3. Наблюдение и учет в области природопользования и охраны окружающей природной среды

Уяснение состояния, количества, качества природных ресурсов и окружающей среды приобретают в настоящее время все большую важ­ность. Это обусловлено постоянно усиливающимся антропогенным прессингом на окружающую среду, возрастающими потребностями общества в природных ресурсах, развитием в республике рыночных отношений, которые в совокупности порождают необходимость уясне­ния истинной социально-экономической и.

Наблюдения в природоресурсной и природоохранной сферах пред­ставляют собой мониторинг окружающей среды. Исходя из того, что окружающая среда включает природную среду и среду жизнедеятель­ности людей, мониторинг окружающей среды подразделяется на мо­ниторинг природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов, а также мониторинг окружающей человека среды. Дейст­вующим законодательством предусмотрена балансовая и забалансовая формы учета отдельных природных ресурсов, а также кадастры при­родных ресурсов, природных объектов и природных комплексов.

Мониторинг окружающей среды и ее загрязнения - это комплекс мер, направленных на осуществление наблюдений за состоянием при­родных ресурсов, природных объектов, природных комплексов и ок­ружающей человека среды с целью своевременного выявления, про­гнозирования и оценки происходящих в них изменений, а также пре­дупреждения и устранения последствий негативных процессов.

В Программе Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь, одобренной Постановлением Кабинета Министров Республики Беларусь от 20 июня 1995 г. предусмотрены следующие виды мониторинга окружающей среды: мониторинг атмо­сферного воздуха, мониторинг гидросферы, мониторинг земель (почв), мониторинг общего содержания атмосферного озона, сейсмический мониторинг, мониторинг физических явлений (факторов), радиацион­ный мониторинг, комплексный экологический мониторинг; виды био­логического мониторинга: мониторинг растительности, мониторинг животного мира; виды импактного мониторинга: мониторинг чрезвы­чайных ситуаций, локальный мониторинг.

Функции организации и координации ведения мониторинговых наблюдений в рамках Национальной системы мониторинга осуществ­ляет Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. Обязанности по ведению конкретных видов мо­ниторинга как элементов Национальной системы мониторинга возло­жены на соответствующие министерства, ведомства и другие цен­тральные органы государственного управления в пределах их компе­тенции.

В Республике Беларусь отсутствуют специальные законодатель­ные акты о мониторинге. Упомянутое Постановление Совета Минист­ров «О создании Национальной системы мониторинга в Республике Беларусь», будучи подзаконным нормативным актом, не в состоянии разрешить все существующие и возникающие вопросы в области мониторинговых наблюдений. Правда, в отдельных природоресурсных кодексах и законах имеются нормы о мониторинге, например, ст. 49 Водного кодекса, ст. 50 Закона «Об охране атмосферного воздуха», ст. 15 Закона «Об охране и использовании животного мира». Однотипные статьи содержаться также в Лесном кодексе, Кодексе о земле, Законе «Об охране и использовании растительного мира». Однако указанные нормы носят общий характер и не устраняют пробела в законодатель­стве по регулированию мониторинговых отношений.

Балансовый учет в сфере природопользования ведется в целях вы­явления и определения масштабов и качественных характеристик при­родных ресурсов, предназначенных для хозяйственного использова­ния. Учет природных ресурсов, по различным причинам выпадающих из хозяйственного оборота, является забалансовым. К этой категории относятся участки территорий с природными ресурсами, находящиеся в ведении Министерства обороны Республики Беларусь, пострадавшие вследствие стихийных бедствий (ураган, эрозия, засоление, заболачи­вание и др.) или техногенных катастроф и аварий (катастрофа на Чер­нобыльской АЭС), а также ресурсы, которые при существующих тех­нических средствах и технологиях не могут быть использованы по назначению.

В практике балансового учета составляются балансы недр, вклю­чая балансы полезных ископаемых и балансы полостей, а также во­дохозяйственные балансы.

Балансовыми считаются запасы полезных ископаемых, доступные для разработки и добыча которых является в настоящее время эконо­мически выгодной и экологически целесообразной. К забалансовым относятся запасы полезных ископаемых, разработка которых при су­ществующих технических средствах и технологиях нерентабельна и экологически нецелесообразна из-за низкого содержания ценных ком­понентов, труднодоступности, небольшой мощности залежей, их ма­лого количества и низкого качества и других причин, но которые мо­гут быть использованы в перспективе. Балансовые запасы являются объектом эксплуатации, в то время как забалансовые представляют собой запас геолого-сырьевых ресурсов.

Государственные балансы участков, обычно полостей (пустот) недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, харак­теризует степень их освоения и обеспеченности ими народного хозяй­ства для строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, захоронения производственных, бытовых и иных отходов, сброса сточных вод и др.

Водохозяйственные балансы представляют собой расчетные мате­риалы, сопоставляющие потребность в воде с имеющимися на данной территории водными запасами, оценивающие степень использования вод и учитывающиеся при планировании и принятии решений по во­просам использования и охраны водных объектов.

В литературе выработано унифицированное определение кадастра, согласно которому в самом общем значении кадастр представляет собой систематизированный свод объективных, достоверных, необходи­мых, достаточных, сопоставимых взаимообусловленных и взаимозави­симых сведений, обладающих единством целеполагания и полученных методом непрерывных наблюдений за персонифицированным единич­ным объектом кадастрового учета, которые надлежаще оформлены и объединены в определенные информационные источники. Примени­тельно к экологической сфере кадастр представляет собой системати­зированный свод объективных, достоверных, необходимых, достаточ­ных, сопоставимых взаимообусловленных и взаимозависимых сведе­ний о естественно-физических, экологических, хозяйственных, эконо­мических характеристиках и правовом статусе природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов.

В качестве необходимых признаков рассматриваемых кадастров можно выделить следующие: периодичный или непрерывный характер наблюдений за объектами кадастров, объективность и достоверность данных; наличие в кадастрах всех необходимых и достаточных сведе­ний, а также их сопоставимость и системность. Составляющие кадаст­ры сведения могут оформляться текстуальным и графическим спосо­бами, с последующим объединением этой информации соответственно в книгах, журналах, приложениях, электронных базах данных.

Постановлением Совета Министров Республики Беларусь «О го­сударственных кадастрах природных ресурсов» от 20 апреля 1993 г. предусмотрены климатический, земельный, водный, лесной кадастры, кадастр атмосферного воздуха, кадастр недр, кадастры животного, растительного мира, торфяного фонда, кадастр отходов. Однако ни один из перечисленных в данном нормативном акте кадастров не сформирован; вместо них ведутся, например, кадастровые книги лес­ного и земельного фондов, кадастровый справочник торфяного фонда и т.

предусмотреть кадастр атмосферного пространства. Завершить ука­занную кадастровою систему должны природоохранные кадастры, в частности, кадастр особо охраняемых природных территорий и объек­тов, кадастр захоронений отходов.

Нормы, регламентирующие ведение кадастров, включены в состав Водного кодекса (ст. 91), Кодекса о недрах (ст. 39), Закона "Об ис­пользовании и охране животного мира (ст. 14) и других природоресурсных кодексов и законов. Кроме того, в период с 1991 по 1996 гг. были приняты: Положение о порядке ведения государственного зе­мельного кадастра и мониторинга земель Республики Беларусь, Поло­жение о порядке ведения государственного кадастра торфяного фонда Республики Беларусь, Положение о порядке ведения государственного кадастра атмосферного воздуха Республики Беларусь, Положение о порядке ведения государственного водного кадастра Республики Бела­русь, Положение о порядке ведения государственного кадастра живот­ного мира Республики Беларусь, Положение о порядке ведения госу­дарственного кадастра территорий Республики Беларусь.

В указанных нормах и нормативных актах содержание кадастров определяется как совокупность сведений о качественных и количест­венных показателях, об использовании, экономической и хозяйствен­ной ценности, правовом положении объектов кадастрирования. Одна­ко детально сущность и содержание оценочных элементов не раскры­вается. Например, указывается, что государственный водный кадастр содержит данные о количестве, качестве и использовании вод; госу­дарственного земельного кадастра определяется как совокупность све­дений и документов о правовом режиме земель и их распределении по землевладельцам, землепользователям и категориям земель, о качест­венной характеристике и народнохозяйственной ценности земель и т.

Следует отметить, что в литературе обоснована и предложена уни­фицированная структура кадастров, которая, исходя из специфики объектов кадастрового учета, охватывает:

Естественно-физический элемент, включающий качественную и количественную характеристику объекта кадастра и отражающий его реальное состояние. Этот элемент, в свою очередь, подразделяется на:

♦ природные свойства, образовавшиеся естественным путем при саморазвитии объекта и под воздействием внешних природных сил - (местоположение, пространственные рамки участка природного ресурса, климатический фактор и др.). По отношению к лесам это лесная типология, породный состав, возраст, плотность и продуктивность насаждений, их диаметры и высота; для сельскохозяйственных и лес­ных земель - бонитет, тип почвы и т. д.

♦ антропогенные свойства, отражающие изменения, произошедшие с природным объектом под воздействием человеческой деятельности и ставшие неотъемлемой частью данного объекта. Применительно к сельхозугодиям это количество внесенных удобрений, наличие мелио­ративных сооружений; для лесов это количество (процент) вырублен­ных деревьев, наличие просек, усадьб, противопожарных разрывов, линий электропередач, лесопитомников и др.

♦ техногенные свойства, свидетельствующие об отрицательном не­преднамеренном или умышленном техническом воздействии на оце­ниваемый объект (содержание в землях, водах, лесах тяжелых метал­лов и других химических веществ, самовольная вырубка леса или ава­рийный лесоповал и т. д.).

Хозяйственный элемент, характеризующий производственную и непроизводственную ценность объекта кадастра в качестве средства производства, "кладовой", и предопределяющий направления, цели, масштабы и характер его использования. Он в свою очередь подразде­ляется на:

♦ производственный, отражающий ценность природного ресурса, например, е качестве территории для осуществления определенной хозяйственной деятельности, в качестве сырья для промышленного производства;

♦ непроизводственный, характеризующий ценность природного ре­сурса для непромысловых потребительских целей (любительский сбор ягод и грибов, заготовка дров, песка населением и др.).

Хозяйственный элемент предполагает учет степени освоенности природного ресурса (удаленность от крупных населенных пунктов, проходимость, примыкание к путям магистрального транспорта: же­лезная дорога, сплав, автомагистраль, и др.), что влияет на организа­цию и рентабельность его использования.

Экологический элемент, отражающий:

♦ средообразующие свойства объекта учета, свидетельствующие о генетической ценности природного ресурса для самовоспроизводства, сохранения экосистем территории и биоразнообразия;

♦ средозащитные свойства, характеризующие защитную (буфер­ную) ценность природного ресурса как фактор устранения вредных внешних воздействий;

рекреационные и санитарно-оздоровительные свойства (ценность природного ресурса для организации отдыха и оздоровления населе­ния).

Экономический элемент, посредством которого определяется:

♦ стоимостная оценка - условный денежный эквивалент ценности природного ресурса как объекта хозяйствования и использования, а также его цена, если ресурс может стать объектом гражданского обо­рота;

♦ ценность ресурса в знамении национального достояния, которая должна быть концентрированным выражением предшествующей оце­ночной информации.

Правовой элемент, отражающий правовой статус природного ре­сурса, а именно: форму и виды собственности на данный объект када­стрового учета; подведомственность - управленческую принадлеж­ность определенному органу; вид природопользования и организаци­онно-правовую форму хозяйствования (акционерная; кооперативная; унитарная); регистрацию природопользования, закрепляющую статус природопользователей; режим использования и охраны участка при­родного ресурса, ограничения в пользовании им (сервитуты).

Элементы описанной структуры должны наполняться конкретной информацией с учетом естественно-физических, хозяйственных и. дру­гих свойств учитываемых природных ресурсов и образовывать таким образом содержание кадастра

В действующем законодательстве определяются субъекты ведения кадастров. Как правило, это Министерство природных ресурсов и ох­раны окружающей среды Республики Беларусь совместно с другими министерствами и ведомствами. Однако рассредоточение кадастровой информации по уровням отсутствует, хотя по практическим мотивам целесообразно выделить четыре уровня кадастрового учета: низовой (субъект хозяйствования), районный, областной и республиканский с присущими им блоками кадастровых данных. Таким образом, кадаст­ровая информация может распределяться не только по структурным элементам, но и по уровням. На низовом уровне, где субъектом веде­ния кадастра является хозяйствующее юридическое лицо, принципи­альное значение имеет информация об основных свойствах и возмож­ностях производственного и иного использования объекта кадастра. Для районного и областного уровней, субъектами которого выступают соответствующие службы исполкомов, приоритет получают вопросы управления и распоряжения учитываемым ресурсом в пределах их компетенции. На республиканском уровне объект кадастра оценивает­ся как национальное достояние, на основании чего определяется еди­ная государственная политика в области использования, охраны, за­щиты, восстановления и воспроизводства конкретного природного ресурса.

Возможность использования кадастровой информации в связи с формированием в республике рыночных отношений значительно рас­ширилась. Так, исходя из установленной в кадастрах ценности может определяться стоимость и покупная цена объектов кадастров, налого­вые платежи и льготы по таким платежам, а также размер ущерба, убытков или вреда, которые причинены нарушением правил пользова­ния этими объектами и требований их охраны.

Таким образом, требуется детальное упорядочение отношений по ведению кадастров. В природоресурсных кодексах и законах должны содержаться отдельные статьи о сущности и общем содержании зе­мельного, водного и других кадастров природных ресурсов. Необхо­димо принятие специальных законов о природоресурсных и природо­охранных кадастрах, которые закрепят перечень таких кадастров, оп­ределят их объекты, круг прав и обязанностей субъектов кадастровых отношений. Нормы этих законов будут развиваться в Положениях о конкретных кадастрах, в которых найдет отражение структура каждого кадастра с учетом специфики его объекта. В методиках по составле­нию и ведению кадастров для каждого уровня следует подробно изло­жить правила, детализировать процедуры оценок учитываемых объек­тов и заполнения кадастровых документов.