября 2000 года);

4. Венская Конвенция об охране озонового слоя, принятая в марте 1985 году (Республика Казахстан присоединилась - 30 сентября 1997 года);

5. Монреальский Протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, принятый в сентябре 1987 года (Республика Казахстан присоединилась - 30 сентября 1997 года);

6. Поправка к Монреальскому Протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой, принятый в июне 1990 года (Республика Казахстан присоединилась - 7 мая 2001 года);

7. Базельская Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 22 марта 1989 года (Республика Казахстан присоединилась - 10 февраля 2003 года);

8.

9. Конвенция о трансграничном воздействий промышленных аварий от 17 марта 1992 года (Республика Казахстан присоединилась - 23 октября 2000 года);

10. Конвенция об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озёр от 17 марта 1992 года (Республика Казахстан присоединилась - 23 октября 2000 года);

11. Рамочная конвенция ООН об изменении климата от 11 июня 1992 года (Республика Казахстан ратифицировала - 4 мая 1995 года);

12. Конвенция о биологическом разнообразии, принятая на Конференции ООН в июне 1992 года (Республика Казахстан одобрила- 19 августа 1994 года);

13. Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием от 17 июня 1997 года (Республика Казахстан ратифицировала - 7 июля 1997 года);

14. Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 11 декабря 1997 года (Указ Президента Республики Казахстан о подписании от 12 марта 1999 года);

15. Конвенция (Орхусская) о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды от 25 июня 1998 года (Республика Казахстан ратифицировала - 23 октября 2000 года);

16. Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле от 10 сентября 1998 года (Республика Казахстан ратифицировала - 20 марта 2007 года);

17. Стокгольмская Конвенция о стойких органических загрязнителях от 22 мая 2001 года (Республика Казахстан ратифицировала - 7 июня 2007 года);

18. Рамочная Конвенция по защите морской среды Каспийского моря от 4 ноября 2003 года (Республика Казахстан ратифицировала - 13 декабря 2005 года);

19. Международная Конвенция о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров (Республика Казахстан присоединилась - 3 февраля 2004 года);

20.

В этой связи возникает вопрос о действии норм международных правовых актов, к которым Республика Казахстан «присоединилась», где отсутствует процедура «ратификации». Как быть в этих случаях? Имеет ли приоритет нормы таких актов прямое действие в случае их противоречия с нормами национального законодательства? В практике и теории можно встретить различные подходы к этим вопросам. Постараюсь изложить собственную позицию по этим вопросам в рамках исследуемой темы.

Как выше отмечалось, Конституция РК к действующему праву относит и нормы международных договоров. При этом международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.

Следует также отметить, что согласно статье 20 Закона РК от 30 мая 2005 года №54 «О международных договорах Республики Казахстан» каждый действующий международный договор вне зависимости от формы присоединения к ней, а также его ратификации, подлежит «обязательному и добросовестному выполнению» Республикой Казахстан. Поэтому, согласие Республики Казахстан на обязательность для нее положений международного договора может выражаться (в зависимости от типа международного договора): путем подписания уполномоченными лицами такого договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любой другой формы выражения согласия, о которой условились договаривающиеся стороны. Здесь следует отметить, что хотя выраженное согласие Республики Казахстан об «обязательном и добросовестном выполнении» условий международных правовых актов, в некоторой степени не соответствует конституционному положению, приведенному в пункте 1 статьи 4 Конституции РК, тем не менее, изложенная мной позиция основывается на существующей международной правоприменительной практике и вытекает из смысла и содержания ряда законодательных положений.^[113] Таким образом, нормы «нератифицированных» Республикой Казахстан международных правовых актов, также имеют обязательный характер и прямое действие.

Существующая правовая база в Республике Казахстан позволяет нашей стране в полной мере соответствовать положениям международных актов по вопросам охраны окружающей среды. Между тем изменение экономической ситуации, принятие новых стратегических документов социально-экономического развития государства, активное участие Казахстана в международном сотрудничестве и необходимость сближения с международными стандартами, ставит перед обществом новую задачу глубокого анализа существующей системы охраны окружающей среды, концептуального пересмотра приоритетов экологической политики и целей по обеспечению экологической безопасности.

Например, в рамках реализации Орхусской Конвенции необходимо: проводить информирование и обучение государственных служащих по основным требованиям и обязательствам государственных органов по вопросам охраны окружающей среды; формировать государственные информационные ресурсы для удовлетворения потребностей общественности и отдельных граждан в получении достоверных и полных сведений о состоянии природной среды, особенно в регионах, где имеются крупные производственные мощности; создавать информационные банки данных, отражающих реальное состояние окружающей среды; создавать общественные институты мониторинга. В этой связи, следует приветствовать инициативу Министерства охраны окружающей среды РК, разработавшего несколько лет назад совместно с Центром ОБСЕ специальной Памятки по работе с запросами общественности на получение экологической информации.

Орхусская Конвенция выполняет чрезвычайно важную роль в Казахстане и в плане реализации конституционного положения, направленного на обеспечение экологических прав граждан. Так, пункт 1 статьи 31 Конституции Республики Казахстан гласит «государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека». Названная Конвенция, ратифицированная Казахстаном, создаёт хорошую и постепенно развивающуюся основу для реализации данной конституционной нормы, конкретизируя действия и меры, которые должны приниматься государственными органами в плане улучшения доступа общественности к экологической информации, учёта общественного мнения при принятии решений, влияющих на окружающую среду и облегчения возможностей граждан и неправительственных общественных организаций обжаловать нарушения природоохранного законодательства хозяйствующими субъектами и государственными органами.

Республика Казахстан выполняет свои обязательства вытекающие и из положений Конвенции о биологическом разнообразии, которые носят глобальный характер, к числу которых, прежде всего, относятся:

разработка национальных стратегий и программ сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия;

разработка конкретных мер по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия;

создание системы особо охраняемых территорий и мер по восстановлению деградировавших экосистем, а также редких видов животных и растений;

предотвращение интродукции^[114] чужеродных видов, могущих угрожать экосистемам, местообитаниям и аборигенным видам флоры и фауны;

разработка и реализация нормативных актов различного уровня для охраны находящихся в опасности видов и популяций;

разработка и реализация мер по сохранению ex-situ^[115] компонентов биологического разнообразия для создания и поддержания условий, обеспечивающих отсутствие угрозы экосистемам, популяциям и видам;

использование сохранения ex-situ для восстановления в природе видов, находящихся в опасности.

Казахстанская национальная стратегия по выполнению положений Конвенций о биологическом разнообразии предусматривает сохранение и преумножение всего биологического разнообразия страны. Однако практика, основанная на деятельности государственных органов, хозяйствующих субъектов и отдельных граждан, свидетельствует о распространённости незаконного вмешательства в экосистему, отрицательно влияющую на состояние биологического разнообразия. К примеру, это и браконьерский вылов осетровых пород в Каспийском море, на реке Урал и других прилегающих к Каспию водоёмах; это и браконьерский отстрел животных, занесённых в Красную книгу; это и бесконтрольное вредное воздействие на земную поверхность, разрушающих растительный покров; это и многомиллиардные объёмы выбросов вредных веществ в атмосферу, разрушающих озоновый слой и способствующий планетарному потеплению климата. Трудно привести полный перечень нарушений экосистемы антропогенной деятельностью, воздействующей на природную среду. Однако о таком вредном воздействий на окружающую среду свидетельствуют многочисленные факты нарушений, допускаемых со стороны природопользователей, как хозяйствующих субъектов, так и физических лиц.

Нельзя оставить без внимания действия Республики Казахстан по реализации положений Рамочной конвенции ООН об изменении климата, которую наша страна ратифицировала 4 мая 1995 года, а затем подписала в 1999 году и Киотский протокол к названной Рамочной конвенции, тем самым взяв на себя определённые обязательства по сокращению выбросов парниковых газов. Присоединение Казахстана к названной Конвенции и Киотскому протоколу позволяет на международном уровне продавать и покупать квоты на выбросы в атмосферу, а также привлекать значительные зарубежные инвестиции для реализации различных экологических проектов. Хотя здесь очень много проблем и эта другая отдельная тема для исследования.

Ещё один важный межгосударственный акт, о котором нельзя умолчать, это Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря, одобренная 4 ноября 2003 года в Тегеране уполномоченными представителями прикаспийских государств. Республика Казахстан ратифицировала эту Рамочную конвенцию 13 декабря 2005 года, что является для нашей страны весьма важным событием, поскольку в настоящее время регион Каспийского моря, в том числе его казахстанская часть, испытывают ряд трудностей, связанных с негативным влиянием нерешённых вопросов.

Так, например, последствия нарушения экологического равновесия, по мнению многих экологов, выражаются в виде прогрессирующей деградации экосистемы прибрежной зоны, ухудшения и изменения среды обитания животных и рыб, сокращения кормовой базы, возникновения препятствий проходу промысловых рыб к местам естественных нерестилищ. Антропогенные факторы воздействия на окружающую среду, усиливаются и природными явлениями, присущими данному региону, такими как многолетние, сезонные и кратковременные (сгонно-нагонные) повышения уровня воды. В связи с этим, Каспийское море находится в сложном состоянии по ряду параметров, определяющих биологическую продуктивность и устойчивость экосистемы, тем более в условиях индустриализации всех его частей.

Основными целями этой Рамочной Конвенции являются: предотвращение, снижение загрязнения от наземных источников, от деятельности на дне моря и сбросов с судов, иных видов хозяйственной деятельности; предотвращение привнесения в море видов-вселенцев с внешних объектов экосистемы; обеспечение межгосударственного сотрудничества по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Необходимо констатировать, что обязательства Республики Казахстан, вытекающие из норм международных договоров должны выполняться посредством применения норм национального экологического законодательства, а также путем обеспечения прямого действия норм международных правовых актов. Только субсидиарное применение этих норм приведет к наиболее эффективному регулированию отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В некоторых случаях возникает необходимость инкорпорации норм международных правовых актов в национальное законодательство. Такой подход способствует полному исключению конфликта между нормами названных правовых институтов.

В конце 2012 года, Евразийское подразделение международной энергетической корпорации Шеврон, в рамках своей социальной ответственности в связи с осуществлением бизнеса в Казахстане, инициировало разработку Концепции реформирования экологического законодательства Республики Казахстан. Позже к этой инициативе присоединились практически все крупные недропользователи, отраслевые и профессиональные ассоциации. Была выполнена огромная работа: проведен анализ действующего экологического законодательства Республики Казахстан и законодательства наиболее экологически благополучных иностранных государств, таких как Норвегия, Канада и Саудовская Аравия; изучено общее законодательство Российской Федерации и некоторых стран, входящих в Европейский союз (Франции, Германии, Австрии, Швеции, Польши, Финляндии, Швейцарии); изучена доступная казахстанская судебная практика по разрешению экологических споров.

Результатом этой работы нами был подготовлен проект Закона РК о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам охраны окружающей среды, который был обсужден на специально организованном Экологическом Форуме, 30 мая 2013 года, с участием более 400 человек. В настоящее время, разработанные нами Концепция реформирования экологического законодательства и проект закона внесены в Правительство РК. С удовлетворением надо отметить, что природопользователи были услышаны. Приказом Министра охраны окружающей среды создана Рабочая группа из представителей центральных государственных органов, природопользователей, отраслевых и профессиональных ассоциаций. Председателем Рабочей группы является сам Министр - господин Н.Д.Каппаров. Образованы подгруппы из числа членов Рабочей группы для работы над текстом законопроекта.

Таким образом, проведена огромная работа, привлечены и затрачены значительные ресурсы, сообщество природопользователей и ключевых игроков казахстанской экономики выступает с единым консолидированным мнением. Следует сказать, что самые широкие слои общественности и бизнеса серьезно обеспокоены существующим положением в экологическом регулировании, поэтому поднимаемые нами вопросы являются жизненно важными и требуют немедленного вмешательства со стороны государственных структур. Нам хочется верить, что мы сделали первый шаг, выдвигая данную инициативу в рамках социального партнерства и социальной ответственности. И мы были бы благодарны, если все эти наши усилия будут поддержаны Правительством РК.

В заключение хотелось бы отметить, что предлагаемые нами меры позволят перейти на общепринятые в международной практике подходы в области охраны окружающей среды, улучшить экологическую ситуацию на территории Республики Казахстан, повысить рейтинг Казахстана как страны с разумным и действенным экологическим законодательством.