<<
>>

§ 2 Оценка участия России в природоохранных международных договорах ЕЭК ООН в области водопользования

Российская Федерация была в числе государств, подписавших Хельсинскую конвенцию в день ее открытия для подписания - 18 марта 1992 года и использовала ее положения для создания двусторонних международных договоров в области охраны и использования трансграничных вод с сопредельными государствами.

Положения Конвенции и предлагаемый ею инструментарий наряду с другими основополагающими международными договорами, стороной которых является Российская Федерация, послужили международно -правовой основой для разработки Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, Климатической доктрины Российской Федерации, федеральных целевых программ «Чистая вода»[271] и «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах»[272]. Президентом Российской Федерации утверждены «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года»[273], направленные на коренное совершенствование правового регулирования в области охраны окружающей среды. При этом накоплен огромный позитивный опыт развития добрососедских отношений со странами - соседями по рациональному использованию и охране трансграничных

водотоков. Российская Федерация заинтересована в расширении географии охвата, а также в увеличении количества участников Хельсинской конвенции[274] [275] [276]. Российская сторона поддерживала проводимую в рамках Хельсинской Конвенции работу по уточнению и укреплению процедурных, юридических, технических, механизмов, касающихся надлежащего осуществления конвенционных требований. Российские эксперты активно участвуют в работе институциональных механизмов Хельсинской конвенции. В частности, впервые на шестой сессии Совещания сторон Конвенции (29-30 ноября 2012 г., Рим) представитель Российской

Федерации был избран членом Бюро Совещания Сторон конвенции .

В то же время конвенционные механизмы не всегда могут быть использованы. В частности, в ситуации с ограничением подачи воды в Северо-Крымский канал, как представляется, было бы затруднительно прибегать к их помощи. В Хельсинской конвенции напрямую не предусмотрена возможность распространения ее положений на искусственные водные объекты, к которым, относится Северо-Крымский канал. Теоретически ряд конвенционных положений дают возможность расширительного толкования. В соответствии с п. 1 ст. 1 Хельсинской конвенции термин «трансграничные воды» означает любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы между двумя или более государствами или расположены на таких границах. Руководство по внедрению Конвенции[277], в частности, п. 73 относит к поверхностным водам воды, собирающиеся на поверхности земли в ручей, реку, канал, озеро, водохранилище или водно-болотные угодья. Пункт 6 статьи 2 Хельсинской конвенции предусматривает, что трансграничные воды не должны ограничиваться водным объектом, а должны покрывать водосбор упомянутого водного объекта. В Конвенции принят комплексный подход к использованию и охране вод. Этот подход основан на концепции водосбора, включая также «другие элементы» окружающей среды, в той мере, в какой они взаимодействуют с соответствующими трансграничными водами. Основной целью Хельсинской конвенции является предотвращение, ограничение и сокращение любого трансграничного воздействия, в том числе значительных неблагоприятных воздействий на здоровье и безопасность людей, флору, фауну, почву, воздух, воду, климат, ландшафт и исторические памятники или другие материальные объекты. Следовательно, весь водосбор или его части составляют материальный объект, в отношении которого прибрежные Стороны должны осуществлять сотрудничество путем выработки согласованной политики. Таким образом, случай с фактическим «перекрытием» подачи воды в Северо-Крымский канал можно было бы подвести к необходимости рассмотрения вопроса о сложностях в трансграничном сотрудничестве с приграничным государством в бассейне реки Днепр.

Созданный механизм оказания поддержки осуществлению и соблюдению Конвенции - Комитет по осуществлению - может рассматривать любые просьбы о консультативной помощи Стороне в связи с конкретными вопросами, касающимися трудностей при осуществлении или применении Конвенции. Любые просьбы о консультативной помощи направляются в письменной форме в секретариат и обосновываются подтверждающей информацией. Однако, как представляется, подбор обосновывающих данных будет весьма затруднен в связи с возможностью оспаривания территориальной принадлежности. С другой стороны, можно было бы настаивать на том, что вне зависимости от факта признания принятия Крыма в состав России[278], положения Конвенции, направленные на охрану окружающей среды и защиту здоровья и безопасности человека должны добросовестно выполняться участвующими в международном договоре государствами в полном объеме.

В то же время рассмотрение в Комитете данного вопроса привело бы в самом благоприятном для нас случае лишь к выработке консультативного заключения, оказанию помощи в разработке плана действий по содействию осуществлению Конвенции или вынесению данного вопроса на рассмотрение Совещания Сторон. Каких-либо обязательных к исполнению решений для Сторон механизмы Конвенции не предусматривают.

В настоящее время идет процесс рассмотрения возможностей присоединения Российской Федерации к ряду важных многосторонних международных договоров в области защиты и сохранения трансграничных водотоков, в частности, принято решение об анализе последствий возможной ратификации Конвенции Эспо.

Следует отметить, что Конвенция Эспо повлияла на развитие других международно-правовых инструментов и, в частности, вдохновила прикаспийские государства на разработку проекта Протокола по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте к Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря[279].

Одновременно следует отметить стремление России присоединиться к Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

«Дорожная карта»[280] присоединения Российской Федерации к Конвенции об учреждении ОЭСР[281] предполагает, что страны-кандидаты возьмут на себя обязательства в рамках многосторонних природоохранных соглашений в том же объеме, что и большинство либо все страны-члены ОЭСР (приложение A.V). Более того, разработан План действий по имплементации в российское законодательство актов ОЭСР по вопросам экологии[282]. Как представляется, присоединение к Конвенции Эспо может рассматриваться в качестве одного из условий вступления России в ОЭСР[283].

В качестве очевидного преимущества от присоединения к Конвенции Эспо можно отметить, что государства, являющиеся Сторонами Конвенции, обязаны уведомлять друг друга, а также консультировать относительно планируемых проектов на их территории, которые могут иметь значительные неблагоприятные последствия для окружающей среды соседнего государства Стороны. Одновременно право приятия решений остается за страной, где планируется осуществить проект. Сохраняется право на конфиденциальность: под защитой находится информация, разглашение которой нанесло бы вред промышленной и коммерческой тайне или национальной безопасности.

В настоящее время российская сторона обеспокоена прогнозируемым экспертами возможным загрязнением поверхностных и подземных вод, используемых населением России для питьевых и хозяйственных нужд, в результате планируемой добычи сланцевого газа на Украине[284]. Как представляется, рассматриваемая ситуация охватывается нормами Конвенции Эспо[285]. Положения статьи 2 Конвенции обязывают государство, под юрисдикцией которого намечается осуществлять планируемую деятельность, провести оценку воздействия на окружающую среду до принятия решения о санкционировании такой деятельности, т.е. еще на стадии проекта. При этом добыча сланцевого газа не относится к перечню видов деятельности (Добавление I), требующей проведения обязательной процедуры ОВОС. В то же время, добыча сланцевого газа в Украине, вероятнее всего, будет осуществляться с помощью технологии гидроразрыва пласта[286], требующей использование значительных запасов воды и способной привести к загрязнению подземных вод.

Деятельность по забору подземных вод при годовом объеме забираемой воды 10 млн.куб.м. требует применения процедуры ОВОС и других процедур, предусмотренных этой Конвенцией, в частности, в отношении уведомления и проведения консультаций. Однако, не являясь Стороной Конвенции, использовать ее механизмы в полной мере, применительно к рассматриваемой ситуации, России вряд ли удастся.

В общем плане в связи с обеспокоенностью российских экологов возможными негативными последствиями как в отношении подземных водоносных горизонтов, так и наземных питьевых источников можно отметить, что природоохранные Конвенции ЕЭК ООН, положения которых во многом основаны на общепризнанных принципах международного права, содержат обязательство о «непричинении вреда». Они, в частности, обязывают государства, прибрежные одному и тому же трансграничному водотоку, при проведении работ на своей территории обеспечить справедливое и разумное использование такого водотока с тем, чтобы не наносить значительного ущерба другим заинтересованным государствам, информировать их о планируемых мерах, вступать с ними в консультации. В частности, Хельсинская конвенция обязывает Стороны принимать все соответствующие меры для предотвращения, ограничения и сокращения любого трансграничного воздействия (п.1 ст.2). В качестве определения «порога» трансграничного воздействия используется следующее понимание - любые значительные вредные последствия, возникающие в результате изменения состояния трансграничных вод, вызываемого деятельностью человека, физический источник которой расположен полностью или частично в районе, находящемся под юрисдикцией той или иной Стороны, для окружающей среды в районе, находящемся под юрисдикцией другой Стороны. Применительно к рассматриваемой ситуации можно было бы использовать механизмы существующих двусторонних договоров. Например, положения статьи 11 Соглашения между Правительством Украины и Правительством Российской Федерации о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов 1992 г.

предусматривают, что Стороны обязуются не предпринимать на своей территории действий, способных привести к нарушению согласованных режимов использования трансграничных водных объектов, к которым относятся поверхностные и подземные воды.

Таким образом, не будучи стороной Конвенции Эспо, у России отсутствуют в полной мере возможности использования в приведенной ситуации механизмов Хельсинской конвенции и двустороннего международного договора.

Можно было бы привести также еще один пример возможного эффективного использования механизмов Конвенции Эспо. Известно, что наши западные партнеры под предлогом своих «экологических обеспокоенностей» вводят разного рода экономические рестрикции в отношении крупных промышленных проектов, реализуемых за рубежом российскими компаниями. Соответственно, грамотное применение международных природоохранных механизмов позволит более эффективно защитить интересы нашей страны. Примером может послужить умелое использование конвенционных механизмов для нейтрализации недобросовестных нападок со стороны государств Прибалтики и Польши, пытавшихся под предлогом защиты морской среды Балтийского моря воспрепятствовать прокладке газопровода «Нордстрим».

В то же время, по мнению автора, несмотря на ряд позитивных моментов от ратификации Конвенции Эспо, не исключена ситуация использования соответствующих механизмов для затягивания или блокирования со стороны государств-участников этого международного договора инвестиционных проектов, реализуемых на территории России и способных оказать трансграничное воздействие, а также снижения конкурентоспособности российских компаний по сравнению с учреждениями государств, которые не являются участниками данной Конвенции (например, Китая или США)[287].

Хотелось бы обратить внимание на то, что, став стороной Конвенции Эспо, Россия будет связана всеми обязательствами, вытекающими из ее положений, и будет обязана их добросовестно выполнять. Однако в настоящее время в российском законодательстве предусмотрено проведение национальной процедуры ОВОС[288], не предполагающей ее трансграничный аспект.

В этой связи присоединение к Конвенции потребует определения порядка гармонизации российского законодательства к требованиям Конвенции Эспо. В частности, в таком случае следовало бы внести изменения в Федеральный закон от 01.01.2002 г. «Об охране окружающей среды», закрепив понятие «трансграничное воздействие на окружающую среду», а также установить требование по проведению трансграничной оценки воздействия на окружающую среду и возможности проведения консультаций на основе документации об ОВОС в случае возможного значительного трансграничного воздействия планируемой деятельности. Рекомендовалось бы также отнести к объектам государственной экологической экспертизы перечень видов деятельности и объектов, подлежащих проведению ОВОС в трансграничном контексте в соответствии с Добавлением I к Конвенции Эспо. Кроме того, следовало бы, на уровне акта Правительства Российской Федерации закрепить все вышеуказанные обязательные и факультативные этапы проведения ОВОС.

Одновременно с присоединением к Конвенции Эспо рассматривается вопрос о присоединения Российской Федерации к Протоколу СЭО. Как представляется, следует учитывать, что участие России в данном международном договоре потребует проведения стратегической

экологической оценки на ранней стадии разработки планов и программ: при закладке основы для проектов, проходящих впоследствии оценку воздействия на окружающую среду. Документами, подлежащими процедуре Протокола СЭО, станут федеральные и региональные целевые и инвестиционные программы, документы территориального планирования, соглашения о разделе продукции и иные программы и планы, утверждаемые органами государственной власти и местного самоуправления, которые могут оказать воздействие на окружающую среду и здоровье населения.

Присоединение потребует внесения изменений в российское законодательство, в частности, в следующем: закрепление в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» определения понятия «стратегическая экологическая оценка», а также установление оснований и основных требований к ее проведению и содержанию. Как представляется, будет необходимо также закрепить в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» положения о проведении СЭО планов и программ, связанных с региональным геологическим изучением, геологическим изучением,

разведкой и добычей минеральных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны,

континентального шельфа, рыболовством, созданием, эксплуатацией, использованием искусственных островов, установок, сооружений, прокладкой подводных кабелей, трубопроводов, проведением буровых работ, захоронением отходов и других материалов в указанных морских пространствах[289]. Кроме того, будет необходимо закрепить

в Градостроительном кодексе Российской Федерации[290] целесообразность проведения СЭО в отношении документации по территориальному планированию - схем территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, генеральных планов городских округов и поселений.

В настоящее время также рассматривается вопрос о возможном присоединении Российской Федерации к Орхусской конвенции. Поскольку присоединение к Орхусской Конвенции потребует внесения изменений в массив российских законодательных актов и обеспечение создания на всех уровнях управления необходимых организационных и материальных условий для ее выполнения, Российская Федерация скорее всего воспользуется возможностью заявить о двухлетнем моратории[291] на рассмотрение сообщений о несоблюдении положений Орхусской Конвенции. Присоединение потребует внесения изменений не только в Федеральный закон «Об окружающей среде» в части закрепления статуса и установления процедур доступа к экологической информации[292], механизмов участия общественности в принятии решений, касающихся вопросов окружающей среды, но и в значительное число актов федерального законодательства в части закрепления обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по информированию общественности о принятии решений, затрагивающих права и законные интересы граждан в данной сфере[293].

К числу положительных последствий присоединения Российской Федерации к Орхусской конвенции, как представляется, можно отнести гармонизацию экологических стандартов и процедур российского законодательства и требований ЕЭК ООН в части усиления защиты экологических прав граждан и общественных объединений. В числе негативных моментов - прогнозируемый рост числа заявлений от экологической общественности, указывающих на несоблюдение Российской Федерацией тех или иных положений данной Конвенции. Возможны также критические оценки и необходимость реагирования на них путем изменения законодательства и правоприменительной практики.

<< | >>
Источник: Рязанова Мария Александровна. Правовые аспекты многостороннего и двустороннего сотрудничества по использованию и охране от загрязнения трансграничных водотоков. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2 Оценка участия России в природоохранных международных договорах ЕЭК ООН в области водопользования:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -