Эстоппель: утрата права ссылаться на основания прекращения, приостановления или недействительности международного договора с участием международных организаций

В соответствии с принципом эстоппеля государство или другой субъект международного права может утратить свои права, напри­мер право ссылаться на основания прекращения, приостановления или недействительности международного договора, если они, после того как им стало известно о фактах, определенно или молчаливо согласились с тем, что договор сохраняет силу, остается в действии или действителен.

В Конвенции 1986 года этому принципу посвящена ст. 45, кото­рая, восприняв положения ст. 45 Венской конвенции о праве между­народных договоров 1969 года, распространила их на договоры с участием международных организаций. Повторив в п. 1 ст. 45 поло­жения Венской конвенции 1969 года, новая конвенция тем самым восприняла ее недостатки в этой области. Как известно, в подпунк­те Ь этой статьи дается слишком широкое понимание эстоппеля в случае любого молчания как согласия с отказом государства от сво­их международных прав. В связи с этим Советский Союз предложил и поддержал поправку развивающихся государств на Венской конфе­ренции 1968-1969 годов, направленную на ограничение применения ст. 45 случаями явного согласия государств на отказ от прекраще­ния, приостановления или оспаривания действительности междуна­родного договора. В поправке предлагалось исключить подпункт Ь о так называемом молчаливом согласии государства на такой отказ в силу его поведения.

Этот пункт представляет особую опасность для слабых и разви­вающихся государств, ибо данные государства в силу своего зависи­мого положения от крупных капиталистических держав не имели в прошлом и сейчас далеко не всегда имеют возможность свободно проявить свою волю в оспаривании действительности или в прекра­щении договора. На это справедливо указывали в своих выступле­ниях представители СССР, Кубы, МНР, Боливии, Эквадора и ряда других стран на Венской конференции 1968—1969 годов. Поэтому простое молчание не должно истолковываться всегда как доброволь­ное согласие государств с навязанными им международными обяза­тельствами.

Однако упомянутая поправка под нажимом западных государств не была принята конференцией, ввиду чего Советский Союз воздер­жался при голосовании ст. 45 и сделал соответствующую оговорку при присоединении к конвенции в 1986 году.

Еще более сложно определить характер молчаливого согласия у международной организации как доказательства отказа ее от своих прав. В Комиссии международного права этот вопрос вызвал боль­шие споры. Одни члены Комиссии считали, что в отношении между­народных организаций и в этом случае должен применяться такой же подход, что и к государствам, иначе, мол, международные органи­зации будут поставлены в неравное положение с государствами. Другие члены Комиссии резонно считали, что значительные разли­чия между государствами и международными организациями требу­ют того, чтобы в отношении последних предусмотреть особые нор­мы. На это указывали советский юрист, юристы из Венесуэлы, Кении и др.^[735] Кроме того, Н. А. Ушаков считал, что из п. 2 ст. 45 проекта следует исключить случай, предусмотренный в п. 3 и 4 ст. 46, о недействительности согласия международной организации на обяза­тельность для нее договора, если такое согласие выражено в наруше­ние правил этой организации, касающихся компетенции заключать договоры.

Поведение, регулируемое соответствующими правилами орга­низации, не может быть равнозначно ее отказу от права ссылаться на явное нарушение правила, касающегося компетенции заключать до­говоры. По мнению Н. А. Ушакова, такая возможность не может быть предоставлена международной организации. Поэтому в ст. 45 следовало бы исключить упоминание не только ст. 51—53, но также и ст. 46. Международные организации могут действовать лишь со­гласно своим соответствующим правилам. Допускать, что междуна­родная организация может действовать в нарушение своего устава, будь то путем явного или молчаливого согласия, означало бы ста­вить под угрозу само ее существование, поскольку учредительный акт организации представляет собой основу ее функций и полномо­чий.

В результате обсуждения из п. 2 ст. 45 проекта были исключены слова о «молчаливом согласии», использованные в ст. 45 Венской конвенции в отношении государств. В ходе второго чтения понятие «поведение» международной организации было уточнено указани­ем, что под ним понимаются действия «компетентного органа» орга­низации.

На конференции 1986 года ст. 45 как проблематичная вновь подверглась обсуждению. По ней высказались представители 30 го­сударств, и были внесены две поправки (Мексики и Китая). Мекси­канская поправка имела целью исключить указание на «компетент­ный орган» организации, против чего выступили Советский Союз и многие другие государства. Глава советской делегации обоснованно заявил, что указание в п. 2 Ь на компетентный орган должно сохра­ниться, ибо, к сожалению, имеются случаи, когда утверждалось, что решения, которые в действительности не были приняты компетент­ным органом организации, являются тем не менее официальными актами заинтересованной организации^[736].

Советскую позицию разделили представители Чехословакии, ГДР, Румынии, Вьетнама, Китая, Польши^[737]. В то же время Советский Союз и многие другие государства поддержали подход Комиссии международного права о необходимости проводить различие между государствами и международными организациями в случае эстоппе­ля (против чего была направлена китайская поправка, которая пре­дусматривала объединить п. 3, относящийся к государствам, и п. 2, относящийся к международным организациям, ст. 45 в один пункт)^[738]. «Значительные структурные различия между этими двумя видами субъектов международного права, — резонно заявила представитель Индии, — предполагают, что, взвесив все факторы, было бы пред­почтительно сохранить различия, которые предусмотрены в тексте, подготовленном Комиссией международного права»^[739].

Основная борьба по ст. 45 развернулась в редакционном коми­тете конференции, куда были переданы обе поправки. В острой дискуссии, в ходе которой представлялись различные формулиров­ки, имевшие целью под видом упрощения текста приравнять юриди­ческие последствия поведения государств и международных органи­заций в случае их молчания о недействительности договоров, было решено сохранить текст ст. 45 в редакции Комиссии международно­го права как наиболее правильно отражающий различие между мол­чаливым согласием (государства) и отказом (международной орга­низации) при эстоппеле. Если государство в силу своего поведения должно считаться молчаливо согласившимся с тем, что договор дей­ствителен, сохраняет силу или действие, то международная органи­зация должна в силу поведения, причем ее компетентного органа, считаться отказавшейся от права ссылаться на это основание при решении вопроса о действительности или действии международного договора.

Таким образом, в этом отношении ст. 45 конвенции является приемлемой. В то же время эта статья не свободна от недостатков. Один из них повторяет недостаток ст. 45 Венской конвенции 1969 го­да, на который еще тогда обращали внимание многие государства, в том числе СССР, и на который на конференции 1986 года вновь обратил внимание представитель Кубы, заявивший о неправильнос­ти того, чтобы суверенное государство по причине одного только молчания считалось согласившимся на действительность междуна­родного договора^[740]. Другой недостаток ст. 45 заключается в том, что в п. 2 ее осталась ссылка на ст. 46, что делает возможным сохранять в силе внеуставные договоры, когда таковые заключены и действуют. На это справедливо указал представитель Румынии на конферен­ции, предложив исключить ссылку на ст. 46 в этом пункте^[741]. В самом деле, внеуставные договоры — один из случаев нарушения принципа pacta sunt servanda. Они не должны находиться под защитой между­народного права и конвенции о праве договоров.

Принцип эстоппеля может применяться только при условии соблюдения основных принципов международного права, таких как суверенное равенство всех государств, самоопределение народов, строгое соблюдение международных договоров и др.