1. Правовое регулирование экономического обеспечения природопользования и охраны окружающей среды.

Проявление кризисных ситуаций в разных сферах жизнедеятель­ности общества представляет собой отражение кризиса научных ис­следований в этих сферах, а иногда даже теоретико-прикладную несо­стоятельность применяемых в них категорий.

Следует отметить, что непозволительно вольное оперирование де­тально неисследованными категориями приводит к появлению еще более неопределенных понятий, являющихся произвольной компиля­цией разных слов и словосочетаний. Примером может служить пред­лагаемый отдельными экономистами термин «хозяйственный меха­низм природопользования», охватывающий три укрупненных блока:

управление (включая хозяйственное законодательство); регулирование (планирование и прогнозирование); экономическое стимулирование.

Применяемое в экономической литературе понятие экономическо­го механизма и некоторые его элементы в разных интерпретациях пе­решли в юриспруденцию и законодательство. Так, в научно-правовых публикациях встречаются дефиниции «экономико-правовой меха­низм» и «организационно-экономический механизм» природопользо­вания и охраны окружающей среды.

В природоресурсовые кодексы и законы включены или отдельные элементы экономического механизма, или его понятие и специфиче­ское содержание. В частности, в Кодексе о земле предусматривается экономическое стимулирование рационального использования и охра­ны земель. Водный кодекс содержит статью о финансировании меро­приятий по охране вод.

Кодекс о недрах содержит раздел с одной статьей о платежах за пользование недрами. В Лесном кодексе закрепляются финансово-эко­номические мероприятия по восстановлению, воспроизводству, охране и защите лесов. Законами об охране и использовании животного мира, растительного мира, атмосферного воздуха, а также «Об охране окру­жающей среды» предусматриваются разные по элементному составу экономические механизмы.

Представляется, что в научной и прикладной экономических сфе­рах реально может и должна существовать фундаментальная интегри­рованная категория, именуемая «экономика природопользования и охраны окружающей среды». Без выведения понятий каких-либо эко­номических механизмов в состав этой категории следует включить организационно-экономические, финансово-экономические, матери­ально-технические и другие собственно экономические средства обес­печения: использования природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов; охраны окружающей - природной среды и среды жизнедеятельности людей.

Финансово-экономическими средствами являются кредиты, ссуды, дотации, другие инвестиции, налоги, пошлины, сборы, налоговые льготы, компенсационные платежи, специальные фонды и иные дене­жные активы, привлекаемые в сферы природопользования и охраны окружающей среды.

Материально-технические средства охватывают оборудование, ма­териалы, химические и биологические, иные вещественные ресурсы обеспечения природоресурсной и природоохранной деятельности.

В развернутом виде совокупность средств обеспечения природоресурсной и природоохранной деятельности должна иметь следующую иерархическую структуру:

♦ прогнозы и планы природопользования и охраны окружающей среды;

♦ нормативы, лимиты и стандарты природопользования и охраны окружающей среды;

♦ государственные капитальные вложения, кредиты, ссуды, иные инвестиции для финансирования природопользования и охраны окру­жающей среды;

♦ налоги, пошлины и сборы за природопользование и за воздейст­вие на окружающую среду; налоговые льготы;

♦ компенсационные платежи за выбытие естественных богатств из хозяйственного оборота;

♦ специальные фонды финансирования и стимулирование приро­допользования и охраны окружающей среды;

♦ материально-техническое снабжение процессов природопользо­вания и охраны окружающей среды;

♦ экологическое страхование,

♦ возмещение вреда и ущерба в области природопользования и охраны окружающей среды.

Штрафы и другие экономические санкции, применяемые в природоресурсной и природоохранной сферах, являются следствием эколо­гических правонарушений, поэтому их некорректно причислять к эко­номическим средствам обеспечения природопользования и охраны ок­ружающей среды, Правонарушения и санкции методологически оп­равдано рассматривать в разделе об ответственности за нарушение природоресурсового и природоохранительного законодательства.

Вышеназванные экономические средства обеспечения природо­пользования и охраны окружающей среды, будучи урегулированными нормами природоресурсового, природоохранительного, хозяйственно­го, финансового, налогового и иного законодательства, составят эко­номико-правовой механизм осуществления природоресурсной и при­родоохранной деятельности. Без норм права эти средства самостоя­тельно не способны приходить в движение, представляют собой за­стывшие, статические явления и не могут быть признаны сугубо эко­номическими механизмами в значении «двигателя» экологических отношений.

В прогнозах и планах природопользования и охраны окружающей среды с разной степенью детализации следующих прогнозных и пла­новых показателей: намечаются перспективы, направления, масштабы и темпы использования природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов; моделируются возможные изменения свойств и качества этих ресурсов, объектов, комплексов и деградации естест­венной среды; обосновываются необходимость восстановления и вос­производства возобновляемых ресурсов, организации природного заповедования и проведения средозащитных мероприятий.

Одними из наиболее общих прогнозно-плановых документов в об­ласти природопользования и охраны окружающей среды являются: Основные направления социально-экономического развития Респуб­лики Беларусь на 1996-2000 годы. Концепция национальной стратегии устойчивого развития Республики Беларусь, Государственная про­грамма охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов на 1991-1995 г. г. и на перспективу до 2005 года, Республиканская комплексная программа охраны окружающей среды (программа «Экология») на 1991-1995 г.г. и на перспективу до 2005 года. Государственная программа по ликвидации в Республике Бела­русь последствий катастрофы на Ч АЭС.

В развитие указанных программных документов, решений компе­тентных государственных органов разрабатываются региональные, об­ластные, районные, городские, ведомственно-отраслевые и локальные (в предприятиях, организациях) программы рационального природо­пользования и охраны окружающей среды.

Специфическим прогнозно-плановым документом организации природного заповедования является Схема рационального размещения особо охраняемых природных территорий и объектов Республики Беларусь. Имеются схемы рационального использования и охраны от­дельных природных ресурсов и природных комплексов, например, Схема рационального использования и охраны торфяных ресурсов Республики Беларусь на период до 2010 года.

Нормативами, лимитами, стандартами природопользования и ох­раны окружающей среды устанавливаются соответственно объемы ресурсопотребления, выбросов, сбросов загрязняющих веществ в есте­ственную среду, эталонные параметры состояния природных ресурсов, природных объектов, природных комплексов и участков среды жизне­деятельности человека. В указанных случаях фактически имеют место вынужденные ограничения масштабов деятельности субъектов хозяй­ствования и предписания этим субъектам соблюдать существующие природоохранные и другие стандарты.

Характерно, что стандартизация в природоресурсной и природо­охранной сферах осуществляется не в отношении природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов, а в основном примени­тельно к организационным структурам, техническим средствам и тех­нологиям, оказывающим воздействие на эти ресурсы, объекты и ком­плексы. Между тем, экономически и экологически более оправдано разрабатывать стандарты непосредственно для самих естественных благ, что значительно повысит гарантии поддержания и сохранения качественно-количественных параметров этих благ.

Для осуществления рационального, комплексного использования, улучшения, восстановления и воспроизводства естественных богатств, организации природного заповедования, проведения природоохранных мероприятий требуются значительные капитальные и текущие затраты.

Как уже отмечалось, в природоресурсовых кодексах и законах предусмотрены отдельные виды финансового обеспечения использова­ния и охраны земель, вод и других природных ресурсов, причем без указания источников получения средств на эти цели.

В условиях экономического кризиса и хронического бюджетного дефицита проблематичны оптимальные государственные капитальные вложения во все сферы природопользования и охраны окружающей среды. Например, за счет республиканского бюджета в республике финансируются в основном геологоразведочные и топографо-геодези­ческие работы, известкование кислых почв. Поэтому наиболее вероятными источниками получения субъектами хозяйствования средств на обеспечение своей природоресурсной и природоохранной деятельно­сти могли бы стать кредиты, ссуды, иные внутренние, а также ино­странные инвестиции. Однако, во-первых, в Беларуси отсутствуют специальные законодательные акты по регулированию кредитных от­ношений, в том числе в природоресурсной и природоохранной сферах. Эти отношения частично регламентируются нормативными, в основ­ном подзаконными правовыми актами о банковской деятельности. Во-вторых, в республике не создано банковское учреждение, специализи­рующееся по финансированию природопользования и охраны окру­жающей среды, как, например, земельные банки в западных странах. Указанные факторы затрудняют получение средств на природоресурсные и природоохранные цели

Законом Республики Беларусь «Об инвестиционной деятельности в Республике Беларусь» от 29 мая 1991 г. в качестве объектов инвести­ций предусмотрены земля и другие природные ресурсы в их стоимост­ной (денежной) форме без детального правового закрепления осно­ваний, условий, порядка и результатов такой инвестиционной деятель­ности. В силу экономической нестабильности в государстве, длитель­ности сроков возврата вкладываемых средств, отсутствия объективной стоимостной оценки природных ресурсов и специализированного бан­ковского учреждения нормы этого Закона применительно к инвести­рованию природоресурсной и природоохранной сфер практически не работают, как не реализуется его ст. 18 об инвестициях через концес­сию.

В соответствии с Законом Республики Беларусь «Об иностранных инвестициях на территории Республики Беларусь» от 14 ноября 1991 г, объектами иностранных инвестиций признаны имущественные права, включая права на пользование землей и другими природными ресур­сами республики для осуществления своей деятельности.⁷⁶ Объектами рассматриваемых инвестиций согласно Закону Республики Беларусь «О праве собственности на землю» выступают также земельные участ­ки, получаемые в собственность иностранными юридическими лицами (их собственниками), а также участки, предоставляемые до 99 лет в аренду иностранным юридическим и физическим лицам.

Налоги, пошлины и сборы за природопользование и воздействие на окружающую среду, а также налоговые льготы установлены зако­нами Республики Беларусь «О налогах и сборах взимаемых в бюджет Республики Беларусь» от 20 декабря 1991 г., «О платежах за землю» от 18 декабря 1991 г., «О налоге за пользование природными ресурсами (экологический налог)» от 23 декабря 1991 г., постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 15 мая 1998 г. «О таксах на древе­сину основных лесных пород, отпускаемых на корню», рядом других подзаконных актов. В республике существуют: а) земельный налог; б) налоговые платежи за добычу формовочного, стекольного, строи­тельного песка, доломита, торфа, калийной соли, нефти, масла, грунта для возведения земляных сооружений, строительного и облицовочного камня, воды из подземных и поверхностных: источников, минеральной воды, мореного дуба, янтаря и золота; в) таксовые платежи за заготов­ку древесины, сборы за побочные лесопользования; г) налоговые пла­тежи за сбросы (выбросы) загрязняющих веществ в окружающую сре­ду. Условия и порядок взимания этих платежей определяются нормами указанных законов и многочисленными подзаконными актами Прези­дента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, налоговых и иных органов, причем даже бывшего Союза, например, Инструкцией Минфина СССР от 31 марта 1981г. «По лесному дохо­ду». В целом в Беларуси не сформировалось законодательство о поресурсном налогообложения природопользований. Примечательна в этом отношении практика принятии в Российской Федерации специ­альных законов и подзаконных актов о раздельном обложении налога­ми и другими обязательными платежами использования земель, недр, вод, лесов, нелесной растительности и иных природных ресурсов.

В этой связи в сферах природопользования и охраны окружающей среды должны взиматься следующие обязательные платежи: а) налоги за постоянное пользование землей, недрами, водами, лесами, атмо­сферным пространством, животным миром и растительным миром; б) сборы за факты эпизодического использования указанных природных ресурсов, а также на улучшение, восстановление этих ресурсов и объ­ектов природы; в) акцизы за использование редких или уникальных естественных богатств как объектов государственной собственности; г) налоги за постоянные и сборы за эпизодические выбросы (сбросы) любых веществ в окружающую среду, захоронение разных отходов. В перспективе оправдано введение налога и сбора за превышение норма­тивов шумового воздействия на окружающую среду.

Льготы по налогам и другим обязательным платежам в области природопользования и охраны окружающей среды обычно предоставляются решениями компетентных органов в индивидуальном порядке в соответствии с налоговым законодательством. В целях освобождения от обложения налогами на недвижимость сооружений, предназначен­ных для охраны окружающей среды и улучшения экологической об­становки применяется Классификатор видов природоохранной дея­тельности и затрат на охрану окружающей среды (КВПОД), утверж­денный 21 августа 1997г. Министерством природных ресурсов и охра­ны окружающей среды Республики Беларусь.

Компенсационные платежи за выбытие естественных богатств из хозяйственного оборота представляют собой прямые убытки и произ­водственные потери, которые обычно имеют место при изъятии приро­дных ресурсов или природных объектов у юридических и физических лиц для государственных или общественных нужд, например, убытков и потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производств при отводе земель и лесов для несельскохозяйственных и нелесохозяйственных надобностей и т. д.

Специальные фонды в природоресурсной и природоохранной сфе­рах в республике формируются в основном для охраны окружающей среды, а не для обеспечения рационального использования, улучше­ния, восстановления, воспроизводства или защиты от вредного воздей­ствия конкретных природных ресурсов, природных объектов и при­родных комплексов. К таким фондам относятся республиканский, об­ластные и минский городской, районные и городские внебюджетные фонды охраны природы. Порядок формирования и расходования средств этих фондов определяется Положением о внебюджетных фон­дах охраны природы в Республике Беларусь., утвержденным постанов­лением Совета Министров Республики Беларусь от 26 марта 1993г. (в редакции от 8 января 1997г.)

Внебюджетные фонды охраны природы формируются из сумм, поступающих в них от: платежей за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ; размещение отходов; штрафов за нарушение природоохран­ного законодательства; средств, полученных в возмещение экологиче­ского вреда, от реализации конфискованных орудий, иных не запре­щенных законом источников.

Средства рассматриваемых фондов расходуются на: оздоровление окружающей среды, осуществление программ и мер по охране и вос­производству природных ресурсов, научные исследования по приро­доохранной тематике; строительство, перевооружение, реконструкцию и капитальные ремонт природоохранных объектов; организацию при­родного заповедования (создание я обустройство заповедников, на­циональных парков и т. д.), разработку проектов нормативных актов и документов по стандартизации в области природопользования и охра­ны окружающей среды; ведение кадастров природных ресурсов и мо­ниторинга окружающей среды; сохранение и восстановление водных систем; проведение экологической экспертизы и другие конкретные цели.

В принципе оправдано формирование специальных фондов для финансирования улучшения, восстановления, воспроизводства, охра­ны и защиты конкретных видов природных ресурсов и природных объ­ектов аналогично, например. Государственному внебюджетному фон­ду воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федера­ции. Основными источниками пополнения таких фондов должны быть часть налоговых, иных обязательных платежей, взимаемых за исполь­зование земель, недр, лесов, вод и других природных благ.

Стимулирование природопользования и охраны окружающей сре­ды может выражаться в выделении дополнительных бюджетных средств или материальных ресурсов на природоресурсные и природо­охранные мероприятия, предоставлении льготных кредитов, полном и частном освобождении от налогов, иных платежей за природопользо­вание, выдаче экологических сертификатов, паспортов и др.

Материально-техническое снабжение процессов природопользова­ния и охраны окружающей среды заключается в выделении субъектам природоресурсной и природоохранной деятельности специальных ус­тановок, аппаратов, иных технических средств, химических или био­логических веществ и препаратов, предоставлении экологически безо­пасных технологий и т. д. Анализируемый элемент экономико-правового механизма по сути является разновидностью инвестиционной де­ятельности.

Экологическое страхование, как новый элемент экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды, означа­ет формирование за счет страховых взносов специальных денежных фондов, предназначенных для возмещения вреда, причиненного при­родным ресурсам, объектам или окружающей среде и физическим ли­цам соответственно в результате их загрязнения, порчи, иного ухуд­шения состояния или уничтожения, потери здоровья или смерти.

Объектами данного вида страхования являются состояние природ­ных ресурсов и объектов, качество окружающей среды, экологическое благополучие населения, риск и другие объекты, с которыми страховщик и страхователь в соответствии с законом связывают имуществен­ные и (или) экологические интересы. В качестве предметов экологиче­ского страхования выступают природные ресурсы, природные объек­ты, природные комплексы, жизнь и здоровье граждан.

Возможны договорная или основанная на законодательстве формы добровольного и обязательного экологического страхования. В про­цессе добровольного страхования условия и порядок его осуществле­ния определяются соглашением сторон. При обязательном страхова­нии основанием взаимоотношений между страховщиком и страховате­лем служит закон, в развитии которого определяются круг субъектов и перечень объектов и условия данного вида страхования.

В области природопользования и охраны окружающей среды мо­гут иметь место факты причинения экологического вреда природным ресурсам, природным объектам и природным комплексам, а также экономического вреда в виде ущерба пользователям, владельцам или собственникам этих ресурсов, объектов и комплексов.

Экологический вред заключается в порче, повреждении, ином на­рушении естественно-физической целостности, загрязнении или унич­тожении соответственно природных: ресурсов, природных комплексов и природных объектов, т. е. в количественных и качественных измене­ниях состояния и свойств указанных естественных благ. Этот вред приближенно может восполняться в натуральной форме путем улуч­шения поврежденных или восстановления уничтоженных возобнов­ляемых соответственно природных ресурсов и объектов, например, посредством рекультивации нарушенных земель, создания лесопоса­док вместо выгоревших лесов и т. д. При невозможности применения натуральной формы, экологический вред возмещается в стоимостной форме в виде денежного эквивалента экономической ценности нару­шенных или уничтоженных природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов, а также потерь в связи с невозможностью последующего использования этих ресурсов объектов и комплексов по назначению.

Ущерб, причиняемый природопользователям может выражаться в прямых экономических потерях, упущенной выгоде и дополнительных затратах по первичной ликвидации последствий экологического вреда, причиненного природным ресурсам, природным объектам и природ­ным комплексам. Возмещение такого ущерба обычно производиться в стоимостной форме.

Самое непосредственное отношение к экономическому механизму природопользования и охраны окружающей среды имеет экологиче­ский аудит, который осуществляется в целях оценки проверок производственно-технологической, финансовой, иной документации, эколо­гических последствий использования юридическими лицами природ­ных ресурсов, природных объектов и природных комплексов, установ­ления соответствия деятельности этих лиц требованиям природоресурсного и природоохранительного законодательства.

Наконец, в практике правотворчества и хозяйствования употребля­ется понятие «маркетинг» как комплексная система организации и управления деятельностью субъектов хозяйствования по формирова­нию спроса и предложения на товары, работу и иную продукцию. При оптимальном сочетании экологических и экономических интересов настоящего и последующих поколений - маркетинговая деятельность в принципе возможна в сферах природопользования и охраны окру­жающей среды. Однако приоритетом в этой деятельности должно пользоваться формирование спроса и предложения на экологически чистую продукцию, экологически безопасные технические средства и технологии, природоохранное оборудование и т. д.