§ 3 Двустороннее сотрудничество государств в области использования и охраны трансграничных водотоков на примере Российской Федерации

Российская Федерация граничит с четырнадцатью сопредельными прибрежными государствами. Бассейны 70 крупных и средних рек России являются трансграничными. Свыше 40 тыс км. государственной границы Российской Федерации проходит по рекам, озерам и морям^[244].

Российская Федерация, являясь стороной Хельсинской Конвенции, реализует ее положения в рамках действующих двусторонних соглашений о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов с сопредельными государствами: Финляндия, Украина, Монголия^[245], Эстония, Белоруссия^[246], Китай, Казахстан, Азербайджан, Абхазия^[247], а также трехстороннего соглашения по р. Паз (Паатсойоки) с Финляндией и Норвегией^[248].

По географическому охвату сферы действия можно выделить соглашения по водотокам и создаваемые ими совместные органы, распространяющие свою деятельность на:

- пограничные воды, как в случае с Соглашением с Финляндией^[249], где содержится достаточно широкое определение пограничных вод не в качестве участков водных объектов, а имеются в виду сами водные объекты, по которым проходит граница или которые пересекают ее. Так, в 1971 г. Совместная российско-финляндская комиссия утвердила перечень пограничных водных систем между Советским Союзом и Финляндией, куда вошли 20 пограничных водных систем, а общее количество входящих в них пограничных озер, рек и ручьев - 448^[250]. Аналогичный подход использован и в Соглашении с Китаем^[251], где под трансграничным водами понимаются реки, озера, ручьи, болота, расположенные на границе или пересекающие границу между Россией и КНР. Новый объект для международного водного права - пограничные подземные воды - также как и поверхностные, отнесены к сфере действия соглашений с Украиной и Казахстаном^[252];

- весь бассейн трансграничного водотока - объектом соглашения с Эстонией^[253] являются не только трансграничные воды бассейна реки Нарва, включая Псковско-Чудское озеро, но и их экосистема.

В рамках реализации вышеуказанных соглашений созданы и эффективно функционируют совместные органы - комиссии и Уполномоченные (представители правительств)^[254]. В то время как институт Уполномоченных характерен для соглашений о пограничных водах, совместные комиссии, как правило, создаются для обеспечения бассейнового подхода к охране и использованию трансграничных водотоков.

Приоритетным направлением в деятельности институциональных механизмов двусторонних соглашений является интегрированное управление водными ресурсами трансграничных водотоков и водоемов, в рамках которого сторонами осуществляется:

-совместный мониторинг трансграничных водных объектов,

- обмен гидрологической и гидрохимической информацией,

- согласование режимов использования водных ресурсов трансграничных водохозяйственных систем,

- контроль реализации водоохранных мероприятий, разработка методов предупреждения и ликвидации опасных последствий паводков и других негативных воздействий вод на трансграничные водные объекты,

- решение вопросов справедливого распределения водных ресурсов,

- совместные научные исследования.

Особое место в практике и истории российского международного водного сотрудничества занимает Соглашение с Финляндией, 50-летие которого было отмечено в 2014 году. В целях урегулирования отдельных вопросов были разработаны «Временные основные положения правил использования водных ресурсов Вуоксинского каскада водохранилищ (Светогорского и Лесогорского) на р. Вуокса»^[255], заключены соглашения, относящихся к эксплуатации водохранилищ Каскада и использованию трансграничных водных ресурсов (об энергетическом использовании отрезка реки Вуокса^[256] и регулировании системы озер Сайма и реки Вуокса^[257]). При этом учрежденная по Соглашению 1964 г. Совместная комиссия по использованию пограничных водных систем рассматривает широкий круг вопросов, связанных с выполнением вышеуказанных соглашений, - не только в области использования и охраны водных объектов, в частности, регулирования уровня и попуска воды озера Сайма и реки Вуокса при угрозах наводнения или маловодья, но и гидроэнергетики, охраны среды пограничных водоемов и другие.

К основным результатам работы Комиссии можно отнести следующие: прекращение лесосплава на пограничных водных системах; улучшение качества воды за счет строительства очистных сооружений на предприятиях, расположенных в бассейнах пограничных водных систем; согласованное регулирование гидрологических режимов трансграничных водных объектов, чем созданы условия для снижения негативного воздействия весенних половодий и летнее-осенних паводков на прибрежные территории Сторон.

Опыт реализации соглашения был использован при подготовке Хельсинской конвенции и послужил моделью для сотрудничества между другими странами в деле двустороннего планирования и использования пограничных водоемов²⁵⁰.

Следует особо отметить значение заключенного в 2010 г. российскоазербайджанского межправительственного Соглашения о рациональном использовании и охране водных ресурсов трансграничной реки Самур (далее - Соглашение)^{257 [258] [259]. До подписания этого международного договора происходило постоянное увеличение водозабора за счет уменьшения доли России и сокращения объемов экологического попуска, что отрицательно сказывалось на состоянии реки и экологических систем в ее дельте на российской территории. Соглашение определяет, что делению в равных долях государствами Сторонами Соглашения подлежит объем водных ресурсов, поступающий к началу пограничного участка трансграничной реки Самур, за вычетом экологического попуска, объем которого составляет 30,5% (п. 1 ст. 3 Соглашения). Также определен порядок эксплуатации Самурского гидроузла, мониторинга водных ресурсов, обеспечен равный доступ ко всем гидротехническим сооружениям на пограничном отрезке Самура (ст. 7 и 8 Соглашения). Принципиально важно, что в Соглашении зафиксированы меры доверия в виде механизмов совместного контроля на всех этапах планирования и осуществления вододеления, что исключает ущемление интересов одной из сторон.}

В то же время существует ряд проблемных моментов, касающихся реализации отдельных пунктов Соглашения и решений Комиссии.

В русле развития российско-китайского сотрудничества и в рамках Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о рациональном использовании и охране трансграничных вод от 29.01.2008 г.^[260] были достигнуты договоренности о введении практики посещений экспертами Сторон на паритетной основе водохозяйственных объектов, расположенных на территории России и Китая, согласованы объекты таких посещений, объем и порядок их инспектирования. В 2011 г. были проведены первые инспекции: российские эксперты посетили расположенный на территории Китая канал по переброске стока из реки Хайлар в озеро Далайнор; а китайские эксперты посетили Зейскую ГЭС и ее гидротехнические сооружения, используемые, в том числе, для предотвращения наводнений на нижележащих территориях бассейна трансграничной реки Амур. Кроме того, пролонгирован Меморандум о взаимопонимании по вопросам совместного мониторинга качества воды трансграничных водных объектов до 2015 г.^[261]

Вместе с тем, по предварительным оценкам российской стороны, сделанным с учетом неофициальных данных о планах КНР по интенсивному использованию водных ресурсов бассейна р.Хайлар, объем стока на российскую сторону уже в среднесрочной перспективе может сократиться на 30-40%, что неизбежно окажет негативное влияние на состояние экосистемы бассейна р.Хайлар (Аргунь), в том числе в той его части, которая расположена на территории России. В период 2006-2009 гг. на территории КНР осуществлялось строительство канала для переброски части стока трансграничной р.Хайлар (Аргунь) в оз.Далайнор (Хулуньху), введенного в эксплуатацию в августе 2009 г.

В сложившейся ситуации, как представляется, положительный эффект может дать тесное и продуктивное взаимодействие экспертов в рамках имеющихся механизмов - предоставление необходимой информации и проведение регулярных совместных инспекций гидротехнических сооружений.

Сохраняет актуальность вопрос о безвозвратном изъятии стока реки Черный Иртыш на территории КНР. С учетом остающейся у российской и казахстанской сторон серьезной обеспокоенности в связи со строительством канала по переброске стока трансграничной реки Иртыш в маловодные районы Китая, российская и казахстанская стороны неоднократно предлагали начать консультации в трехстороннем формате. Однако такой подход не нашел понимания у китайской стороны, которой было предложено использовать имеющиеся двусторонние механизмы урегулирования взаимных озабоченностей в области природоохранной обстановки в бассейне реки Иртыш.

Необходимо отметить, что КНР не является участником многосторонних международных договоров в области охраны и использования трансграничных водотоков.

Правовой основой российско-китайского сотрудничества в данной области является межправительственное соглашение о рациональном использовании и охране трансграничных вод 2008 г., действие которого распространяется на водотоки, расположенные на границе между Россией или КНР или пересекающие эту границу.

Как представляется, для России при решении проблемы использования вод реки Иртыш гораздо большее значение имеет хозяйственная деятельность в Республике Казахстан. По данным Второй оценки трансграничных вод, проведенной под эгидой ЕЭК ООН^[262], вода, поступавшая на территорию Республики Казахстан из Китая на протяжении 2009 года классифицировалась как «чистая», а втекающая из Казахстана на границе с Россией - «умеренно грязная».

В числе неурегулированных вопросов остается проблема загрязнения вод трансграничной реки Северский Донец. С украинской стороной достигнута договоренность о проведении консультаций с целью реализации мер по оздоровлению этой реки. Также прорабатывается возможность разработки межправительственного соглашения об охране и использовании водных объектов бассейна реки Северский Донец и реализации на его основе Межрегиональной экологической программы.

На данном этапе остается открытым вопрос о формате соглашений по совместному использованию и охране трансграничных водных объектов бассейнов рек Западная Двина (Даугава) и Неман. Разработка проектов соглашений российско-белорусско-латвийского и литовского соответственно была приостановлена после намерения присоединения в качестве четвертой стороны Комиссии Европейских Сообществ.

Проведенный в рамках диссертационного исследования международно - правовой анализ двусторонних международных договоров России с сопредельными государствами показал, что основополагающие положения Хельсинской Конвенции и предлагаемые ею институциональные основы и инструменты взаимодействия широко использованы для развития и продвижения трансграничного водного сотрудничества в рамках действующих межправительственных соглашений.

Приоритетным направлением в деятельности институциональных механизмов двусторонних международных договоров является интегрированное управление водными ресурсами трансграничных водотоков.

Имеющиеся сложности в двустороннем сотрудничестве сохраняются с Китаем в отношении функционирования канала по переброске части стока трансграничной реки Аргунь (Хайлар) в озеро Далайнор (Хулуньху), а также при безвозвратном изъятии стока реки Черный Иртыш на территории КНР. При этом продолжается активный двусторонний диалог, в том числе обмен информацией, а также практика посещений экспертами водохозяйственных объектов на территориях двух государств.

Таким образом, из содержания второй главы диссертационного исследования можно сделать следующие выводы:

1. Конвенция 1997 г. является первым многосторонним международным договором с объектом регулирования в виде несудоходного использования трансграничных водотоков. Наличие универсального международного договора вступившего в силу, комплексно регулирующего отношения в области охраны и несудоходного использования трансграничных водотоков, наряду с системой региональных и двусторонних соглашений, позволяет говорить о том, что формирование такой отрасли международного права как международное водное право находится на завершающей стадии.

В нормах Конвенции 1997 г. получили дальнейшее развитие и конкретизацию основополагающие принципы международного водного права, в частности, принцип справедливого и разумного использования трансграничных водотоков и принцип не причинения значительного ущерба другим государствам водотока. Новеллой Конвенции 1997 г. является такая категория как «потенциально затрагиваемое государство» и закрепленное обязательство по предуведомлению о планируемых мерах.

2. Вступление Конвенции 1997 г. в силу лишь спустя 17 лет после принятия свидетельствует о сложностях при выражении государствами согласия на обязательность для них международного договора. В частности, в Конвенции 1997 г. зафиксировано обязательство об уведомлении о планируемых мерах. Конвенционный механизм заключается в следующем: государство водотока, имеющее разумные основания полагать, что другое государство водотока планирует меры, которые могут иметь для него значительные неблагоприятные последствия, может потребовать не только предоставления всей имеющейся проектной информации, но и проведения консультаций. Более того, уведомляющее государство не может осуществлять или санкционировать осуществление планируемых мер без согласия уведомляемых государств. На практике применение такого конвенционного механизма может привести к необходимости проведения дорогостоящих проектных экспертиз и отсрочит начало реализации проекта, что неизбежно повлечет существенные дополнительные финансовые расходы.

3. Региональное сотрудничество в области использования и охраны от загрязнения трансграничных водотоков осуществляется в рамках совместных органов с развитой системой институциональных механизмов. При этом, наиболее часто встречающаяся модель сотрудничества основана на бассейновом критерии их формирования.

Примерами таких постоянно действующих институциональных механизмов являются следующие. В Юго-Восточной Азии образована Комиссия по реке Меконг, в Африке в настоящее время действуют Управление по реке Нигер, Постоянная водная комиссия по бассейну реки Окаванго, Организация по развитию реки Сенегал. Региональное сотрудничество по использованию и охране трансграничных водотоков в Латинской Америке осуществляется в рамках, в частности, Организации договора по сотрудничеству на Амазонке и Межправительственного координационного комитета стран бассейна реки Ла-Плата.

4. Положения ряда разработанных в рамках ЕЭК ООН природоохранных конвенций применимы для регулирования различных правоотношений в области водопользования государствами, не являющимися членами ЕЭК ООН. Будучи первоначально разработанными как региональные международные договоры, в настоящее время к некоторым из них могут присоединяться государства, не являющиеся участниками ЕЭК ООН, что позволяет говорить об их нарастающем глобальном охвате. Таким образом, эти инструменты ЕЭК ООН способны обеспечить правовую основу для более успешного трансграничного водного сотрудничества, основанного на модели, которая доказала свою эффективность.

Имея рамочный характер по своей природе, рассмотренные конвенции устанавливают общие принципы, обязательства и минимальные стандарты для государств-участников, которые в дальнейшем должны конкретизироваться, с одной стороны, посредством принятия дополнительных протоколов или путем заключения в их развитие двусторонних соглашений в отношении конкретных трансграничных водотоков, а с другой - путем принятия мер на национальном уровне.

5. К характерным чертам рассмотренных конвенций ЕЭК ООН следует отнести также следующие: объектом регулирования являются как поверхностные, так и подземные воды (в отношении которых детально разработаны руководства по устойчивому управлению); общая нормативная основа, базирующаяся на ряде ключевых принципов:

- непричинения вреда, раскрывающийся через общее обязательство по предотвращению, ограничению и сокращению трансграничного воздействия,

- загрязнитель платит,

- справедливого и разумного использования,

- сотрудничества, в том числе путем принятия совместных мер,

- мирного разрешения споров путем переговоров или любым другим способом, приемлемым для участвующих в споре Сторон.

Также общими чертами природоохранных конвенций ЕЭК ООН является содержащееся в них, сформулированное с разной степенью детализации, обязательство по осуществлению обмена информацией между Сторонами, а иногда и обмену технологиями и оказанию технической помощи для достижения конвенционных целей. Существенное внимание уделено регулированию вопросов определения трансграничного воздействия и его порога. Процедурные меры регулирования в отношении планируемых видов деятельности, которые могут оказать значительное вредное трансграничное воздействие, детально установлены в Конвенции Эспо.

Создание институциональных механизмов, таких как совещание/конференция сторон, президиум, секретариат, рабочие, экспертные и целевые группы и другие органы, является еще одной общей чертой для конвенций ЕЭК ООН, оказывающих поддержку сторонам в соблюдении их положений.

Наиболее актуальным аспектом водопользования с точки зрения практического правоприменения являются вопросы снабжения питьевой водой и санитарии. В этой связи Протокол по проблемам воды и здоровья как первый международный договор, специально принятый для обеспечения связи между управлением водными ресурсами и проблемами здоровья, соответствующим снабжением питьевой водой и обеспечением адекватных санитарно-гигиенических условий для каждого, заложил надежную основу для достижения связанных с водой ЦРТ в отношении реализации права человека на безопасную питьевую воду и санитарию.

Посредством реализации положений природоохранных конвенций ЕЭК ООН осуществляется постоянное сотрудничество государств для достижения согласованных целей и при поддержке их институциональных механизмов, что в конечном итоге содействует нахождению компромиссных решений как на международном, так и на национальном уровне.

6. Конфликт интересов в видах и режимах использования трансграничных водотоков в Центральной Азии возникает по причине того, что страны нижнего течения (Казахстан, Туркменистан, Узбекистан) с доминирующим орошаемым сельским хозяйством нуждаются в летний период в заборе больших объемов воды рек Амударья и Сырдарья, тогда как государства верхнего течения (Кыргызстан и Таджикистан), сильно зависящие от гидроэнергетики, заинтересованы в этот период в накоплении воды в водохранилищах для последующего ее использования в выработке электроэнергии в зимнее время.

Консолидировать на межгосударственном уровне усилия по урегулированию проблем, связанных с совместным использованием водных ресурсов трансграничных рек в бассейне Аральского моря, удалось в рамках региональной организации государств Центральной Азии - Международного Фонда спасения Арала. МФСА обладает статусом наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН, что является признанием этой организации в качестве партнера по сотрудничеству в регионе, а также позволяет привлечь внимание мировых финансовых институтов к аральской проблеме.

7. Существующий институциональный механизм, фактически состоящий из трех организационных структур, недостаточно эффективен, а создание региональной организации не привело бы к формированию системы международных договоров в пятистороннем формате.

Ввиду признаваемой необходимости совершенствования международноправовой базы трансграничного водного сотрудничества, а также реформирования структуры и деятельности региональной организации, можно было бы рекомендовать государствам Центральной Азии не идти по пути разработки каких-либо новых международных договоров, а способствовать присоединению государств региона к существующим международно-правовым инструментам в области водопользования.

Будучи государствами-членами ЕЭК ООН, страны Центральной Азии не в достаточной мере участвуют в природоохранных инструментах Организации, которые могли бы оказать важное влияние на достижение взаимоприемлемых решений в урегулировании актуальных вопросов совместного использования водных ресурсов. Опыт институциональных механизмов, в частности, Хельсинской Конвенции, мог бы быть полезен при реформировании структуры и организации деятельности МФСА.

8. Неурегулированность проблемы водопользования остается одной из основных причин сохранения конфликтного потенциала в Центральной Азии. Наиболее актуальным в настоящее время является вопрос о строительстве гидроэлектростанций в регионе. Водно-энергетических противоречия возникли между Узбекистаном и Таджикистаном в связи со строительством Рогунской ГЭС. Независимая экспертиза проекта и оценка его экологического и социального воздействия была осуществлена Всемирным банком. Узбекистан и Казахстан высказывают озабоченность относительно возможных рисков в связи со строительством Камбаратинской ГЭС-1. Участвующая в проекте российская сторона планирует провести независимую экспертизу проекта с целью оценки потенциального воздействия на водно-энергетический режим реки Сырдарья и на окружающую среду в регионе.

Поиску взаимоприемлемых развязок для существующих разногласий между государствами «верховья» и «низовья» по наиболее острому вопросу использования водно-энергетических ресурсов в Центральной Азии, могло бы способствовать проведение независимых экологических экспертиз крупных проектов и постоянный многосторонний транспарентный диалог.

9. Российская Федерация, являясь стороной Хельсинской Конвенции, реализует ее положения в рамках действующих двусторонних соглашений о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов с сопредельными государствами. Созданы и эффективно функционируют институциональные механизмы по их реализации.

Приоритетным направлением в деятельности институциональных механизмов двусторонних соглашений является интегрированное управление водными ресурсами трансграничных водотоков и водоемов, в рамках которого сторонами осуществляется, в частности, совместный мониторинг, обмен информацией, решение вопросов справедливого распределения водных ресурсов посредством согласования режимов использования водных ресурсов трансграничных водохозяйственных систем, проведение совместных научных исследований, а также контроль реализации водоохранных мероприятий.

10. Особо значимым является заключение в 2010 г. российскоазербайджанского межправительственного Соглашения о рациональном использовании и охране водных ресурсов трансграничной реки Самур, в котором удалось урегулировать два основных проблемных вопроса: определены параметры распределения водотока и объем экологического попуска, а также порядок эксплуатации Самурского гидроузла.