2. Методы и функции управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Любая управленческая деятельность, в том числе в сферах приро­допользования и охраны окружающей среды, осуществляется опреде­ленными методами и через соответствующие функции управления.

Методы, как способы реализации управленческих действий, быва­ют административные, основанные на государственном принуждении, экономические, предполагающие материальную заинтересованность, и морального стимулирования, способствующие мотивации экологически безопасного поведения субъектов природопользования и природо­охранной деятельности. По другой классификации можно выделить методы: рекомендаций, допускающих учет в управлении местных ус­ловий, иных особенностей, санкционирования, предполагающего ут­верждение первичных управленческих решений; делегирования (раз­решения) прав на принятие таких решений без последующего их ут­верждения.

Доминанта в советский период административно-командного ме­тода управления природопользованием и охраной окружающей среды породила монополию министерств и других ведомств, фактически яв­лявшихся собственниками природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов, нерациональное использование этих ресурсов, объектов и комплексов. Наличие в бывшем Союзе более тысячи раз­ных ведомств сопровождалось постоянными их притязаниями на зем­лю, недра, леса, воды, атмосферное пространство, животный и расти­тельный миры, заповедники, заказники и другие «ничейные» естест­венные блага, а также порождало межведомственные барьеры в сферах природопользования и охраны окружающей среды. В этой связи объ­ективно назрела настоятельная потребность перехода к экономико-правовым методам регулирования использования природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов. Эти методы в первую очередь предполагают оптимальное сочетание экономических и эколо­гических интересов, платность природопользования, возмещение вре­да, ущерба и убытков при повреждении, загрязнении или уничтожении природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды реализуется через управленческие функции как виды организующей деятельности государственных органов по:

♦ прогнозированию и планированию природопользования и охраны окружающей среды;

♦ экологическому и технико-экономическому обоснованию (ЭТЭО) возможности и целесообразности освоения, использования природных ресурсов и природных объектов, необходимости организации заповедования и охраны окружающей среды;

♦ проведению экологической экспертизы;

♦ нормированию, лимитированию и стандартизации в области при­родопользования и охраны окружающей среды;

♦ изъятию и предоставлению в пользование земель, лесов, других природных ресурсов и объектов; организации особо охраняемых при­родных территорий и объектов, введению защитных и иных природо­охранных зон; а также по отграничению на местности участков этих ресурсов, территорий и зон, персонификации указанных охраняемых объектов,

♦ землеустройству, лесоустройству, пространственному устройству участков вод, недр, заповедников, иных особо охраняемых природных территорий;

♦ разрешению споров по вопросам природопользования и охраны окружающей среды;

♦ контролю и надзору за природопользованием и состоянием окру­жающей среды; экологическому аудиту;

♦ балансовому и кадастровому учету природных ресурсов и природ­ных объектов, ведению кадастров используемых и особо охраняемых природных территорий и объектов;

♦ наблюдению (мониторингу) за природопользованием и охраной окружающей среды.

Прогнозирование, как управленческое действие, в отечественной практике обычно осуществлялось в области недропользования при об­основании перспектив обеспечения горнодобывающих предприятий сырьевыми базами в виде выявленных и разведанных месторождений полезных ископаемых. Для некоторых других природных ресурсов и

охраны окружающей среды с 1974 г.

и годовые планы природопользования и природоохранной деятельности. После расчленения советской системы хозяйствования, планиро­вание без каких-либо научных оснований было упразднено с провоз­глашением свободы рыночного регулирования, а прогнозирование подменено разработкой юридически малозначимых концепций, про­грамм и других декларативных документов.

Разрушение советского механизма прогнозирования и планирова­ния объясняется тем, что во-первых, эти специфические и основопола­гающие управленческие действия не были законодательно закреплены в качестве полноценной функции управления конкретного органа. Роль бывших государственных комитетов по планированию сводилась в основном к механическому объединению громоздких и бессистем­ных плановых показателей, поступающих от многочисленных мини­стерств, государственных комитетов, комитетов, главных управлений и других управленческих структур. Во-вторых, отсутствовали нормы уровня закона, в которых должны были предусматриваться цели, зада­чи, основания, уровни, условия, принципы, критерии, этапы, стадии и стабильные показатели для перспективного, текущего и иного плани­рования. Существовавшие в то время методические рекомендации по разработке планов социально-экономического развития не являлись нормативными актами, имели вспомогательно-прикладное значение и были весьма далеки от совершенства. В-третьих, широко распростра­ненная практика комплексного планирования выражалась в компиля­ции и механическом объединении разных, часто несопоставимых или взаимоисключающих друг друга плановых показателей, их дублирова­нии, коллизии и т. д. Например, планирование многих видов природо­пользования, природоохранных мероприятий, организации заповедных территорий и объектов производилось в дополнение к хозяйственной деятельности и по остаточному принципу. В-четвертых, прогнозиро­вание и планирование считались сугубо экономическими категориями, в то время как они фактически представляют собой экономико-право­вые управленческие явления.

Представляется, что если виды антропогенной деятельности, не связанные с природопользованием и проведением природоохранных мероприятии, в принципе допускают рыночное регулирование, то ав­тономность развития и непредсказуемость проявления законов Приро­ды обусловливают необходимость законодательного закрепления фун­кции прогнозирования и планирования использования природных ре­сурсов, природных объектов, природных комплексов и охраны окру­жающей среды, а также вменения этой функции в компетенцию кон­кретного органа.

В силу научно-технического развития, нерационального природо­пользования, участившихся катастроф, аварий и стихийных бедствий, других факторов и причин происходят порча, загрязнение и истощение естественных богатств, деградация окружающей среды. В этой связи необходимо экологическое и технико-экономическое обоснование (ЭТЭО) возможности и целесообразности освоения, использования указанных богатств, их охраны, частичного или полного изъятия из хозяйственного оборота посредством создания заказников, организа­ции национальных парков либо заповедников.

В процессе ЭТЭО должны производиться анализ и соизмерение экологической и экономической ценности естественных благ для на­стоящего и последующих поколений. Для осуществления крупномас­штабных и технически сложных природопользований, освоения, ис­пользования и охраны особо ценных или уникальных природных ре­сурсов, природных объектов и природных комплексов проводятся эко­логические экспертизы.^5f)

Отставание процессов восстановления и воспроизводства природ­ных ресурсов от процессов ресурсопотребления, закономерное исто­щение невозобновляемых естественных богатств, неизбежное появле­ние отходов производства и потребления вызвали формирование управленческой деятельности по нормированию, лимитированию и стандартизации в области природопользования и охраны окружающей среды. Соответствующими органами устанавливаются, например, нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и его потребления для производственных нужд, лимиты добычи полезных ископаемых и забора воды из водных источ­ников, стандарты в области изучения использования природных ре­сурсов и охраны природы и т.

В настоящее время в республике практически отсутствуют при­родные ресурсы, природные объекты и природные комплексы, которые не находились бы в ведении соответствующих органов, в пользо­вании, во владении или даже в собственности конкретных юридиче­ских и физических лиц.

Однако в реальной жизни часто возникает необходимость перерас­пределения естественных благ между разными природопользователями или исключения таких благ из хозяйственного оборота. Для этих целей Совет Министров Республики Беларусь или исполкомы местных Советов депутатов в пределах своей компетенции изымают и предос­тавляют в пользование или во владение участки земель, вод, других природных ресурсов и отдельные природные объекты, организуют особо охраняемые природные территории, вводят вокруг них защит­ные зоны и т. д. Изъятие и предоставление естественных богатств производится по решению указанных органов в порядке отвода или без него, а в отдельных случаях природопользование осуществляется согласно разрешительных документов, например, разрешения на спе­циальное водопользование, лесного билета, лицензии на охоту и т. д.

Участки земель могут приобретаться гражданами в собственность по договорам купли-продажи, заключенным ими с местными исполни­тельными органами.

Предоставление природных ресурсов, природных объектов и при­родных комплексов в пользование (во владение) предполагает после­дующую их индивидуализацию путем пространственно-плоскостного или пространственно-объемного устройства указанных ресурсов и комплексов, персонификации небольших по размерам объектов при­роды. Так, участки природных ресурсов и природных комплексов под­лежат соответственно землеустройству и лесоустройству, устройству участков водопользовании, недропользовании и пользований атмо­сферным пространством; отдельные недвижимые объекты персонифи­цируются указательными знаками и отграничительными линиями.

Устроительные действия включают внешнее оконтуривание вы­шеназванных участков, определение на них режима природопользова­ния, мест устройства дорог, размещения зданий, строений, введения охранных зон.

В советском природоресурсовом законодательстве предусматрива­лось разрешение споров по вопросам природопользования и охраны окружающей среды в основном путем обращения в конкретные органы государственного управления или создания специальных согласитель­ных комиссий, В новое законодательство об использовании природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов введен судеб­ный порядок рассмотрения споров Споры, сторонами в которых вы­ступают юридические лица, разрешаются хозяйственными судами, а с участием физических лиц подлежат рассмотрению в народных судах.

Контрольная и надзорные виды управленческой деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды подразде­ляются на: а) общий государственный контроль; б) специальный госу­дарственный, включая государственный экологический контроль; в) ведомственный контроль; г) общественный контроль и д) государст­венный надзор.

Общий государственный контроль за природопользованием и ох­раной окружающей среды в пределах своей компетенции осуществля­ют Национальное Собрание Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь. Комитет государственного контроля Республики Беларусь, местные Советы депутатов и их исполкомы.

Специальный государственный контроль отнесен к ведению Госу­дарственного комитета Республики Беларусь по земельным ресурсам, геодезии и картографии и Государственного комитета Республики Бе­ларусь по гидрометеорологии. Государственный экологический кон­троль является прерогативой Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.

Основными задачами общего и специального государственного контроля, государственного экологического контроля в области приро­допользования и природоохранной деятельности являются обеспече­ние соблюдения всеми органами, юридическими и физическими лица­ми законодательства об использовании природных ресурсов, природ­ных объектов и природных комплексов, охраны окружающей среды, установленного порядка изучения и пользования указанными ресурса-

ми, объектами и комплексами, режима заповедования, проведения природоохранных мероприятий, финансовой дисциплины и междуна­родных соглашений в природоресурсной и природоохранной сферах.

Ведомственный контроль за природопользованием и охраной ок­ружающей среды вменен в компетенцию отраслевых и функциональ­ных министерств, в ведении которых находятся отдельные природные ресурсы, природные объекты и природные комплексы, например, Ми­нистерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Бела­русь, Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь, Министерства обороны Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь и др.

В задачи ведомственного контроля входит осуществление кон­трольных действий за использованием указанных ресурсов, объектов и комплексов предприятиями и организациями, подчиненными этим

органам.

Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь, являясь отраслевым органом, осуществляет контроль за использованием и ох­раной лесов собственными предприятиями, а также юридическими ли­цами других ведомств и гражданами, поэтому этот орган фактически выступает в качестве субъекта специального государственного кон­троля за лесопользованием, лесовосстановлением, воспроизводством, охраной и защитой лесных ресурсов.

Общественный контроль в области природопользования и охраны окружающей среды осуществляют общественные объединения и гра­ждане, небезразличные к проблемам экологии. Задачами этой кон­трольной деятельности следует признать оказание содействия государ­ственным органам, юридическим лицам в организации и осуществле­нии природопользования и охраны окружающей среды в интересах не отдельных ведомств или лиц, а на благо настоящего и последующих поколений.

Надзорные функции за природопользованием и охраной окружаю­щей среды вменены в компетенцию органов по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике, санитарно­го, ветеринарного, пожарного и других служб государственного над­зора. Основной задачей многих из указанных видов надзорной дея­тельности является обеспечение соблюдения требований, правил и технологий рационального, комплексного природопользования, про­ведения природоохранных мероприятий.

Следует отметить, что в области природопользования и охраны окружающей среды стали формироваться правовые нормы об экологи­ческом аудите, суть которого сводится к систематизированной комплексной проверке специализированными аудиторскими организация­ми или независимыми аудиторами по заданиям государственных орга­нов документации, связанной с использованием природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов, осуществлением заповедования или природоохранных мероприятий. Организация экологи­ческого аудита должна стать самостоятельной функцией соответству­ющих органов управления природопользованием и охраной окружаю­щей среды.

Наконец, законодательством предусмотрены функции; балансово­го и кадастрового учета природных ресурсов и природных комплексов, по ведению кадастров используемых и особо охраняемых природных территорий и объектов; наблюдения (мониторинга). Эти функции в юридической литературе детально не исследованы, поэтому их оправ­дано подробно рассмотреть в отдельном разделе настоящей работы.

В советский период общераспространенным было явление монопо­лизма субъектов хозяйствования, министерств и ведомств, в том числе в сферах природопользования. При фактическом сохранении многих постсоветских хозяйствен но-экономических и управленческих инсти­тутов, ориентация на рыночный путь развития закономерно углубит указанные и породит новые монополистические явления и тенденции. В этой связи во многих государствах СНГ стала формироваться функ­ция предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, обеспечения развития здоровой конкуренции. Создан­ное в Беларуси антимонопольное министерство через некоторое время было упразднено.

Следует отметить, что в отечественной экономической юридичес­кой литературе, других источниках стала широко употребляться кате­гория «менеджмент», которой по смыслу фактически соответствуют понятия «управление», «заведование» и «организация». Содержание всех названных дефиниций образуют организационные формы, прин­ципы, функции, методы управления (заведования, организации) хозяй­ственной или иной деятельностью.

Характерной чертой менеджмента является то, что он представля­ет собой систему гибкого, предприимчивого и экономически обосно­ванного управления, способного своевременно и адекватно учитывать происходящие в обществе изменения, четко вписываться в рыночные институты и отношения.

Применительно к сферам природопользования и охраны окружаю­щей среды категория «менеджмент» может иметь право на существование при условии, что в содержании данной организационно-управ­ленческой деятельности будут учитываться и оптимально увязываться экологические и экономические интересы.