§ 2. Взаимодействие ООН и ОАЕ в вопросах поддержания мира и безопасности на региональном уровне
В 90-х г. региональные организации играли очень активную роль в области безопасности, причем не только в cd>epe превентивной дипломатии, поддержания мира и укрепления доверия, но также и в сфере принуждения к миру.
Отношение между Организацией Объединенных Наций и региональными организациями являются комплексными \\В гл. VIII Устава Организации Объединенных Наций определена та роль, которую региональные соглашения и организации могут играть в поддержании международного мира и безопасности. Необходимость международных усилий по поддержанию международного мира и Безопасности не отпала, в связи с чем к Организации Объединенных Наций предъявляется все больше требований. Из-за финансового кризиса, с которым столкнулась Организация, становится все труднее принимать адекватные ответные меры, в связи с чем как никогда важной является задача максимально эффективного использования потенциала и опыта как Организации Объединенных Наций, так и региональных организаций. В результате действия этих тенденций сотрудничество ООН и региональных организаций продолжало расширяться, а в некоторых случаях достигало гораздо более высоких уровней. Существует постоянный контакт между ООН и ОАЕ по различным проблемам, связанным с Африкой, вызывающим общую озабоченность и представляющим взаимный интерес в целях координации их усилий и оказания содействия инициативам, направленным на предотвращение и урегулирование конфликтов на конти-ненте.Так было, в частности, при возникновении конфликтов в Бурунди, Либерией, Руанде и Западной Сахаре, а также в Сьерра-Леоне и Сомали.
См.: Kofi A. Annan Rapport annuel sur 1\'activite\' de 1\'organisation 1999 "Eviter ia guerre prevenir les catastro-phes New york, 1999, p. 42.
138
На десятом ежегодном совещании по вопросам сотрудничества, между секретариатами системы ООН и ОАЕ, которое проводилось в ноябре 1995 г.
в Аддис-Абебе, обе стороны дали оценку ходу осуществления своей многоаспектной программы сотрудничества и согласовали новые меры по ее укреплению и расширению. В области мира, безопасности и демократии, а также по социально-экономическим вопросам обе организации разработали и определили процедуры осуществления согласованной программы сотрудничества.Проблема деблокирования региональных конфликтов и кризисов изначально ставилась ООН в качестве одной из приоритетных. Еще в 1945 г. при принятии Устава ООН будущей всемирной организации была предназначена высокая и новаторская роль по поддержанию мира и безопасности. Конкретным инструментом по мирному разрешению споров должен был заниматься Совет Безопасности, опиравшийся на консенсус и военную мощь своих пяти членов-лидеров победоносной коалиции. Планировалось и создание комитетов военных штабов для организации полномасштабных вооруженных операций с участием хорошо оснащенных элитных подразделений для предотвра- щения войн и кризисов, а также контроля над вооружениями и возможным разоружением. Однако реальная политическая практика оказалась весьма далека от целей и задач основателей ООН !.
Начавшаяся вскоре «холодная война» положила конец этим надеждам. Способности безнадежно расколотого «холодной войной» и парализованного правом вето Совета Безопасности «поддерживать международный мир и безопасности» оказались минимальными. В этих условиях главные усилия по деблокированию многочисленных конфликтов и кризисов предпринимались непосредственно Генеральным Секретарем ООН и его коллегами, которым удавалось силой своего влияния побудить ООН к осуществлению отдельных миротворческих операций.
См.: Бутрос Бутрос Гали. Годовой доклад о работе Организации, посвященный 50-й годовщине, Нью-Йорк, 1996, с. 422-424.
139
Главной задачей этих формирований была помощь правительству вовлеченной в конфликт страны в установлении законности и порядка.
Силы ООН по поддержанию мира должны были также контролировать прекращение огня между участниками конфликта и разъединять противоборствующие стороны, располагаясь между ними. Главным же было то, что миротворче-ские операции ООН не только служили сдерживанию конфликтов и создавали необходимые условия для переговоров, но и обеспечивали желательные и превентивные меры удержания региональных конфликтов от выхода на другой, более высокий уровень, избегая вовлечения в них сил Востока и Запада, что могло привести в конечном счете и к ядерной конфронтации.Оценка деятельности миротворческих сил не была однозначной. Иногда логика конфликта принуждала миротворческие силы предпринимать более активные действия, чем предписывалось мандатом, иногда же они, напротив, не могли принять адекватного участия и деблокировать конфликт в его ранней стадии. Особенно сложными для миротворцев случаями всегда были гражданские войны и внутренние межэтнические конфликты1. Практика опера- ций «голубых касок» показывает, что определение универсальных, применимых во всех случаях правил и установок для миротворческих соединений представляется крайне сложным делом из-за специфики и уникальности каждого из конфликтов.
Новые акценты в деятельности формирований ООН, их адаптации к требованиям сегодняшнего дня ставятся в качестве приоритетной задачи. Опыт участия ООН в операциях по поддержанию мира, в том числе в Африке позволяет сделать определенные выводы о возможностиях оптимизации функциональной роли «голубых касок». Очевидно, что в силу ряда факторов материально-финансового характера в настоящее время миротворческие формирования ООН не могут принимать эффективного участия в полномасштабных вооруженных столкновениях. Гибель американских морских пехо-
140
тинцев в Сомали надолго поставила под сомнение следующее участие американского контингента в операциях в Африке.
Импульс о любых ситуациях, способных обернуться кровопролитием должен моментально улавливаться и обрабатываться.
Реакцией на эти сообщения должен быть немедленный ввод оперативных вооруженных формиро-ваний, способных в кратчайшие сроки развести противоборствующие стороны и подготовить основу для проведения мирных переговоров или референдума в зависимости от конкретной специфики обстановки.Миротворческий процесс и участие международных организаций в решении проблем регионального урегулирования, в том числе и в Африке, приобретает таким образом как бы трехуровневую схему. Ее необходимой составляющей является создание сети информационных центров ООН по предупреждению конфликтов и кризисов во всех потенциально опасных регионах континента.
Международно-правовой статус и принадлежность этих формирований могут быть различными. Речь может идти и о совместных соединениях ООН щ. и ОАЕ при участии, возможно, и сил региональных организаций. В Западной Африке, например, накоплен значительный опыт участия в миротворческих операциях военных структур региональной организации ЭКОВАС, получивших название ЭКОМОГ. Конкретная специфика деятельности этих формирований должна учитывать своеобразие военно-политического момента в регионе и соответственно планировать конкретные формы участия для преодоления кризисов.
Первой попыткой прямого участия ООН в событиях на Африканском континенте можно считать миссию чрезвычайных сил ООН в Египте в 1956г. Тогда после агрессии англо-франко-израильских войск в районе Суэца были посланы международные вооруженные силы в соответствии с резолюцией Совета Безопасности № 997, успешно справившиеся с решением проблемы.
141
В последующие годы, вошедшие в историю как время противостояния сверхдержав, сложившиеся в мире условия делали практически нереальным применение принудительных методов для ликвидации очагов напряженности. Это относилось не только к деятельности «голубых касок», но и к попыткам ООН продемонстрировать свое отношение к тем или иным событиям при по-мощи санкций, эмбарго и других мер, предусмотренных Уставом ООН. Окончание «холодной войны» должно было, безусловно, изменить ситуацию, предоставить Совету Безопасности возможность обрести свое подлинное, утраченное на раннем этапе деятельности лицо и начать функционировать так, как предполагалось при создании организации.
Изменения коснулись и активности ООН в Африке \'.В начале 1989 г. «голубые каски» появились в Африке вновь - на этот раз в Намибии, выполняя обязанности по поддержанию здесь мира и стабильности в переходный период, предшествовавший получению независимости. После десяти лет интенсивных усилий Совета Безопасности и Генерального Секретаря был введен в действие план ООН по прекращению мно- голетнего конфликта в этой стране. Непосредственную помощь в его осуществлении оказывали около 7 тысяч военных и гражданских лиц 109 национальностей, которые работали в составе Группы ООН по оказанию помощи Намибии в переходный период (ЮНТАГ), созданной в марте 1989 г. В целом опыт действий формирований ООН в Намибии показал, что при наличии политической воли операции по поддержанию мира могут эффективно разряжать обстановку и способствовать урегулированию споров путем переговоров.
Введение миротворческого контингента ООН в соответствии с резолюцией Совета Безопасности № 793 (1992 г) и подписание известных соглашений о прекращении огня спасли жизни десятков, может быть и сотен тысяч сомалийцев. В масштабной гуманитарной акции приняли участие свыше 30
1 См.: Хроника ООН. М., 1996, с. 41.
142
тысяч военных из 20 стран, главным образом из США, откликнувшихся на письмо бывшего Генерального Секретаря ООН Бутроса Бутроса Гали президенту США Джорджу Бушу от 4 декабря 1992 г. Уже в начале января 1993 г. усилиями военного контингента ООН представители 14 вооруженных блоков и партий, противостоявших друг другу в сомалийском конфликте, сели за стол переговоров. Вмешательство сил ООН не принесло установления полного и окончательного мира на территории Сомали. Однако лишь благодаря этому вмешательству ситуация в стране стала хоть в какой-то степени контролируемой.
Безусловно, конкретные формы и методы участия ООН в миротворческих операциях требуют более детальной проработки и совершенствования.
В условиях трансформации биполярной системы международных отношений и образовавшегося «вакуума силы» эффективно функционирующая структура по предотвращению, раннему предупреждению и разблокированию конфликтов под эгидой ООН должна стать надежной гарантией безопасности для государств, не обладающих значительным военным потенциалом \\ Главная задача состоит сегодня в координации усилий ООН и региональных межгосударственных структур для современного предупреждения и деблокирования кризисов. В африканском контексте основой этой структуры может и должна стать Организация Африканского Единства.Для мирного урегулирования конфликтов государства имеют в своем распоряжении два вида механизмов: международные и собственно африканские. Что касается международных средств урегулирования конфликтов, то африканские государства пользовались ими крайне редко, предпочитая собственными силами находить пути выхода из кризисов. Трудно развивалось сотрудничество ОАЕ и ООН в этой области.
Взаимоотношения ООН и региональных организаций принимают на сегодняшний день различные формы: консультации, дипломатическая и опера-
1 См.: Хроника ООН. М., 1990, с. П.
143
тивная поддержка, совместное размещение миротворческих миссий и операции по принуждению к миру. При этом они строятся на следующих принципах: а) создание механизма консультаций; б) уважение региональными организациями руководящей роли ООН (в деятельности по укреплению мира и безопасности); в) четкое определение их функций, чтобы избежать институ-ционального соперничества ООН и региональных организаций; г) последовательная политика членов региональных организаций при решении общих проблем, например, выработки стандартов для операций по поддержанию мира\'.
В 90-е г. отмечается рост числа различного рода инициатив по укреплению мира и безопасности на Африканском континенте. Одним из наиболее исчерпывающих документов, касающихся проблем безопасности и стабильности на континенте, стал Кампальский документ На пути к конференции по безопасности, стабильности, развитию и «сотрудничеству в Африке», принятый в мае 1991 года.
В этом документе подчеркивается необходимость предотвращения конфликтов и укрепления механизмов их разрешения на правительственном, политическом и дипломатическом уровнях. В нем предлагается рассмотреть на конференции вопрос создания действенного механизма миротворчества, а именно: 1) образовать орган, который бы давал мандат на проведение, продление или завершение миротворческих операций; 2) создать структуры командования и управления; 3) сформировать органы тылового и административного обеспечения миротворческих операций; 4) обеспечить систему финансирования; 5) установить процедуру предоставления контингентов для межафриканских сил; 6) четко определить условия, требующие быстрого
См.: Nathan L. Towards a conference on security, stability, development and cooperation in africa. Belleville 1992,
P. 25 -28.
144
развертывания миротворческих сил в случае агрессии против государства-участника.
Таким образом, Кампальский документ затронул сразу несколько аспектов обеспечения безопасности и урегулирования конфликтов на Африканском континенте. Однако выдвигались и отдельные предложения, которые можно условно разделить на три основные группы: 1) по созданию органа, подобно Совету Безопасности ООН; 2) по мерам раннего предупреждения и предотвращения конфликтов; 3) по созданию эффективных межафриканских сил по поддержанию мира \'.
ОАЕ поддерживает и региональные инициативы по созданию органов для предотвращения конфликтов и их урегулирования. Упор на регионализацию сделан организацией не только в экономической области, но и в определенной степени в области урегулирования конфликтов. Речь идет о деятельности ЭКОВАС в Западной Африке, САДК - в Южной, а также о работе организаций в Центральной и Восточной Африке, которые тоже подключаются к урегулированию конфликтов. Примером этого могут служить Межгосудар- ственный совет по развитию или постоянный Консультативный комитет ООН по вопросам безопасности в Центральной Африке, созданный в 1996 г. по инициативе Генерального Секретаря ООН. ОАЕ оказывает, в частности, финансовую помощь такого рода организациям. Например, в июне 1997 г. Генеральный секретарь ОАЕ передал 200 тыс. долл. ЭКОВАС для содействия миротворческим усилиям в субрегионе. Другая помощь была оказана в поддержку сомалийского соглашения о национальном примирении, достигнуто благодаря действиям ОАЕ и Межгосударственного совета по развитию. Региональные органы сталкиваются с очень многими проблемами. Решение этих проблем требует вмешательства соседних стран, потому что, с одной стороны, эти государства лучше знают проблемы и особенности региона и обстановку в районе, охваченном конфликтом. С другой стороны, есть опас-
1 См.: The Europe World Yearbook 1991, L.I991, V. 1, p. 192.
145
ность их вмешательства в пользу одной из противоборствующих сторон и дальнейшей эскалации вместо урегулирования. Обе тенденции проявлялись в равной степени в различных конфликтах и кризисах в Африке. Поэтому необходимо создание жесткой системы контроля над деятельностью региональных организаций и надлежащего распределения функций \'.
\'См.: IPS, 1997. April 5.
А
146