§ 3. Международно-правовые основания операций ООН по поддержанию мир

В Уставе Организации Объединенных Наций четко определена основа I | действий ООН с применением вооруженных сил. На основании ст. 39, 42 и 43

I ^ Совет Безопасности принимает решение о применении вооруженных сил от I имени Организации Объединенных Наций и обращается к государствам с

| требованием о предоставлении в его распоряжение вооруженных сил,

! помощи, средств обслуживания и т.п.

таких сил и иной помощи должно быть заключено заранее Советом Безопасности с государствами-членами в соответствии со ст.43 Устава. До вступления таких соглашений порядок организации вооруженных сил регулируется ст. 106 Устава ООН.

Ст. 106 определяет: «Впредь до вступления в силу таких упомянутых в ст.43 особых соглашений, какие, по мнению Совета Безопасности, дают ему возможность начать осуществление своих обязанностей, согласно ст.42, *^ участники декларации четырех Держав (СССР (Российская Федерация как продолжательница и правопреемница СССР), США, Великобритания и Китай), подписанной в Москве 30 октября 1943 года, и Франция будут, в соответствии с положениями п.5 этой декларации, консультироваться друг с другом и, в случае необходимости, с другими членами Организации с целью таких совместных действий от имени Организации, какие могут оказаться необходимыми для поддержания международного мира и безопасности». Эти державы могут использовать право вето (негативного голосования), чтобы заблокировать любые решения по существу Совета Безопасности. Действительно, ст.106 имеет временный характер, но время ее прекращения определяется вступлением в силу особых соглашений по ст.43, каковых до сих пор нет. Однако ст.106 содержит еще одно условие: «особых соглашений, •^ какие, по мнению Совета Безопасности, дают ему возможность начать

62

осуществление своих обязанностей, согласно статье 42». Исходя из этого условия, Совет Безопасности является дискреционной инстанцией, определяющей, может ли он осуществлять свои обязанности по ст.

Западная доктрина, исходя из презумпции, что «действия по статье 42 невозможны из-за бездействия статьи 43 Устава», и обходя молчанием ст. 106 или объявляя ее прекратившей действие, произвольно толкует ряд статей Устава, рассматривая их как легальную правовую основу создания и применения вооруженных сил от имени Организации Объединенных Наций.

Наиболее часто в качестве конституционной базы операции ООН называется ст. 40 Устава, предусматривающая временные меры. Ряд юристов считают, что создание на основании этой статьи так называемых «межпозиционных сил» («the interposition forces») является временной мерой в смысле ст. 40. Так, по мнению Джона Стоуна, формулировка этой статьи может применяться в значении некоторого вида временных мер, которые могут представлять собой наблюдение со стороны международных вооруженных сил за установлением перемирия, прекращением огня, временным запрещением поставок и ввоза оружия и притока свежих

63

вооруженных сил. Эту точку зрения разделяют английский юрист Г.

Шварценбергер и американский юрист Л.Сон, отмечающие, что нет причин,

по которым международные вооруженные силы не могут быть созданы по

ст.

поддержания международного мира и безопасности.

^ По своему характеру временные меры не являются ни превентивными,

ни принудительными, в котором употребляет эти термины в Уставе ООН. Ж. Комбако их называет нейтральными.

Сравнение временных мер по ст. 40 и действий превентивного характера по ст.42 свидетельствует, что между ними имеются существенные различия. Временные меры направлены на предупреждение ухудшения ситуации, действия превентивного характера - на поддержание мира. Первые применяется после квалификации ситуации, но до принятия решения о превентивных и принудительных мерах, вторые - после квалификации ситуации и после принятия решения о применении мер, направленных на поддержание мира. Меры по ст. 40 исполняются самими сторонами и тесным

_к образом связаны с условием не « наносить ущерба правам, притязаниям или положению заинтересованных сторон».

Из заключительной фразы ст.40 следует, что Совет Безопасности не только принимает решения о применении временных мер, но имеет право их контролировать,чтобы быть в состоянии «должным образом учитывать невыполнение этих временных мер» и в этих целях учреждать контрольные органы. Однако если для участия в контрольных функциях потребуются военный персонал или контингента вооруженных сил, они должны будут привлекаться на основе ст.42, которая является правовой базой применения любых вооруженных сил с различными функциями. При этом если перед ними ставится задача, как это имело место в случае с ЧВС-П, осуществлять надзор за немедленным и полным прекращением огня и возвращением сторон

Щ> на прежние позиции, то речь идет не об осуществлении ими этой временной

64

меры и не о содействии в ее осуществлении. Совет Безопасности, требуя от

заинтересованных сторон выполнения временных мер, может считать, что

одних только усилий этих сторон будет недостаточно для предотвращения

ухудшения и обострения ситуации и в этих целях необходимо также

применение мер по поддержанию или восстановлению мира.

^ • Что касается практики принятия решений Советом Безопасности, то он

очень редко уточнял юридическую основу своих действий конкретными ссылками на статьи Устава и не всегда был точен в формулировках, что объясняется, прежде всего, политическими трудностями в ходе принятия многих резолюций и их компромиссным характером. Так, если в резолюции 340 (1973 г.) по Ближнему Востоку содержалась четкая формулировка: «решает немедленно создать под своим руководством Чрезвычайные вооруженные силы Организации Объединенных Наций », то в резолюции 186 (1964 г.) по кипрскому вопросу указывалось: «рекомендует создание, с согласия правительства Кипра, вооруженных сил Организации Объединенных Наций по поддержанию мира на Кипре ». Этот пункт носил _л. компромиссный характер, так как три члена Совета Безопасности — СССР, Франция и Чехословакия - были не согласны с предусмотренным резолюцией порядком создания войск Организации Объединенных Наций и воздержались при голосовании. Однако ссылок на такие компромиссные формулировки недостаточно для утверждения, что Совет Безопасности в области принятия обязательных мер перешел на рекомендательную основу \'.

Создатели Устава ООН - основного источника современного международного права - не тешили себя иллюзиями, как это следует из его содержания, о том, что победа во второй мировой войне положила конец войнам и кровопролитию. Разумеется, они исходили из имевшегося в то время опыта и не могли предусмотреть всех проблем, которые возникли в мире после победы объединенных Наций. И*

¹ См.: Александрова Э. С. ООН: Объединенные действия по поддержанию мира. М., 1978, с.119.

65

Устав ООН запрещает не только войны, но и угрозу применения силы для разрешения международных споров. При этом Устав четко ограничивает объект ответственности, которую может возложить на себя Организация Объединенных Наций, международной сферой. Только в случае угрозы международному миру в результате событий внутри государства, ООН правомочна осуществлять свои принудительные меры.

Исключительной прерогативой принятия решений о применении принудительных мер обладает Совет Безопасности в случаях, когда он определит наличие угрозы миру, нарушение мира или акт агрессии. При этом он правомочен решить, должны ли быть приняты меры, не связанные с использованием вооруженных сил, или следует их применить.

Характерно, что в гл. VI Устава ООН, содержащей положения о средствах мирного разрешения споров, не использованы термины « санкции » или «эмбарго», а в гл. VI ничего не говорится об «операциях по поддержанию мира», которые в процессе деятельности Организации Объединенных Наций прочно вошли в оборот и использованы в большом числе документов Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи.

Создатели Устава ООН не имели исторических прецедентов. Статут Лиги Наций весьма туманно говорил о необходимости принятия мер, способных «действительным образом оградить мир наций» (п.1 ст. 11) и о согласии членов Лиги оказывать друг другу взаимную поддержку, в частности, для облегчения прохода через их территорию в случае применения таких мер. В целом Лиги наций потерпело фиаско, прежде всего в результате несостоятельности помешать агрессии стран.

Следует, в первую очередь, отметить, что когда существует угроза международному миру то до решения о принудительных мерах Совет Безопасности может, с целью предотвратить ухудшение ситуации, принимать временные меры, перечисленные в ст. 41 Устава ООН. В случае невыполнения временных мер Совет Безопасности может принять решение о

66

применении принудительных мер. Отсутствие исторических прецедентов и дефицит научных разработок проблемы, разумеется, затрудняли работу по созданию механизма Организации Объединенных Наций для осуществления принудительных мер в целях поддержания или восстановления мира. Создатели Устава сформулировали исходные предпосылки для создания механизма по осуществлению операций по поддержанию мира. Поддержание мира как концепция не рассматривается специально в Уставе ООН. Он выходит за рамки чисто дипломатических мер по мирному урегулированию споров, описанных в гл.

Пятьдесят лет назад Военно-штабной комитет (ВШК), а затем Совет Безопасности обсуждали проблему организации вооруженных сил. 30 апреля 1947 г. ВШК передал Совету Безопасности доклад «Общие принципы, определяющие организацию вооруженных сил, предоста-вляемых членами Организации Объединенных Наций в распоряжение Совета Безопасности ».

Более того, стала очевидной в целом сложность проблемы создания вооруженных сил под эгидой Организации Объединенных Наций, что многократно подтвердили дальнейшие события, в конечном итоге поставив под сомнение потенциальные способности Организации практически решать важнейшие миротворческие задачи. Объяснение этому, главным образом, заключается в том, что принципиальные исходные положения ra.VII, носящие базовый характер, не получили конкретной разработки по мере их практического применения.

Основой соответствующего механизма должна было бы служить выдача Советом Безопасности на основе определенного им особого соглашения с

67

каждым из членов ООН или их группой мандата операции на предоставление вооруженных сил, помощи и средств обслуживания.

В связи с тем, что понятие «применение силы», содержащееся в Уставе ООН, как показала многолетняя практика, зачастую связано с боевыми действиями, а в последний период не только обсуждаемое, но и фактически # используемое понятие «принуждение к миру» прямо подразумевает их, важно подчеркнуть, что законы и обычаи войны должны соблюдаться во всех случаях. Это прямо указано в ст.2 всех четырех женевских конвенций о защите жертв войны от 12 августа 1949 года. Более того, речь идет не только о международных ситуациях. В ст.З всех конвенций определен минимум, который необходимо соблюдать «в случае вооруженного конфликта, не носящего международного характера».

Известны многочисленные факты грубейшего нарушения этих международных законов. Вспыхнувшие в последний период вооруженные конфликты на национально-этнической, религиозной и территориальной почве привели во многих случаях к локальным войнам. Они сопровождаются

_л огромными человеческими жертвами, уничтожением населенных пунктов, Ф

страданиями и гибелью мирных жителей.

Рассматривая этические аспекты этой проблемы, австрийский ученый X. Кехлер пишет о «террористических бомбардировках мирного населения» осуждает аморальные акты в отношении невиновного в политических решениях мирного населения.

Пока лишь в отношении преступлений против гуманитарного права на территории бывшей Югославии и в Руанде Советом Безопасности были приняты решения об учреждении специальных трибуналов.Только в одном случае - война в Персидском заливе - Совет Безопасности потребовал от Ирака компенсацию за ущерб, причиненный агрессией. Что касается ответственных за нарушение гуманитарного права в бывшей Югославии, то 1* по решению Совета Безопасности от 24 мая 1993 г. резолюцией 827 в Гааге

68

был создан Международный трибунал для судебного преследования лиц, ответственных за серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на ее территории с 1991 г.¹

Таким образом, неоспоримый вывод заключается в том, что «операции по поддержанию мира» - выражение, не употребляемое в Уставе ООН, -^ представляют собой дальнейшее развитие « practer legem » Устава ООН, не имеющее юридического обоснования ни в гл. VI, ни в гл. VII. Они вытекают из подразумеваемых полномочий объединенных наций, направленных на достижение их главной цели поддержание международного мира и безопасности посредством принятия эффективных коллективных мер.

Как заявил Международный суд « согласно международному праву, за Организацией Объединенных Наций следует признать эти полномочия, которые, хотя они и не указаны прямо в Уставе Организации Объединенных Наций, неизбежно вытекают из необходимости выполнения Организацией своих функций ».

В этих условиях утверждение, что операции по поддержанию мира - могут осуществляться лишь в соответствии с процедурой и ограничениями, предусмотренными в гл. VII (включая использование Военно-штабного комитета), ведет не только к тому, что проведение таких операций становится невозможным. Такая позиция была бы равнозначна отказу от главной цели, добиваться достижения которой обязались все государства-члены Организации Объединенных Наций в пЛ ст.1 Устава ООН.

Поскольку сейчас все согласны с тем, что в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций Совет Безопасности несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и что именно ему должно принадлежат первоочередное право принимать решение о проведении такого рода операций, появилась возможность достижения

¹ См.: Миротворческие Акции ООН (1948-1996), М., 1996, с.4

69

взаимопонимания в этой области. Первоначально вопрос по - прежнему рассматривался в Совете Безопасности, причем все государства-члены Организации Объединенных Наций могут иметь свою собственную точку зрения относительно того, что можно будет предпринять в случае, если Совет Безопасности окажется в тупике вследствие применения вето одним из его постоянных членов. Пока дело до этого не доходило,и возможно, именно такой практический подход способствовал достижению согласия между постоянными членами Совета Безопасности. Выработана также общая точка зрения относительно функций Совета Безопасности и полномочий Генерального Секретаря Организации Объединенных Наций : повседневное управление силами Организации Объединенных Наций сосредоточивается в руках Генерального Секретаря, а Совет Безопасности осуществляет политический контроль за принятием наиболее важных решений.

Члены Организации Объединенных Наций в целях обеспечения возможности проведения срочных военных мероприятий по поддержанию или восстановлению международного мира обязуются « держать в состоянии немедленной готовности контингенты национальных военно-воздушных сил для совместных международных принудительных действий » (ст.45 Устава). Согласно ст. 46 Устава общее руководство вооруженными силами возлагается на Совет Безопасности ¹.

Вывод

В период холодной войны, идея создания миротворческих сил ООН сталкивалась с противостоянием между США и бывшим Советским Союзом.

Применение вооруженных сил ООН на Ближнем Востоке в 1956 г. под руководством Совета Безопасности доказало необходимость и полезность их создания и использования для прекращения международных вооруженных конфликтов. С тех пор многое изменилось в практике создания и применения

¹ См.: Эдуардо Хименес Де Аречага. Современное международное право. М., ! 983, с. 202, 203, 204.

70

вооруженных сил ООН в операциях по поддержанию мира, в том числе и

характер собственно проводимых операций.

В последние годы число миссий по поддержанию мира и сложность стоящих перед ними задач возросли. В настоящее время гораздо более многочисленный персонал Организации Объединенных Наций вовлекается в более широкий спектр операций, что подразумевает не только традиционное разведение конфликтующих сторон, а также создание условий для мирного урегулирования конфликта и миростроительства .

71