1. Общая характеристика управления природопользованием и охраной окружающей среды.
Тема управления природопользованием и охраной окружающей среды являлась постоянным предметом исследования юридической науки. Изучению подвергались вопросы организации использования и охраны конкретных природных ресурсов, их совокупности или окружающей среды в целом, природоохранной деятельности, органов общей, специальной и отраслевой компетенции., реализации соответствующих управленческих функций, управления охраной окружающей среды в промышленности ~ и др.
Объектами управления признавались природные ресурсы и их фонды, заповедные территории и другие природные комплексы. Управленческая система подразделялась на органы общего и специального государственного, а также ведомственного отраслевого управления.После распада Союза ССР в Беларуси, как и в других самоопределившихся постсоветских республиках, стали создаваться новые и совершенствоваться существующие органы управления, формироваться структуры местного самоуправления. Следовательно, управленческие проблемы, включая природоресурсную и природоохранную сферы, не утратили своей актуальности и нуждаются в научно обоснованном разрешении.
В общетеоретическом плане управление природопользованием и охраной окружающей среды представляет собой деятельность государства по организации отдельных видов, совокупности или системы общественных отношений, складывающихся в природоресурсной и природоохранной сферах. В прикладном значении управление природопользованием и охраной окружающей среды заключается в совершении исполнительными и распорядительными государственными органами управленческих актов (вынесении решений, осуществлении действий, проведении мероприятий), направленных на упорядочение отношений по рациональному использованию соответственно природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов, охране окружающей природной среды и среды жизнедеятельности людей. Словом то, по поводу чего возникают и развиваются управленческие процессы выступает в качестве объекта или объектов управления.
В данном случае такими объектами являются общественные отношения.В сферах природопользования и охраны окружающей среды складывается широкий круг достаточно сложных, часто специфических видов и разновидностей общественных отношений, в качестве которых в целом следует признать; отношения землепользования, недропользования, водопользования и лесопользования, пользования атмосферным пространством, растительным и животным миром, отношения по охране природных ресурсов, природных объектов, природных комплексов, окружающей человека среды и природному заповедованию. На организацию указанных, некоторых других отношений собственно и направлена анализируемая управленческая деятельность.
Основная масса правовых норм об управлении природопользованием и охраной окружающей среды сосредоточена в Кодексе о земле, Кодексе о недрах, других природоресурсовых кодексах и законах, Законе «Об охране окружающей среды», иных природоохранительных законодательных и подзаконных нормативных актах. Вместе с тем данная управленческая деятельность регулируется также рядом статей Конституции Республики Беларусь, Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и других конституционных законов, нормами административного права. Названные и другие нормативные акты и правовые нормы закрепляют систему, виды, уровни, структуру, полномочия и функции управления природопользованием и охраной окружающей среды.
Методологической основой для уяснения различия правового статуса органов управления служат их классификации, проводимые по определенным классификационным признакам и отражающие иерархическую соотносимость конкретных управленческих структур друг с другом в зависимости от характера и объема компетенции органов, сферы или отрасли осуществления ими своей деятельности управление природопользованием и охраной окружающей среды традиционно подразделялось на общее и специальное государственное, а также ведомственное (отраслевое), с отнесением определенного органа к одной из названных категорий, Согласно этой классификации, например, правительство, исполкомы всех уровней считались органами общего государственного управления, органы охраны природы - органами специального государственного управления, в то время как министерства, государственные комитеты и комитеты признавались органами ведомственно-отраслевого управления.
В действующем законодательстве, к сожалению, не применяется аналогичная градация управленческих структур, что приводит далее к парадоксальным ситуациям. Так, комитеты при министерствах некоторое время относились к республиканским органам государственного управления, а министерства признавались центральными органами управления без указания на принадлежность последних к государственным управленческим структурам, ведомству или отрасли. Между тем, профсоюзные, хозяйственные, коммерческие и другие негосударственные формирования также имеют свои республиканские и (или) центральные органы управления. Более того, разные министерства, государственные комитеты и комитеты при министерствах руководят определенными сферами или отраслями и фактически являются органами ведомственного отраслевого либо функционального управления. Например, оборонной сферой управляют государственные органы по делам обороны, в то время как лесное хозяйство находится в ведении органа отраслевого управления. В этой связи управленческую деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды оправдано подразделять на общее и специальное государственное, а также ведомственное (отраслевое и функциональное) управление Синонимами названиям органов общего, специального и ведомственного управления являются соответственно дефиниции: «органы общей компетенции», «органы специальной компетенции» и «органы ведомственной компетенции».Компетенция органов общего и специального государственного управления природопользованием и охраны окружающей среды распространяется на все природные ресурсы, природные объекты и природные комплексы независимо от их ведомственной принадлежности, от круга пользователей, владельцев и даже собственников. Органы ведомственного отраслевого управления осуществляют управленческую деятельность по отношению к природным ресурсам, природным объектам и природным комплексам, а также их пользователям и владельцам в пределах вверенной государством этим органам отрасли, например, лесного и сельского хозяйства.
Ведомственное функциональнее управление использованием и охраной природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов осуществляют органы, на которые возложены специфические управленческие функции по организации использования указанных ресурсов, объектов и комплексов, их охраны в связи с выполнением этими органами своих задач.К органам общего государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды в республике относятся Совет Министров Республики Беларусь, исполкомы областных, районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов депутатов.
Органами специального государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, осуществляющими специальные надведомственные управленческие функции, являются Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, Государственный комитет Республики Беларусь по гидрометеорологии, Государственный комитет Республики Беларусь по земельным ресурсам, геодезии и картографии, Комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике при Министерстве по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь. По сути в качестве органов специального государственного управления природоохранной деятельностью выступают органы санитарного, ветеринарного и пожарного надзора, некоторые другие государственные службы, надзорные полномочия которых распространяются на всех природопользователей независимо от их подчиненности, форм собственности и хозяйствования.
Ведомственное отраслевое управление земельными, лесными, другими природными ресурсами, природными объектами и природными комплексами осуществляют Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь, Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь, Министерство архитектуры и строительства Республики Беларусь, Министерство транспорта и коммуникаций Республики Беларусь, органы жилищно-коммунального хозяйства, водного хозяйства, рыбного хозяйства и некоторые другие отраслевые ведомства.
К этим органам следует отнести Управление делами Президента Республики Беларусь, в ведении которого находятся заповедники, национальные парки и ряд заказников.Следует признать нежелательной практику вменения функций управления природопользованием государственным концернам, производственным объединениям и другим по сути хозяйствующим субъектам.
В качестве органов ведомственного функционального управления использованием и охраной природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов выступают: Министерство обороны Республики Беларусь, Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, Министерство здравоохранения Республики Беларусь, Министерство экономики Республики Беларусь, Министерство финансов Республики Беларусь и Министерство внутренних дел Республики Беларусь.
Отдельные контрольные, надзорные, координационные и другие управленческие функции в области природопользования и охраны окружающей среды реализуют органы управления имуществом, пограничных войск, Национальная академия наук Беларуси и другие специальные уполномоченные государством структуры.
Все управление природопользованием и охраной окружающей среды замыкается на Президенте Республики Беларусь, выступающего в качестве главы государства и гаранта реализации национальной природоресурсной я природоохранной политики.
Полномочия рассмотренных органов закреплены в законодательных и подзаконных нормативных актах, положениях об этих органах.