§ 2 Значение регионального международно-правового регулирования в области использования и охраны трансграничных водотоков

Принимая во внимание то, что Конвенция 1997 г. разрабатывалась как «рамочное» соглашение, с учетом того, что процесс ратификации государствами данной Конвенции затянулся, ряд международных организаций разработал региональные международные договоры в области использования и охраны от загрязнения трансграничных водотоков, учитывающие специфику конкретных географических районов.

Региональное сотрудничество в рассматриваемой области осуществляется в рамках совместных органов, учреждаемых на основании многостороннего международного договора^[160]. При этом, наиболее часто встречающаяся модель сотрудничества основана на бассейновом критерии их формирования.

В Юго-Восточной Азии в рамках Соглашения о сотрудничестве в целях устойчивого развития бассейна реки Меконг 1995 г.^[161] правительствами Камбоджи, Лаоса, Таиланда и Вьетнама образована Комиссия по реке Меконг. При этом Китай, на территории которого формируется 16 % водостока Меконга, и Мьянма, являющиеся странами верхнего бассейна, в соглашении не участвуют, а являются партнерами по диалогу. Одной из основных целей Комиссия^[162] является продвижение и координация устойчивого управлениям водными ресурсами посредством реализации различного рода программ^[163], проведение научной и экспертной деятельности и представление рекомендаций для государств-членов.

Организационно Комиссия состоит из трех органов: Совет, являющийся высшим органом и определяющий политику по координации совместной деятельности и проектов для устойчивого развития, использования и охраны вод бассейна реки Меконг; Совместный комитет, выполняющий решения Совета и осуществляющий контроль над деятельностью секретариата, и Секретариат, выполняющий технические и административные функции под руководством главного исполнительного директора. На национальном уровне работу по реализации программ

Комиссии координируют национальные комитеты по Меконгу, в том числе обеспечивающие связь между секретариатом Комиссии и соответствующими министерствами государств-членов.

В Африке в настоящее время действует ряд совместных органов по сотрудничеству в управлении трансграничными водотоками, такие как: Управление по реке Нигер^[164], Постоянная водная комиссия по бассейну реки Окаванго^[165], Организация по развитию реки Сенегал^[166]. Указанные совместные органы и их институциональные структуры созданы на основании многосторонних международных договоров. Так, например, к органам Управления по реке Нигер (статья 5 Конвенции) относятся: Саммит Глав государств и правительств, министерский Совет, технический экспертный комитет и исполнительный комитет. Цели таких совместных органов в рассматриваемой сфере деятельности весьма схожи: координация национальной политики для рационального использования вод бассейнов рек, разработка планов интегрированного управления трансграничными водными ресурсами, содействие и участие в разработке программ и совместных мер по предотвращению возможного загрязнения вод и другие.

Региональное сотрудничество по использованию и охране трансграничных водотоков в Латинской Америке также осуществляется по бассейновому принципу в рамках, в частности, Организации договора по сотрудничеству на Амазонке и Межправительственного координационного комитета стран бассейна реки Ла-Плата^[167]. Хотелось бы обратить внимание на то, что государства, первоначально заключившие Договор о сотрудничестве на Амазонке^[168], призванный способствовать совместным действиям по гармоничному развитию, в том числе водных ресурсов бассейна реки Амазонки (статья 5), не предусмотрели создания совместного органа, однако со временем осознали необходимость его учреждения. В целях укрепления и развития сотрудничества в контексте Договора в 1998 году была создана Организация договора по сотрудничеству на Амазонке^[169] с постоянно действующим Секретариатом.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что основным форматом регионального сотрудничества являются совместные органы с развитой системой институциональных механизмов.

В рамках данного исследования хотелось бы рассмотреть особенности сотрудничества в области использования и охраны от загрязнения трансграничных водотоков в регионах, входящих в сферу российских внешнеполитических интересов, - на примере международных договоров, разработанных в рамках Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций^[171] (далее - ЕЭК ООН) и в Центральной Азии.

Особое внимание будет уделено международным договорам, разработанным в рамках ЕЭК ООН с учетом того, что Российская Федерация является членом этого органа с 28.03.1947 г.

2.1. Вклад Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций в разработку природоохранных международных договоров в области водопользования

В рамках ЕЭК ООН были разработаны пять природоохранных конвенций, положения четырех из них применимы для регулирования различных правоотношений в области водопользования, а именно: Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г. ^[172], Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г.^[173], Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г., Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г.^[174] (далее - Орхусская конвенция).

Особенностью вышеперечисленных международных договоров является то, что, будучи первоначально разработанными как региональные международные договоры, в настоящее время к некоторым из них могут присоединяться государства, не являющиеся участниками ЕЭК ООН, что позволяет говорить об их нарастающем глобальном охвате.

ООН, Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.^[175] (далее - Хельсинкская конвенция), Орхусская конвенция^[176] (с согласия Совещания Сторон) и ее Протокол о регистрах выброса и переноса загрязнителей 2003 г. (далее - Протокол о РВПЗ)^[177]. Аналогичная возможность у внерегиональных государств появится со вступлением в силу поправки к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте^[178] (далее - Конвенция Эспо). Протокол по стратегической экологической оценке к Конвенции Эспо^[179] с момента своего принятия был открыт для участия государств-членов ООН, не входящих в регион ЕЭК ООН, с одобрения Совещания Сторон Конвенции, действующего в качестве Совещания Сторон Протокола.

В этом отношении показателен пример Хельсинской конвенции, сторонами которой до 2013 г. могли быть лишь государства-члены ЕЭК ООН, а также государства, имеющие консультативный статус при ЕЭК ООН. Вступившая в силу 06.02.2013 г. поправка^[180] к статьям 25 и 26 Хельсинской конвенции открыла возможность любому государству, не входящему в ЕЭК ООН, но являющемуся членом ООН, стать стороной данной Конвенции. Более того, на шестой сессии Совещания сторон Конвенции (29 -30 ноября 2012 г., Рим)^[181] было одобрено решение об упрощенном порядке присоединения - любые последующие запросы о присоединении к Конвенции, поступившие от государства-участника ООН, будут рассматриваться как получившие согласие Совещания Сторон, т.е. больше не требуется ожидать одобрения такого присоединения от Совещания Сторон, проводимого один раз в три года, что должно соответственно технически ускорить процесс присоединения к Хельсинской конвенции.

Как представляется, важность глобального охвата инструментов ЕЭК ООН заключается в обеспечении правовой основы для более успешного трансграничного водного сотрудничества, основанного на модели, которая доказала свою эффективность, поскольку многие крупные бассейны рек и озер являются общими для государств ЕЭК ООН и для государств, не являющихся членами этой Организации^[182].

Имея рамочный характер по своей природе, рассматриваемые конвенции устанавливают общие принципы, обязательства и минимальные стандарты для государств-участников, которые в дальнейшем должны конкретизироваться либо посредством принятия дополнительных протоколов либо путем заключения соглашений в отношении конкретных трансграничных водотоков. Развитие «рамочного» режима путем принятия протоколов стало устоявшейся практикой в ситуациях, где требуются более конкретные действия, чтобы достичь целей режима или отреагировать на новые вызовы^[183]. К четырем вышеуказанным конвенциям приняты четыре протокола. Например, в рамках Орхусской конвенции это привело к заключению Протокола о РВПЗ, который обязывает государства - участников создавать общенациональные регистры выбросов и переноса загрязнителей, которые, с одной стороны, должны содействовать предупреждению и сокращению загрязнения окружающей среды, а с другой, - способствовать расширению доступа общественности к информации.

Обращает на себя внимание разработанность не только публично - правовых, но и частно-правовых аспектов регулирования. Так, Протокол о гражданской ответственности и компенсации за ущерб, причиненный трансграничным воздействием промышленных аварий на трансграничные воды^[184] (далее - Протокол об ответственности) обеспечивает всеобъемлющий режим гражданской ответственности и компенсации за ущерб, причиненный в результате трансграничного воздействия промышленных аварий на трансграничные воды. Протокол устанавливает пределы финансовой ответственности и минимальные пределы финансового обеспечения (ст. 9 и приложение II). Большинство положений Протокола представляют собой «процессуальные» нормы, определяющие, в частности, срок исковой давности, применимое право, взаимное признание судебных и арбитражных решений, урегулирование споров, арбитражную процедуру.

Конвенции базируются на ряде общих ключевых принципов, к которым в первую очередь можно отнести следующие.

Во-первых, правило «непричинения вреда», раскрывающееся через общее обязательство по предотвращению, ограничению и сокращению трансграничного воздействия.

Например, основной целью Хельсинской конвенции является предотвращение, ограничение и сокращение любого трансграничного воздействия, в том числе значительных неблагоприятных воздействий на здоровье и безопасность людей, флору, фауну, почву, воздух, воду, климат, ландшафт и исторические памятники или другие материальные объекты.

В соответствии с положениями п. 1 ст. 2 Конвенции Эспо Стороны на индивидуальной или коллективной основе принимают все надлежащие и эффективные меры по предотвращению значительного вредного трансграничного воздействия в результате планируемой деятельности, а также по его уменьшению и контролю за ним.

В Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий нашло свое отражение обязательство по принятию соответствующих мер в целях защиты людей и окружающей среды от промышленных аварий путем предотвращения таких аварий, обеспечения готовности к ним и ликвидации их последствий, включая восстановительные меры (п. 1 ст. 3).

Во-вторых, принцип «загрязнитель платит» polluter pays principle). Указанный принцип нашел свое отражение в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию^[185] в следующей редакции: «национальные власти должны стремиться обеспечить интернализацию экологических издержек и использование экономических средств, принимая во внимание подход, согласно которому загрязнитель должен, в принципе, нести расходы, связанные с загрязнением, должным образом учитывая общественные интересы и не нарушая международную торговлю и инвестирование».

Применительно к водной проблематике указанный принцип закреплен как в Хельсинской Конвенции (пп. b) п. 5 ст. 2) и Протоколе по проблемам воды и здоровья (п. b) ст. 5)^[186] в понимании, что расходы, связанные с мерами по предотвращению, ограничению и сокращению загрязнения, покрываются загрязнителем, так и в преамбуле Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий (далее - Конвенция о промышленных авариях) и Протокола об ответственности в качестве признаваемого Сторонами общего принципа международного экологического права.

Следует отметить, что правоприменительная практика, в частности, при предъявлении требований о компенсации, данного принципа в межгосударственном формате достаточно сложна, в этой связи этот принцип носит, в первую очередь, внутригосударственный характер.

В - третьих, к не менее важным принципам, нашедшим свое закрепление в выше указанных международных договорах ЕЭК ООН следует отнести также принцип справедливого и разумного использования - (пп. с) п. 2 ст. 2 Хельсинской Конвенции); принцип мирного разрешения споров путем переговоров или любым другим способом, приемлемым для участвующих в споре Сторон^[187].

В-четвертых, следует остановиться также на принципе сотрудничества, поскольку предотвращение, ограничение и сокращение трансграничного воздействия могут быть достигнуты только путем принятия совместных мер. Хельсинская конвенция побуждает прибрежные государства сотрудничать на основе равенства и взаимности путем заключения двусторонних и многосторонних соглашений (п. 6 ст. 2). Правовое содержание общего обязательства сотрудничества раскрывается, в частности, посредством проведения консультаций, совместного мониторинга и оценки, исследований и разработок, обмена информацией, в том числе посредством систем оповещения и сигнализации, оказания взаимопомощи (ст. 10 - 15).

В соответствии с положениями Конвенции Эспо обязательство сотрудничества конкретизируется посредством обязательств по уведомлению о планируемой деятельности (ст. 3) и проведению консультаций с затрагиваемой Стороной в отношении, в частности, потенциального трансграничного воздействия планируемой деятельности и мер по уменьшению или устранению такого воздействия (ст. 5).

Хотелось бы отметить еще одну характерную черту для рассматриваемых конвенций ЕЭК ООН - ими установлены минимальные стандарты поведения, которые могут быть усилены, с одной стороны, посредством заключения в их развитие двусторонних соглашений, а с другой - путем принятия мер на национальном уровне.

Так, Конвенция Эспо (п. 9 ст. 2) и Конвенция о промышленных авариях (п. 2 ст. 24) отмечают, что Стороны могут при помощи двустороннего или многостороннего соглашения принимать более строгие меры, чем те, что предусмотрены той или другой конвенцией.

Обязательства, содержащиеся, например, в Части II Хельсинской конвенции, более специфичны и внедряются путем дальнейшего заключения соглашений прибрежными государствами - Сторонами Конвенции, имеющими совместные трансграничные воды. Хельсинская Конвенция призывает Стороны осуществлять данное сотрудничество на основе водосборного бассейна. Для этого прибрежные Стороны Конвенции устанавливают границы водосбора или его частей, в отношении которых осуществляется сотрудничество (ст. 9).

Достижение конвенционных целей посредством принятия более строгих мер на национальном уровне является особенностью Протокола по проблемам воды и здоровья. В частности, государственные органы Сторон при принятии мер, которые могут иметь существенное воздействие на водную среду, обязаны учитывать любое потенциальное воздействие таких мер на здоровье людей (п. 6 ст. 4). Кроме того, Стороны устанавливают и публикуют национальные и/или местные целевые показатели для обеспечения высокого уровня защиты от заболеваний, связанных с водой (п. 2 ст. 6), обеспечивают функционирование национальной системы надзора и раннего предупреждения для выявления случаев заболеваний, связанных с водой (п. 1 ст. 8), а также создание планов действий в чрезвычайных ситуациях для реагирования на заболевания, связанные с водой. Осуществление Протокола в настоящее время связано с существующими планируемыми национальными программами по улучшению водоснабжения

IOO

и водоотведения¹⁰⁰.

Следует отметить, что природоохранные конвенции ЕЭК ООН требуют, чтобы Сторона, планирующая новый вид деятельности, уведомила затрагиваемые стороны и провела консультации о потенциальном воздействии такой деятельности. В вопросе о планируемых мерах указанные выше международные договоры перекликаются с принципами, заложенными в Декларации по окружающей среде и развитию¹⁰⁹, в частности, с принципами 17^{[188] [189] [190]} и 19^{[191] [192]}. При этом следует отметить, что обязанность по предварительному уведомлению не предполагает необходимости получения согласия. На это в своем решении по делу об озере Лану обратил внимание международный арбитраж, не согласившись с наличием «права вето», которое по усмотрению одного государства заблокировало бы

- - 192

осуществление своей территориальной юрисдикции другим государством .

Так, например, процедурные меры регулирования в отношении планируемых видов деятельности, которые могут оказывать значительное вредное трансграничное воздействие, установлены в Конвенции Эспо.

Конвенция устанавливает обязательства для участвующих в ней государств в отношении оценки воздействия на окружающую среду на стадии, предшествующей принятию окончательного решения относительно планируемой хозяйственной деятельности (п. 3 ст. 2) или иными словами на уровне проектов планируемой деятельности (п. 7 ст. 2). Обязательными шагами, которые должно предпринять государство, планирующее деятельность, способную оказать значительное вредное трансграничное воздействие, являются следующие:

- уведомление Стороной происхождения любой Стороны, которая может стать затрагиваемой Стороной, о планируемой деятельности (п. 1 ст. 3);

- подтверждение получения уведомления с указанием намерения участвовать в процедуре оценки воздействия на окружающую среду (далее - ОВОС) (п. 3 ст. 3);

- предоставление затрагиваемой Стороной информации о потенциально затрагиваемой окружающей среде, если такая информация необходима для подготовки документации об ОВОС (п. 6 ст. 3);

- участие общественности (п. 8 ст. 3);

- подготовка документации об ОВОС (ст. 4), которая должна содержать минимальный перечень сведений, определенных в Добавлении II;

- распространение документации по ОВОС среди органов и общественности затрагиваемой Стороны (п. 2 ст. 4);

- консультации между Сторонами на основании документации об ОВОС (ст. 5);

- принятие окончательного решения по планируемой деятельности с учетом результатов ОВОС и полученных замечаний (п. 1 ст. 6);

- сообщение окончательного решения затрагиваемой Стороне (п. 2 ст. 6).

Факультативным этапом, который должен быть осуществлен

государством, планирующим деятельность, является послепроектный анализ (п. 1 ст. 7), состоящий в наблюдении за данной деятельностью и определении любого вредного трансграничного воздействия.

Следует отметить, что Протокол по стратегической экологической оценке к Конвенции Эспо идет в вопросе о планируемых мерах еще дальше и предусматривает, чтобы каждая Сторона интегрировала стратегическую экологическую оценку^[193] (далее - СЭО) в процесс принятия своих планов и программ на ранних этапах. СЭО проводится на значительно более раннем этапе процесса принятия решений, чем ОВОС проектов, что предоставляет дополнительные возможности по сравнению с оценкой проектного уровня. Это связано с тем, что СЭО используется на более высоком уровне разработки планов и программ, на котором закладываются основы для проектов, проходящих ОВОС и многих других инициатив, которые потенциально могут оказывать воздействие на окружающую среду. Проведение СЭО может обеспечить: высокий уровень защиты окружающей среды, улучшить качество разработки планов и программ, повысить эффективность принятия решений, способствовать выявлению новых возможностей развития, помочь предотвратить дорогостоящие ошибки, улучшить систему управления, способствовать трансграничному сотрудничеству^[194]. Таким образом, СЭО рассматривается в качестве ключевого инструмента устойчивого развития, посредством согласования целей и направлений плана или программы с соответствующими стратегиями, политиками и концепциями.

Еще одной общей чертой для рассматриваемых конвенций ЕЭК ООН является определение трансграничного воздействия и его порога.

Так, например, в Хельсинской конвенции трансграничное воздействие определяется как «любые значительные вредные последствия», о которых можно говорить, когда существует имеющее существенный характер ухудшение использования водного объекта прибрежным государством.

Значительный вред предполагает «пагубное воздействие, влекущее некоторые последствия для, например, здравоохранения, промышленности, собственности или окружающей среды в затрагиваемом государстве»^[195]. Разработка целевых показателей и критериев качества воды - это ключ к конкретной оценке «значительности порогового уровня» в каждом конкретном случае, особенно, если они совместно разработаны прибрежными государствами^[196]. С этой точки зрения в Хельсинской конвенции содержится схема регулирования, способствующая такой оценке (ст.9), состоящая в том, что Стороны заключают соглашения и договоренности для создания совместных органов, в число задач которых входит разработка единых целевых показателей и критериев качества воды на основе руководящих принципов, изложенных в Приложении III.

В рамках выполнения обязательств, вытекающих из положений ст. 4 Конвенции о промышленных авариях, Стороны должны установить опасные виды деятельности, которые могут вызвать трансграничное воздействие, произвести оценку рисков, связанных с осуществлением такой деятельности, и уведомить затрагиваемые Стороны о них. По инициативе любой заинтересованной Стороны могут быть проведены как обсуждения по вопросу о том, следует ли рассматривать деятельность, не охватываемую Приложением I, в качестве опасной деятельности, так и консультации.

Протоколом об ответственности в Приложении I определены опасные вещества и их пороговые количества, при наличии которых деятельность может считаться опасной, т.е. способна привести в случае промышленной аварии к трансграничному воздействию на трансграничные воды и водопользование.

Конвенцией Эспо определен перечень видов деятельности, в отношении которых требуется проведение процедуры оценки воздействия на окружающую среду. Согласно Добавлению I обязательно требуется такая оценка в отношении всех потенциально опасных для водных ресурсов производств, в частности, строительства крупных плотин и водохранилищ и деятельности по забору подземных вод (в случае, если годовой объем забираемой воды достигает 10 млн. кубических метров или более).

Вторая поправка к Конвенции Эспо^[197], заменяющая Добавление I к Конвенции, требует проведения таких процедур в отношении не только деятельности по забору подземных вод, но и системы искусственного пополнения подземных вод, если годовой объем забираемой воды или пополняемой воды достигает 10 млн. кубических метров или более. Указанная поправка также дополняет перечень деятельностью по переброске водных ресурсов между речными бассейнами (п. 18), а также новым объектом - установками для очистки сточных вод производительностью, превышающей эквивалент численности населения в размере 150 000 человек ^(п. ¹⁹⁾.

Следует также отметить, что Конвенцией Эспо установлен механизм рассмотрения запросов от Сторон, которые самостоятельно не смогли договориться относительно вероятности наступления значительного вредного трансграничного воздействия при осуществлении планируемой деятельности. В том случае, если Стороны не могут прийти к единому пониманию, данный вопрос может быть вынесен на рассмотрение Комиссии по запросу. К критериям для определения значительности вредного трансграничного воздействия согласно Добавлению III относятся, в частности, масштабы деятельности, район, последствия, близость к международной границе.

Перечень проектов, в отношении планов и программ которых требуется проведение стратегической экологической оценки, определен в Приложении II Протокола СЭО. К таким проектам в области водопользования относятся проекты по управлению водами в сельскохозяйственных целях, включая орошение и дренаж земель; глубокое бурение для обеспечения водоснабжения; забор подземных вод или системы искусственного пополнения подземных вод; работы по переброске водных ресурсов между речными бассейнами; установки по очистке сточных вод; плотины; установки для подачи воды на большие расстояния.

В целях оценки трансграничного воздействия Стороны Протокола о РВПЗ^[198] создают общенациональные регистры, которые охватывают 64 вида деятельности и 86 загрязняющих веществ. В Протоколе о РВПЗ упор делается на объеме загрязнения - предпринята попытка найти баланс между нагрузкой по предоставлению отчетности и значимостью представляемой информации. Вместо того чтобы охватить им значительное число загрязняющих веществ, основное внимание уделяется выбросам ограниченного числа конкретных загрязнителей и категорий загрязнителей, с тем чтобы можно было составить общее представление об объеме загрязнения^[199]. В Протоколе о РВПЗ предусмотрен особый режим для сточных вод. Перенос загрязнителей в сточных водах за пределы участка означает перенос загрязнителей в сточных водах за пределы объекта в целях очистки сточных вод. Перенос загрязнителей за пределы участка может осуществляться через канализацию или с помощью иных средств, таких, как емкости или автоцистерны. Отчетность о переносе сточных вод будет всегда представляться с использованием подхода, ориентированного на конкретные загрязнители (статья 7, пункты 1 а) iv) и 5 e)). Применимые пороговые значения приведены в колонке 1 b) приложения II. Владельцы или операторы объектов, сбрасывающих сточные воды непосредственно в водоем, независимо от того, подвергались они предварительной обработке на очистной станции объекта или нет, будут отчитываться о выбросах как о сбросах в воду: с использованием подхода, ориентированного на конкретный загрязнитель.

Установление целевых показателей и критериев качества воды становится широко применяемым практическим инструментом для сохранения качества поверхностных и подземных вод. Наиболее актуальным аспектом водопользования с точки зрения практического правоприменения являются вопросы снабжения питьевой водой и санитарии. Следует особо отметить, что право на безопасную и чистую питьевую воду было признано Генеральной ассамблеей ООН^[200] в качестве права человека, имеющего существенно важное значение для полноценной жизни и осуществления других прав. Совет по правам человека подтвердил, что право на безопасную питьевую воду и санитарию вытекает из права на достаточный жизненный уровень и неразрывно связано с правом на жизнь^[201]. Необходимость сокращения к 2015 году вдвое доли населения земного шара, не имеющего доступа к безопасной питьевой воде, является одной из ЦРТ^[202].

В этой связи Протокол по проблемам воды и здоровья, как представляется, заложил надежную основу для достижения связанных с водой ЦРТ в отношении реализации права человека на безопасную питьевую воду и санитарию. Протокол является первым международным договором, специально принятым для обеспечения связи между управлением водными ресурсами и проблемами здоровья, соответствующим снабжением питьевой водой и обеспечением адекватных санитарно-гигиенических условий для каждого. Конечной целью Протокола является предотвращение, контроль и снижение количества заболеваний, связанных с водой посредством охраны водных экосистем. Особенностью Протокола является то, что его реализация требует от Сторон приятия мер на национальном уровне. Стороны устанавливают и публикуют национальные и/или местные целевые показатели^[203] для обеспечения высокого уровня защиты от заболеваний, связанных с водой (п. 2 ст. 6). Стороны Протокола обязаны обеспечивать равноправный доступ к воде как с точки зрения адекватного количества, так и качества (с учетом Руководства по контролю качества питьевой воды^[204]), а также реализовывать санитарно-профилактические мероприятия^[205].

Анализируемые конвенции ЕЭК ООН, прежде всего, фиксируют обязательства для своих Сторон, устанавливая при этом права общественности, в том числе на доступ к экологической информации и участие в процессе принятия решений.

В частности, Стороны Хельсинской конвенции обеспечивают информирование общественности о состоянии трансграничных вод, включая целевые показатели, разрешения и результаты взятия проб воды и стоков, принимаемых и планируемых мерах (ст. 16). Протокол СЭО предусматривает широкое участие общественности в процессе принятия решений (подпункт d) ст. 1, п. 2 ст. 3, ст. 8). Конвенция о промышленных авариях обязывает Стороны обеспечить предоставление надлежащей информации общественности в районах, которые могут быть затронуты аварией, происшедшей в результате опасной деятельности (п. 1 ст. 9).

Дальше остальных в данном вопросе идет Орхусская конвенция, в положениях которой увязывается охрана окружающей среды с нормами в области прав человека в том понимании, что экологические права являются наравне с другими неотъемлемыми правами человека. Если в большинстве случаев многосторонние соглашения в области окружающей среды охватывают обязательства, которые Стороны несут друг перед другом, то Орхусская конвенция охватывает обязательства, которые Стороны несут перед общественностью. В ряде конвенционных положений закреплены обязательства Сторон и государственных органов перед общественностью в части обеспечения ей доступа к информации, участия в процессе принятия решений и доступа к правосудию^[206].

Доступ к информации определяется посредством двух компонентов: во-первых, права общественности запрашивать информацию у государственных органов и обязательства таких органов предоставлять информацию в ответ на полученный запрос (ст. 4) и, во -вторых, права общественности получать информацию и обязательства органов собирать и распространять информацию, представляющую общественный интерес, независимо от наличия запроса (ст. 5). При этом особо отмечается необходимость принятия мер по постепенному развертыванию общенациональной системы кадастров или регистров загрязнения с включением данных о деятельности, в том числе, при использовании воды (п. 9 ст. 5). Стороны обязуются обеспечивать участие общественности: которая может быть затронута процессом принятия решений по какой-либо конкретной деятельности или заинтересована в ней (на самом начальном этапе процедуры принятия решений); в разработке планов, программ и политики, связанных с окружающей средой; в процессе разработки законов, правил и юридически обязательных нормативных актов (пока остаются открытыми возможности для выбора).

Необходимость обеспечения доступа к правосудию (ст. 9) придает принудительный характер реализации доступа к информации и обеспечения участия в рамках внутренних правовых систем и укрепляет механизм обеспечения соблюдения внутреннего законодательства в области окружающей среды. Поскольку вопросы обеспечения биобезопасности в последнее время приобрели высокую актуальность, включая необходимость оценки риска и процедуры принятия решений с участием общественности, Стороны приняли поправку^[207], дополняющую текст Орхусской конвенции статьей 6-бис «участие общественности в решениях в отношении преднамеренного высвобождения в окружающую среду и реализации на рынке генетически измененных организмов».

Следует отметить, что объектом регулирования конвенций ЕЭК ООН являются как поверхностные, так и подземные воды. В частности, Хельсинская конвенция не только содержит требование по осуществлению дополнительных конкретных мер по предотвращению загрязнения подземных вод (подпункт к) п. 1 ст. 3), но и по учету специфики и особой уязвимости подземных вод при разработке мер по управлению и охране (приложение III).

Хотелось бы обратить внимание также на то, что в результате совместной работы Рабочей группы по мониторингу и оценке и Рабочей группы по комплексному управлению водными ресурсам, а также Совета по правовым вопросам Хельсинской конвенции были разработаны и приняты на шестой сессии Совещания Сторон Типовые положения по трансграничным подземным водам^[208]. Указанный документ должен оказать помощь Сторонам Конвенции и государствам, не являющимся Сторонами Конвенции, в применении ее положений к подземным водам - сфере, которая, будучи стратегически важной, зачастую страдает от более низкого уровня сотрудничества.

Протокол по проблемам воды и здоровья еще раз подтверждает принцип, согласно которому управление водными ресурсами следует осуществлять комплексным образом на водосборных площадях, независимо от того, являются они трансграничными или нет, включая связанные с ними прибрежные воды, всю зону подпитывания подземных вод или соответствующие части такого водосбора или зоны подпитывания подземных вод (п. к) ст. 5).

В отношении деятельности по забору подземных вод и схемы искусственной подпитки подземных вод определенного достаточно большого объема требуется применение процедуры ОВОС и других процедур, предусмотренных Конвенцией Эспо, в частности, уведомления государством происхождения и консультаций в случае, если планируемый вид деятельности может оказать вредное трансграничное воздействие (п. 12 Добавление I). Более того, указанная деятельность требует

в соответствии с Протоколом СЭО проведения стратегической экологической оценки планов и программ, которые определяют основу для выдачи в будущем разрешений на реализацию таких проектов (п. 12 Приложение I, п. 77 Приложение II).

Еще одной общей чертой природоохранных конвенций ЕЭК ООН является содержащееся в них, правда сформулированное с разной степенью детализации, обязательство по осуществлению обмена информацией между Сторонами. Как представляется, его следует рассматривать как одно из звеньев для реализации общего обязательства по сотрудничеству.

Кроме того, в рамках некоторых конвенций предусмотрены обязательства по содействию обмену технологиями и оказанию технической помощи для достижения конвенционных целей. В Хельсинской конвенции это обязательство интерпретируется следующим образом: прибрежные Стороны содействуют обмену наилучшей имеющейся технологией, в частности путем развития: коммерческого обмена имеющейся технологией; прямых контактов и сотрудничества в промышленности, включая совместные предприятия; обмена информацией и опытом и предоставления технической помощи. Стороны Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий способствуют обмену технологией с целью предотвращения промышленных аварий, обеспечения готовности к ним и ликвидации их последствий.

Создание институциональных механизмов, таких как совещание/конференция сторон, президиум, секретариат, рабочие, экспертные и целевые группы и другие органы является еще одной общей чертой для конвенций ЕЭК ООН, оказывающих поддержку сторонам в соблюдении их положений. В задачи, например, совещания сторон ряда конвенций (например, ст. 11 Конвенции Эспо, ст. 17 Хельсинской Конвенции, ст. 10 Орхусской Конвенции) входит рассмотрение хода их осуществления с тем, чтобы способствовать повышению потенциала, а также предоставлять необходимую помощь в их реализации. Стороны также принимают участие в работе рабочих групп и других вспомогательных органов, в частности целевых и экспертных групп, создаваемых совещанием сторон. Такая институциональная структура оказывает содействие сторонам посредством, в первую очередь обмена опытом и разработки руководящих инструментов и рекомендаций.

Эффективно функционирующие институциональные механизмы Хельсинской конвенции играют немаловажную роль в укреплении охраны водотоков как на национальном, так и на трансграничном уровне. К таким структурам как Совещание Сторон, Бюро, Секретариат, Совет по правовым вопросам, а также Рабочая группа по мониторингу и оценке и Рабочая группа по комплексному управлению водными ресурсами с 2012 г. добавился еще и Комитет по осуществлению^[209].

Комитет по осуществлению будет способствовать созданию в рамках Хельсинской конвенции механизма, с помощью которого возможно будет решать проблемы, связанные с практическими аспектами осуществления

Конвенции, предотвращать возникновение споров, а также оказывать содействие Сторонам в их усилиях по имплементации Конвенции^[210].

Из выше сказанного, по мнению автора, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, природоохранные конвенции ЕЭК ООН создают рамочную международно-правовую основу для успешного сотрудничества в области управления водными ресурсами.

Во-вторых, их институциональные механизмы поощряют региональное и субрегиональное сотрудничество, включая обмен опытом и информацией, техническое содействие и оказание помощи в реализации. В этой связи сотрудничество является предпосылкой для устойчивого использования трансграничного водотока. За 20 лет с момента принятия Хельсинской конвенции, являющейся центральным инструментом трансграничного водного сотрудничества, на основе ее положений были разработаны многие двусторонние и многосторонние международные договоры в рассматриваемой области^[211].

В-третьих, посредством реализации положений природоохранных конвенций ЕЭК ООН осуществляется постоянное сотрудничество государств для достижения согласованных целей и при поддержке их институциональных механизмов, что в конечном итоге содействует нахождению компромиссных решений как на международном, так и на национальном уровне.

2.2. Международно-правовое регулирование сотрудничества государств региона Центральной Азии

В начале 1990-х гг. государства Центральной Азии^[212] - региона, имеющего стратегическое значение для российских внешнеполитических интересов, на основе заключенных международных договоров создали систему региональных организаций по управлению водными ресурсами, которая действует в настоящее время под эгидой Международного Фонда спасения Арала.

В рамках Соглашения о сотрудничестве в сфере совместного управления использованием и охраной водных ресурсов межгосударственных источников 1992 г.^[213], положения которого предусматривают обязательства по недопущению на своей территории действий, затрагивающих интересы других сторон и способных привести к изменению согласованных величин расхода воды и загрязнению водоисточников (ст. 3), а также по совместному принятию решений об использовании производственного потенциала водного хозяйства (ст. 6) был создан механизм сотрудничества государств Центральной Азии - Межгосударственная координационная водохозяйственная комиссия по проблемам регулирования, рационального использования и охраны водных ресурсов межгосударственных источников (далее - МКВК). К задачам МКВК^[214] относится поиск взаимоприемлемых решений для регулирования речного стока и распределения водных ресурсов региона, в то время как государства «низовья» (Казахстан, Туркменистан, Узбекистан) стремятся сохранить ирригационный режим стока рек Амударья и Сырдарья, а государства «верховья» (Кыргызстан и Таджикистан) считают такой режим экологически и социально не выгодным.

Соглашение о совместных действиях по решению проблемы Аральского моря и Приаралья 1993 г.^[215] создало ныне упраздненный

Межгосударственный Совет по проблемам бассейна Аральского моря^[216], и Комиссию по социально-экономическому развитию, научно -техническому и экологическому сотрудничеству, впоследствии преобразованную

в Межгосударственную комиссию по устойчивому развитию^[217] (МКУР).

С 1999 г. МКВК и другой региональный орган сотрудничества МКУР входят в состав Международного Фонда спасения Арала^[218] (далее - МФСА) - региональной организации государств Центральной Азии, стратегические направления деятельности которой формируются Советом Глав государств^[219]. В каждом из государств-участников созданы филиалы МФСА, взаимодействующие с государственными, общественными и другими организациями в целях расширения сотрудничества по проблемам бассейна Аральского моря. С 2009 г. МФСА обладает статусом наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН^[220], что является признанием этой организации в качестве партнера по сотрудничеству в регионе. МФСА удалось консолидировать на межгосударственном уровне усилия по урегулированию проблем, связанных с совместным использованием водных ресурсов трансграничных рек в бассейне Аральского моря, а также привлечь внимание мировых финансовых институтов^[221] к аральской проблеме. В то же время существующий институциональный механизм, фактически состоящий из трех организационных структур, не достаточно эффективен. Намерение совершенствовать его структуру и договорно-правовую базу МФСА с тем, чтобы выработать взаимоприемлемый механизм по комплексному использованию водных ресурсов и охране окружающей среды в Центральной Азии с учетом интересов всех государств региона, высказали Главы государств региона^[222].

Хотелось бы обратить внимание на то, что создание региональной организации не привело к формированию системы международных договоров в пятистороннем формате. В число инструментов регионального уровня, помимо вышеуказанных Соглашений 1992 и 1993 гг., закрепляющих общие принципы и задачи сотрудничества посредством организации совместного управления водораспределением, и Соглашения 1999 г., создавшего региональную организацию, входит также Рамочная конвенция об охране окружающей среды для устойчивого развития в Центральной Азии^[223]. Конвенция является рамочным договором, в котором нашли свое отражение современные принципы сотрудничества государств. Предполагается, что в ее развитие будут приняты протоколы по отдельным направлениям сотрудничества, в том числе в области охраны вод

и устойчивого использования водных ресурсов^[224]. Одновременно

предусмотрено создание самостоятельного организационного механизма - Конференции Сторон и постоянно действующего Секретариата, а также других вспомогательных органов. Как представляется, со вступлением Конвенции в силу в регионе могут возникнуть два параллельно функционирующих институциональных механизма с возможным дублированием ряда функций, чего, безусловно, следовало бы избежать.

Будучи государствами-членами ЕЭК ООН, страны Центральной Азии не в достаточной мере участвуют в природоохранных инструментах, которые могли бы оказать важное влияние на достижение взаимоприемлемых решений в урегулировании актуальных вопросов совместного использования водных ресурсов. Только Республика Казахстан является стороной всех четырех вышерассмотренных конвенций, участниками Хельсинской Конвенции являются также Туркменистан и Узбекистан^[225].

Ввиду признаваемой необходимости совершенствования как международно-правовой базы трансграничного водного сотрудничества^[226], так и существующей региональной организации, по мнению автора, в сложившейся ситуации было бы более продуктивным не разрабатывать новый международный договор, а способствовать присоединению государств региона к существующим международно-правовым инструментам в области водопользования. Реформирование структуры и организации деятельности МФСА, а не создание параллельных институциональных механизмов, способствовало бы поиску взаимоприемлемых развязок для существующих разногласий между государствами «верховья» и «низовья».

Конфликт интересов в видах и режимах использования трансграничных водотоков в Центральной Азии возникает по причине того, что страны нижнего течения с доминирующим орошаемым сельским хозяйством нуждаются в летний период в заборе больших объемов воды, тогда как государства верхнего течения, сильно зависящие от гидроэнергетики, заинтересованы в этот период в накоплении воды в водохранилищах для последующего ее использования в выработке электроэнергии в зимнее

227

время .

Попытка урегулирования этой проблемы была предпринята четырьмя государствами региона в рамках бассейна реки Сырдарья посредством заключения Соглашения об использовании водно-энергетических ресурсов ее бассейна^{[227] [228]}. В основу Соглашения положен механизм согласования режима работы гидротехнических объектов и водохранилищ Нарын-Сырдарьинского каскада в интересах подачи достаточного количества воды для ирригационных целей, при этом выработан механизм обмена электрической энергии сверх нужд Кыргызской Республики на компенсационные поставки или соответствующее финансирование. Однако ряд авторов отмечает^[229], что Соглашение не смогло достичь своей цели по причине как природных (водность конкретного года), так и финансово -экономических факторов.

Таким образом, можно вести речь о том, что неурегулированность проблемы водопользования остается одной из основных причин сохранения конфликтного потенциала в Центральной Азии. Наиболее актуальным в настоящее время является вопрос о строительстве гидроэлектростанций (ГЭС) в регионе^[230]. Водно-энергетические противоречия возникли между Узбекистаном и Таджикистаном в связи со строительством Рогунской ГЭС^[231]. Инициатива проведения оценки возможных последствий строительства Рогунской ГЭС, осуществленная в настоящее время Всемирным банком, возникла в ответ на заявленный узбекской стороной^[232] подход о недопустимости строительства в Центральной Азии крупных ГЭС до предъявления заинтересованными сторонами результатов международной экологической экспертизы подобных проектов и создаваемых ими рисков. Опубликованный доклад Всемирного банка по итогам независимой экспертизы проекта Рогунской ГЭС^[233], изучившей все аспекты его технической, экономической и социальной целесообразности, в целом сводится к тому, что реализация проекта не будет иметь серьезных экологических последствий. При этом резонно отмечено, что к основному предмету регулирования существующих международно-правовых инструментов относятся вопросы предотвращения загрязнения водотока, а не управление стоком его вод. По заявлению Г енсека ООН^[234] указанный доклад является руководством для важных переговоров стран региона по водным и энергетическим вопросам, способствующим нахождению сбалансированного решения.

Узбекистан и Казахстан высказывают озабоченность относительно возможных экологических и сейсмологических рисков в связи со строительством Камбаратинской ГЭС-1^[235] в рамках выполнения российскокиргизского межправительственного соглашения о строительстве и эксплуатации указанной станции^[236]. Реализация проекта имеет важное значение для энергетической безопасности Киргизии и региона Центральной Азии в целом. Именно поэтому, в контексте заявленной Президентом Российской Федерации В.В.Путиным и Президентом Киргизской Республики А.Ш.Атамбаевым 20 сентября 2012 г. в Бишкеке готовности пригласить к участию в проекте строительства Камбаратинской ГЭС-1 Казахстан и Узбекистан, достигнута договоренность о создании рабочей группы экспертов для обсуждения перспектив их участия в проекте. В целях нивелирования озабоченностей партнеров ЗАО «Камбаратинская ГЭС-1»^[237] направило российской, казахстанской, киргизской и узбекской сторонам проект технического задания на разработку технико-экономического обоснования (ТЭО) строительства. Экспертиза ТЭО проекта строительства Камбаратинской ГЭС-1, которая должна дать оценку ключевым аспектам потенциального воздействия на водно-энергетический режим реки Сырдарья и на окружающую среду в регионе, поручена независимой компании с высокой международной репутацией^[238]. По мнению автора, проводимая российской стороной линия по транспарентности и всестороннему

обсуждению проекта строительства со всеми затрагиваемыми сторонами с привлечением международных экспертов создает прецедент по успешному урегулированию возникающих противоречий при реализации крупных водно-энергетических проектов в Центральной Азии.

При этом следует не без сожаления отметить, что сторонам не удалось реализовать как это соглашение, так и соглашение о строительстве Верхненарынского каскада ГЭС^[239]. Ввиду тяжелой финансовой ситуации, российская сторона признала невозможность привлечения финансовых средств на условиях, предусмотренных соглашением, а у кыргызской стороны возникли сложности с предоставлением российской

уполномоченной организации прав пользования земельными участками и другими активами. Оба международных договора прекратили свое действие 9 августа 2016 г., в настоящее время ведутся переговоры о компенсации киргизской стороной затрат, понесенных российской стороной и ее уполномоченной организацией.^[240] Премьер-министр Кыргызстана уже озвучил, что новым инвестором строительства мог бы стать Китай, но заинтересованность Пекина в проекте весьма сомнительна^{[241] [242]}.

По мнению автора, решение проблемы энергетики Кыргызстане лежит в плоскости строительства малых и средних ГЭС на реках, которые не являются трансграничными и не затрагивают интересы соседних государств.

Существует несколько возможных механизмов решения проблемы

242

трансграничного водопользования.

Во-первых, государства низовья могут финансово компенсировать государствам верховья за летнее высвобождение воды, собранной за зиму.

Такая практика использовалась в советское время, когда нижние по течению регионы выделяли верхним бесплатный газ и уголь для обеспечения их электричеством и теплом во время зимних месяцев. После распада СССР эти договоренности были отменены^[243]. . В то время как государства верховья утверждают, что вода должна рассматриваться в качестве услуги, за которую должны платить страны низовья, последние отрицают эти претензии на том основании, что вода трансграничных водотоков не является собственностью какой-либо из стран, но общим благом, на пользование которым все имеют равные права.

Во-вторых, страны, расположенные в нижнем течении, могут строить плотины и резервуары на своих территориях и собирать в них воду, спускаемую государствами верховья во время зимних месяцев для использования летом. Такие резервуары уже были построены (например, в Узбекистане) и строятся в настоящее время (например, «Озеро золотого века» в Туркмении) или проектируются (Коксерай в Казахстане). Проблема с подобными резервуарами заключается в том, что они малоэффективны, поскольку расположены на плоских неглубоких равнинах, отличаются высоким испарением и с их использованием затруднительно производить электроэнергию.

Третья возможность заключается в строительстве «каскадных» плотин и водохранилищ. Это позволяет использовать верхние плотины для выработки электроэнергии в зимние месяцы и в то же время собирать воду для ирригации летом в нижних водохранилищах. В случае Рогунской плотины, например, таким резервуаром мог бы служить резервуар расположенной ниже Нурекской плотины.

Из выше сказанного, по мнению автора, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, действующая правовая основа межгосударственного сотрудничества по управлению и использованию трансграничных водных ресурсов в Центральной Азии нуждается в совершенствовании. Способствовать этому могло бы участие государств региона в международно-правовых инструментах в области водопользования, в том числе в рамках ЕЭК ООН.

Во-вторых, опыт институциональных механизмов природоохранных конвенций ЕЭК ООН и, в частности, Хельсинской Конвенции, мог бы быть полезен при реформировании структуры и организации деятельности МФСА.

В-третьих, поиску взаимоприемлемых развязок для существующих разногласий между государствами «верховья» и «низовья» по наиболее острому вопросу использования водно-энергетических ресурсов в Центральной Азии, могло бы способствовать проведение независимых экологических экспертиз крупных проектов и постоянный многосторонний транспарентный диалог.