§ 1 Анализ международно-правовых последствий присоединения России к Конвенции ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. (на основе сравнительно-правового анализа конвенционных обязательств)

В своем выступлении в рамках сегмента высокого уровня 6-й сессии Конференции сторон Хельсинской конвенции руководитель российской делегации обратила внимание на то, что Хельсинская конвенция и Конвенция 1997 г.

В первую очередь хотелось бы остановиться на вопросе о взаимоувязке указанных международных договоров, поскольку в качестве одной из причин неучастия России в Конвенции 1997 г. называется «дублирование» ею большинства положений Хельсинской конвенции. При этом, исходя из положений ст. 30 и 59 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.^[266] два и более соглашения, относящиеся к одному и тому же вопросу, могут одновременно применяться между одними и теми же сторонами этих соглашений при условии взаимной совместимости с точки зрения содержания их положений.

Анализ положений двух указанных выше международных договоров позволяет сделать вывод о том, что в большинстве случаев, именно Хельсинская конвенция предлагает дополняющее руководство для применения и внедрения Конвенции 1997 г. Причем в абз. 10 преамбулы последней делается ссылка на существующие двусторонние

и многосторонние соглашения, касающиеся несудоходных видов использования международных водотоков. Как представляется, Конвенция 1997 г., в особенности положения ст. 7 данной Конвенции, могут оказать дополняющую поддержку Хельсинской конвенции в отношении правовых последствий наступления трансграничного ущерба.

Основное различие между двумя рассматриваемыми конвенциями заключается в их разном регулировании институционального сотрудничества.

Различные подходы могут наблюдаться в географической сфере применения рассматриваемых конвенций, в пределах которой

осуществляется деятельность, способная послужить причиной

трансграничного воздействия, а также областей, которые могут неблагоприятно затрагиваться деятельностью, осуществляемой за их пределами. При этом, как отмечают разработчики Конвенции 1997 г., различия в понятийном аппарате конвенций - в ст. 1 Хельсинской конвенции содержится термин «трансграничные воды», а в ст. 2 Конвенции 1997 г. термин «международный водоток» - не всегда могут служить явным тому подтверждением. Используемый в Конвенции 1997 г. термин «водоток», означающий «систему поверхностных и грунтовых вод, составляющих в силу своей физической взаимосвязи единое целое и обычно имеющих общее окончание», определяет географическую и гидрологическую сферы применения норм Конвенции. Такой подход может показаться ограничительным по сравнению с экосистемным подходом, принятым Хельсинской конвенцией^[267] и концепцией водосборного бассейна. При этом, в частности, в п. 2 ст. 21 Конвенции 1997 г. закреплена обязанность Сторон предотвращать, сокращать и сохранять под контролем загрязнение международного водотока, которое может нанести значительный ущерб другим государствам водотока. Хотя указанное положение упоминает международный водоток как гидрологический объект, загрязнение которого следует предотвращать (без четкого упоминания географической области водосборного бассейна), оно не ограничивает обязательство предотвращения только загрязнением, причиненным деятельностью, осуществляемой непосредственно на водотоке.

При этом следует отметить, по мнению автора, также ряд положений рассматриваемых конвенций, которые могли бы толковаться как взаимодополняющие. В частности, принцип непричинения ущерба закреплен обеими конвенциями в формулировках обязательства должной осмотрительности. Предметное наполнение «всех надлежащих мер», подлежащих применению в конкретном случае (требование должной осмотрительности), закрепленный в ст. 7 Конвенции 1997 г., следует осуществлять в свете более конкретных руководящих принципов, содержащихся в Хельсинской конвенции, с особым учетом наилучшей имеющейся технологии, наилучшей в экологическом отношении практики, а также предварительной оценки воздействия на окружающую среду и принципа принятия мер предосторожности.

Хельсинская конвенция также может играть роль дополняющей Конвенцию 1997 г. в контексте формирования более четкой нормативной основы сотрудничества сторон.

Хотелось бы обратить особое внимание на то, что в отличие от Хельсинской конвенции, где не закреплена обязанность направления предуведомления о планируемой деятельности, в Конвенции 1997 г. вопросу о планируемых мерах посвящена отдельная часть III (значительное число положений - 9 из 37 статей), в которой нашел свое отражение целый перечень обязательных для выполнения процедур. По мнению председателя Совета по правовым вопросам Хельсинской конвенции Аттилы Танзи, объяснением этому служит простая причина, состоящая в том, что сложное нормативное установление процедуры уведомления, содержащееся в Конвенции 1997 г., поглощено намного более жестким обязательством, закрепленным в ст. 9 (2) Конвенции ЕЭК ООН 1992 года, заключать соглашения, предусматривающие создание совместных органов^[269].

Как представляется, с таким тезисом сложно согласиться. Согласно требованиям Конвенции 1997 г. государство водотока прежде чем осуществить или санкционировать осуществление планируемых мер, которые могут иметь значительные неблагоприятные последствия для других государств водотока, направляет им уведомление с тем чтобы уведомляемые государства могли оценить возможные последствия такой деятельности. Конвенционный механизм сводится к:

- обязательному предуведомлению (в случае его отсутствия государство водотока, имеющее разумные основания полагать, что другое государство водотока планирует такие меры, которые могут иметь для него значительные неблагоприятные последствия, может потребовать предоставления всей имеющейся проектной информации и/или проведения консультаций);

- предоставлению уведомляемым государствам срока до года для его оценки и сотрудничеству с уведомляемыми государствами с предоставлением любых дополнительные данных;

- консультациям и переговорам с целью достичь справедливого урегулирования ситуации.

При этом четко зафиксированы обязательства уведомляющего государства не осуществлять и не санкционировать осуществление планируемых мер без согласия уведомляемых государств на каждом этапе вышеизложенного механизма, что может занять в общей сложности от шести месяцев до полутора лет. Таким образом, можно вести речь о том, что, по сути, предусмотрен не уведомительный, а, скорее, разрешительный порядок осуществления планируемой деятельности с ограниченным возможным сроком блокирования ее реализации.

По мнению автора, просматривается некоторая схожесть процедур Конвенции 1997 г. в отношении планируемых мер и Конвенции Эспо по мерам регулирования планируемых видов деятельности, которые могут оказывать значительное вредное трансграничное воздействие. Бесспорно, процедурные меры Конвенции 1997 г. не столь детализированы и пошагово структурированы, включая обязательные и факультативные стадии, как в Конвенции Эспо. Но все же, в случае присоединения к обеим конвенциям, не следует забывать об одном из основных принципов права международных договоров - pacta sunt servanda^[270], соблюдение которого требует неукоснительно выполнять свои обязательства в соответствии с международными договорами, что в таком случае повлечет необходимость выполнения требований обеих конвенций.

При рассмотрении вопроса о целесообразности присоединения Российской Федерации к Конвенции 1997 г. следует самым тщательным образом проанализировать приемлемость конвенционных механизмов, в особенности, в отношении планируемых мер. Как представляется, возможные негативные последствия такого решения могут быть аналогичны сложностям для правоприменительной практики при присоединении к Конвенции Эспо, которые будут рассмотрены в следующем параграфе.