История развития права международных договоров с участием международных организаций
История развития права международных договоров с участием международных организаций, как и его кодификация, в отличие от межгосударственных договоров, сравнительно коротка: ей немногим более века.
Это объясняется тем, что сами субъекты этого права — международные организации — в современном их качестве являются детищем нового времени — последней трети XIX столетия. Их прообразы, существовавшие в прошлом, такие как древнегреческие амфи- ктионии, не были межгосударственными организациями и не заключали договоров с государствами. Первые такие договоры появились вместе с возникновением межгосударственных (межправительственных) организаций в современном значении этого слова в лице так называемых международных административных союзов. В качестве примера первого подобного договора можно привести соглашение, которое было заключено 4 октября 1875 г. с организацией Международное бюро мер и весов. В соглашении были урегулированы некоторые административно-правовые вопросы, касающиеся пребывания штаб-квартиры бюро в Париже[389].По мере роста межправительственных организаций число заключаемых ими международных договоров с государствами стало увеличиваться. Во времена Лиги Наций это новое явление в международном праве стало уже бесспорным, хотя и не частым. Наиболее распространенными были договоры, которые заключались государствами с Лигой Наций по поводу ее штаб-квартиры и других учреждений[390]. Можно упомянуть и другие соглашения подобного рода по иным вопросам, как, например, соглашение Международной дунайской комиссии от 28 июня 1932 г. о режиме Железных ворот[391], соглашение о морской электросвязи от 28 апреля 1934 г., в котором кроме государств принимала участие Международная комиссия маяка мыса Спартель[392]. Однако действительно много договоров с участием международных организаций стало заключаться после окончания Второй мировой войны и создания Организации Объединенных Наций, специализированных учреждений ООН и других международных организаций.
Число этих новых, вторичных субъектов международного права сначала догнало, а затем вдвое превзошло число породивших их первичных субъектов международного права — суверенных государств. Если последних в настоящее время насчитывается более 180, то число международных (межправительственных) организаций значительно превышает эту цифру. (По данным Союза международных организаций, на начало ХХ! века насчитывалось более 6 тысяч международных межправительственных организаций. — Ред.)Неудивительно, что в геометрической прогрессии стало увеличиваться число договоров, заключаемых международными организациями как с государствами, так и между самими международными организациями. В 1965 году уже действовало около 200 соглашений, заключенных между международными организациями, и более 1 тыс. соглашений, заключенных ими с государствами. В 1969 году во время Венской конференции по праву международных договоров наблюдатель от Международного банка реконструкции и развития информировал, что лишь только МБРР и Международная ассоциация развития, являющаяся его филиалом, участвуют более чем в 700 международных соглашениях. К этому времени международные организации были участниками 20% всех договоров[393].
Возросло не только число международных договоров, в которых участвуют международные организации. Стали более разнообразными их виды по объектам регулирования. Среди них можно выделить соглашения, касающиеся административной жизни организаций, и соглашения относительно их оперативной деятельности. К первым относятся соглашения, связанные с территорией, на которой расположена та или иная международная организация. Это соглашения международных организаций с правительствами государств пребывания. В них определяются иммунитеты и льготы, которыми пользуются международные организации и их должностные лица. К этой же группе можно отнести соглашения о правопреемстве, заключаемые международными организациями, когда какая-либо организация передает другой свое имущество, обязанности, а иногда и полномочия; соглашения о сотрудничестве между международными организациями, в соответствии с которыми они координируют свою деятельность: согласовывают программы, обмениваются наблюдателями, информацией и документацией.
В связи с интенсификацией оперативной деятельности международных организаций (предоставление ими займов и ссуд, направление своих экспертов, распределение стипендий, финансирование проектов и т. п.) эти вопросы также стали предметом международных соглашений, заключаемых международными организациями.
Международные договоры превратились в основное средство осуществления оперативной деятельности международных организаций. Они распространились и на область политики и поддержания мира в разных регионах. Так, в международных соглашениях, заключенных Организацией Объединенных Наций, определены общие условия, на основании которых проводятся операции по поддержанию мира на Ближнем Востоке, Кипре и в других местах[394]. МАГАТЭ заключило соглашения со многими государствами в целях обеспечения мирного использования атомной энергии и нераспространения ядерного оружия.
Таким образом, виды договоров, заключаемых международными организациями, по их объектам стали весьма разнообразными.
Различаться стали они и по структуре, и по количеству, и характеру сторон. Так, нередко возникает необходимость, чтобы какая-либо акция была предпринята совместно несколькими международными организациями или несколькими государствами.
Первостепенная роль международного договора во всех этих сферах стала фактом. Она объясняется прежде всего тем, что деятельность международных организаций в отношении государств должна осуществляться и осуществляется на основе уважения государственного суверенитета. Государства и в этих случаях берут на себя обязательства только добровольно, по своему согласию. Ясно, что наилучшей формой сотрудничества международных организаций с государствами может быть прежде всего международный договор как добровольное соглашение субъектов международного права. Обусловленное всеми этими объективными причинами значительное увеличение числа и видов договоров с участием международных организаций поставило вопрос о кодификации этой области международного договорного права.
2.