Согласительная природа международных договоров с участием международных организаций

Международный договор есть соглашение субъектов междуна­родного права. В этом смысле международные договоры, в которых участвуют международные организации, не отличаются от догово­ров между другими субъектами международного права^[486], прежде все­го между государствами.

В договорах с участием международных организаций суверен­ная воля может проявляться или только с одной стороны (когда в договоре участвуют государство или группа государств), или вообще отсутствовать (когда в договоре участвуют только международные организации), поскольку, как известно, международные организа­ции суверенитетом не обладают и, следовательно, не могут обладать суверенной волей.

Как нами отмечалось, воля международной организации в меж­дународном договоре, так же как и воля государства, носит классо­вый характер, но в отличие от воли государства она не является суверенной, будучи сама результатом согласования воль всех или большинства государств — членов международной организации. По­этому соглашения, которые заключают международные организации с государствами и между собой, представляют более сложные пере­плетения классово-государственных воль. В то же время воля меж­дународной организации носит относительно самостоятельный ха­рактер. Отрицать это — значит отрицать международную правосубъ­ектность международных организаций.

Воля международной организации не является простой суммой отдельных воль государств — ее членов, а представляет собой новое качество, собственную, самостоятельную, пусть относительно, но волю именно данной международной организации, без которой она не была бы субъектом международного права.

Воля международной организации, как и сами международные организации, является вторичной, производной от воли государств. Она формируется государствами в процессе их борьбы или сотруд­ничества в различных органах международной организации и выра­жается в актах этих органов, которые одновременно являются акта­ми данной международной организации, выражающими ее волю.

Международная организация выступает в качестве субъекта международного права в целом, как таковая, а действует она через свои органы. Но отдельные органы ее не обладают международной правосубъектностью и собственной волей. Воля международной орга­низации есть итог согласования воль государств-членов, выражен­ный в актах ее органов. Здесь также не происходит слияния воль государств — членов, а имеет место их согласование, и эта воля существует параллельно с волей государств, а не над ними. Государ­ства и в международной организации остаются суверенными субъек­тами международного права со своей волей.

По своему классовому содержанию воля международной орга­низации также может носить сложный характер, что определяется классовым типом государств-членов. Таковы универсальные между­народные организации, в которых участвуют государства различных социальных систем. Но даже если в международной организации участвуют государства одного классового типа, соглашения их с государствами или с другими международными организациями мо­гут иметь сложный классовый характер, если их контрагенты будут классово иными. Таковы соглашения, которые заключались социали­стическими международными организациями с капиталистическими государствами или с универсальными и другими межсистемными международными организациями, например соглашение Совета Эко­номической Взаимопомощи с Финляндией о сотрудничестве от 16 мая 1973 г., соглашения СЭВ о сотрудничестве с МАГАТЭ 1975 года, с ВОЗ 1978 года и др.^[487]

Только в тех случаях, когда международные организации и их контрагенты по международному договору (государства или между­народные организации) являются классово однородными, соглаше­ние в таком договоре носит однотипный в классовом отношении характер.

Однако это единство не должно пониматься как возникновение некой общей, одной воли, стоящей над государствами социалисти­ческого содружества, в заключаемых ими международных договорах с участием социалистических международных организаций, ибо каж­дое социалистическое государство остается суверенным субъектом международного права, выражающим волю своего народа. В процес­се своего сотрудничества, включая экономическую интеграцию, со­циалистические государства не только сохраняют, но упрочивают свой суверенитет как в отношениях между собой, так и в своих международных организациях, заключая с ними международные до­говоры.

Итак, международные договоры, в которых участвуют между­народные организации, независимо от их классово-исторического типа, всегда выражают согласованные воли их субъектов. Однако в отличие от договоров между государствами, где эти воли суверенны и потому юридически равнозначны, в договорах государств с участи­ем международных организаций эти воли неравнозначны, ибо здесь, с одной стороны, выражается суверенная, первичная воля, в то вре­мя как, с другой стороны, — несуверенная, вторичная воля.

Суверенная воля государств как первичная носит неограничен­ный по содержанию, универсальный характер. Несуверенная воля международных организаций как результат творчества государств имеет ограниченный, специальный характер: волеизъявление меж­дународной организации должно строго соответствовать компетен­ции, установленной государствами в правилах организации, прежде всего в ее уставе^[488].

Юридическая неравнозначность воль государств и междуна­родных организаций, однако, не означает, что при заключении конк­ретного международного договора воли этих субъектов, как и сами субъекты, не могут признаваться равноправными. Чаще всего так оно и происходит. Иногда это указывается в самом договоре, как, например, в соглашении 1964 года между СЭВ и СФРЮ об ее участии в работе органов СЭВ, где в числе принципов их взаимоот­ношений в преамбуле назван принцип полного равноправия.В про­тивном случае международный договор будет неравноправным, что несовместимо с международным правом.

Принцип равноправия, таким образом, должен соблюдаться и в договорах с участием международных организаций. Но это не меня­ет существа рассматриваемого вопроса о воле международной орга­низации при заключении международных договоров.

Международная организация, пока она остается несуверенным образованием, не обладающим собственным реальным аппаратом власти для проведения в жизнь своей воли, не может осуществлять и действенную власть в отношении суверенных государств, на что справедливо указывает Г. М. Вельяминов^[489].

Юридическая неравнозначность воль государств и междуна­родных организаций обусловливает их неодинаковую роль в процес­се создания норм общего международного права, в том числе путем заключения международных договоров.

Только суверенная воля, то есть воля государств, может тво­рить правовые нормы. Поскольку же существование суверенных государств является исторической закономерностью нашей эпохи, постольку, как писал Г. И. Тункин, «основой юридической обяза­тельности норм международного права является и может быть толь­ко соглашение между этими суверенными государствами». Поэтому, он считает, «нет никаких оснований полагать, что международные организации могут превратиться в подобие государственной власти и будут выполнять те же...

Таким образом, международные организации, не обладая суве­ренной волей, не способны создавать нормы общего международно­го права без участия и помощи государств, в том числе и прежде всего императивных норм jus cogens. Поэтому договоры, заключае­мые международными организациями между собой, не являются источниками общего международного права. Содержащиеся в них нормы носят вторичный характер и обязательны только для заклю­чивших договор международных организаций, но не для государств, даже их членов, непосредственно.

Несколько иначе обстоит дело с договорами между междуна­родными организациями и государствами. Так как в этих договорах участвуют суверенные государства, то они могут вести к образо­ванию международно-правовых норм, обязательных непосредствен­но для этих государств, то есть быть источником общего международ­ного права. Этот вывод подтверждается содержанием подобных меж­дународных договоров. Так, например, соглашение между ООН и правительством США от 26 июня 1947 г. относительно местопребы­вания центральных учреждений ООН, временное соглашение о привилегиях и иммунитетах ООН между ООН и Швейцарией от 1 июня 1946 г., подобные соглашения специализированных учрежде­ний ООН с правительствами Австрии, Франции, Канады, Голлан­дии и т. д. содержат важные международно-правовые нормы, уста­навливающие правовой статус территорий, занимаемых учреждени­ями международных организаций, их иммунитет от местных властей, иммунитет должностных лиц этих организаций и другие нормы общего международного права (об этом см. ниже).

Таким образом, в системе международных договоров с участи­ем международных организаций, в зависимости от субъектов и вы­раженной ими согласованной воли в договорах, следует различать две их разновидности: договоры государств с международными орга­низациями и договоры между международными организациями. Оп­ределенные различия в характере их согласительной природы, не­равнозначность выражаемых в них воль субъектов не должны упускаться из виду ни в теории, ни на практике. Как мы видели, эти различия в определенной мере, хотя и не полностью, были учтены при кодификации права международных договоров с участием меж­дународных организаций.

4.