Кодификация права договоров с участием международных организаций

Вопрос о кодификации права договоров с участием междуна­родных организаций затрагивался с первых лет создания и деятель­ности Комиссии международного права, когда в 1949 году на ее I сессии в число первоочередных вопросов, подлежащих кодифика­ции и прогрессивному развитию, было включено и право междуна­родных договоров^[395].

После краткого обсуждения этого вопроса на II сессии в 1950 го­ду Комиссия международного права значительным большинством голосов решила включить в свой проект и договоры с участием меж­дународных организаций. Однако в следующем, 1951 году на III сес­сии комиссия, следуя предложению Брайерли, решила временно от­ложить рассмотрение вопроса о международных организациях как сторонах международных договоров и рассматривать только догово­ры между государствами, с тем чтобы впоследствии выяснить, могут ли разработанные статьи применяться к договорам с участием меж­дународных организаций или потребуются какие-либо изменения применительно к этой области международного договорного права.

Тем не менее новые докладчики по данному вопросу продолжа­ли включать в определение международного договора различные субъекты международного права. В первом докладе X. Лаутерпахта (Англия) договоры определялись таким образом, что в них входили соглашения международных организаций^[397]. Докладчик хотел сфор­мулировать наиболее общие нормы, одинаково применимые к обеим группам договоров — как межгосударственным, так и с участием международных организаций.

Следующий докладчик, Дж. Фицморис (Англия), в своем пер­вом докладе, представленном в 1956 году, также исходил из того, что статьи, касающиеся договоров между государствами, применимы mutatis mutandis к соглашениям международных организаций, если обратное не указано или определенно не вытекает из контекста.

Наконец, в ст. 1 первого доклада X. Уолдока (Англия), который был преемником Дж. Фицмориса, международный договор опреде­лялся весьма широко — как «соглашение между субъектами между­народного права», что предполагало и соглашения международных организаций. Однако Комиссия международного права, рассмотрев эти доклады, подтвердила свое решение 1951 года, что в первую очередь должны рассматриваться договоры между государствами.

На IX сессии комиссии в 1959 году по предложению Г. И. Тун- кина вновь было решено разрабатывать статьи применительно к договорам, заключаемым между государствами, имея в виду после завершения этой работы рассмотреть вопрос, в какой мере положения о международных договорах могли бы быть применимы к договорам с участием международных организаций. Этого решения Комиссия международного права и придерживалась в своей последующей ра­боте, и оно было, как показал опыт кодификации права международ­ных договоров, вполне разумным. В соответствии с таким подходом Уолдок исключил в последующих докладах всякие упоминания о договорах международных организаций, которые фигурировали в ст. 1 и 3 его первого доклада.

Несмотря на то, что комиссия ограничила кодификацию дого­ворами, заключаемыми между государствами, понадобилось еще не­сколько лет напряженной работы, чтобы в 1966 году был принят окончательный вариант проекта статей о праве международных дого­воров, заключаемых между государствами.

Американская поправка была отклонена, и конференция при­няла ст. 1 в редакции Комиссии международного права — конвенция применяется только к договорам между государствами. К этим дого­ворам, согласно ст. 4 конвенции, были отнесены и договоры, являю­щиеся учредительными актами международных организаций, а так­же договоры, принятые в рамках международных организаций. В то же время в ст. 3 конвенции говорилось, что ограничение сферы ее применения договорами между государствами не лишает юридичес­кой силы договоры, заключенные между государствами и другими субъектами международного права.

В резолюции Венской конференции Генеральной Ассамблее ООН было рекомендовано, чтобы она поручила Комиссии междуна­родного права «изучение, в консультации с основными международ­ными организациями, проблемы договоров, заключенных между го­сударствами и международными организациями или двумя или несколькими международными организациями»^[398]. Следуя этой реко­мендации, Генеральная Ассамблея ООН на 24-й сессии резолюцией 2501 от 12 ноября 1969 г.

В ходе XXIII сессии Комиссии международного права в 1971 го­ду подкомитет собирался дважды и подготовил доклад, одобренный комиссией^[399]. В докладе резюмировались точки зрения членов подко­митета, выраженные на основе вопросника, составленного его пред­седателем. Среди сформулированных им вопросов были такие: мож­но ли, отредактировав каким-то образом Венскую конвенцию о праве международных договоров, распространить ее на договоры с участи­ем международных организаций или должна быть разработана со­вершенно новая конвенция. С одной стороны, писал П. Ретер, нор­мы, касающиеся договоров между международными организациями, судя по всему, являются теми же нормами, которые относятся к договорам между государствами; поэтому потребуется всего лишь — внести незначительные редакционные изменения в статьи Венской конвенции 1969 года, с тем чтобы они отвечали особому характеру международных организаций, в первую очередь в том, что касается норм о заключении договоров. Однако, с другой стороны, отмечал П. Ретер, этот вопрос был связан с рядом трудностей: практика в этой области малоизвестна, многообразна и связана со сложными юридическими проблемами. Международные организации суще­ственно различаются между собой, было бы неправильным ставить знак равенства между ними и тем более между международными организациями и государствами, поскольку организации состоят из государств, которые не прекращают своего существования из-за того, что они стали членами организации. Можно ли считать, что участ­никами новой конвенции будут сами организации или только госу­дарства, независимо от того, являются эти государства членами со­ответствующей организации или нет?

Среди вопросов, поставленных председателем подкомитета его членам, были: какие договоры следует включать в исследование; следует ли исключать устные соглашения; нужно ли будет прово­дить различие между договорами, заключаемыми международными организациями с государствами, и договорами, заключаемыми меж­дународными организациями друг с другом; к каким международ­ным организациям будут применяться разрабатываемые статьи; ка­кие положения Венской конвенции 1969 года потребуют изменений или значительных дополнений.

На эти и другие вопросы члены подкомитета дали свои, иногда совпадающие, иногда несовпадающие ответы, которые были резю­мированы председателем подкомитета П. Ретером. Была констати­рована сложность проблемы, ее неразработанность и трудная дос­тупность документов, рассредоточенных в архивах многочисленных международных организаций. Довольно широкое единодушие было в том, что исследование должно ограничиться договорами в пись­менной форме, как это было сделано в отношении договоров между государствами.

Разрабатываемые нормы должны применяться в отношении всех международных межправительственных организаций. Было при­знано, что статьи Венской конвенции о праве международных дого­воров 1969 года должны составлять прочную основу для проведения работы по данному вопросу. Нельзя предпринимать ничего, что мог­ло бы ослабить значение этих статей, ибо они содержат основные нормы права международных договоров, которые в значительной степени должны способствовать исследованию в области договоров международных организаций. Все положительное, что имеется в них, должно быть использовано.

В то же время члены подкомитета отмечали, что задача комис­сии не должна ограничиваться приспособлением положений Венской конвенции 1969 года к сфере международных организаций.

В соответствии с этой рекомендацией Комиссия международного права на XXIII сессии 5 июля 1971 г., одобрив доклад подкомитета, назначила специальным докладчиком по данному вопросу Ретера, который с 1972 по 1982 год представил комиссии 11 обстоятельных докладов. Эти доклады были предметом подробного рассмотрения на XXIV-XXXIV сессиях Комиссии международного права в 1972— 1982 годах. Большую помощь в его работе оказали Секретариат ООН и секретариаты ряда международных организаций, предоста­вившие ценную и малодоступную документацию, отражавшую прак­тику международных организаций в области заключения междуна­родных договоров. Были составлены и распространены избранная библиография литературы по рассматриваемому вопросу^[400] и другие материалы.

В первом докладе П. Ретера, представленном на XXIV сессии Комиссии международного права в 1972 году^[401], были прослежены история развития соглашений международных организаций, пред­шествующая работа комиссии по кодификации права договоров и Венской конференции ООН 1968-1969 годов, эволюция взглядов на международные организации как субъекты международного права. В докладе был проведен анализ таких вопросов, как форма, в кото­рой международные организации выражают свое согласие на обяза­тельность международного договора, действие договоров, заключае­мых международными организациями, формулировка ст. 5 Венской конвенции «без ущерба для соответствующих правил данной орга­низации» и др. П. Ретер отмечал, что было бы соблазнительным, на первый взгляд, сказать, что каждой международной межправитель­ственной организации присуще право заключать международный договор. Но на самом деле нельзя отрицать, что существуют образо­вания, называемые международными межправительственными орга­низациями, которые не являются субъектами международного пра­ва. Поэтому нужно определить «минимальную правоспособность», которой они обладают, и выделить те из них, которые обладают большей правоспособностью, а не формулировать положение, ана­логичное для государств, как сделал Брайерли в своем первом док­ладе (ст. 3), что «все международные организации обладают право­способностью заключать договоры».

П. Ретер с самого начала связывал правоспособность междуна­родной организации с ее уставными основами, независимо от того, наделяют они организацию такой правоспособностью конкретно или же подразумевают ее как необходимое явление. Одним из важных вопросов, который был поставлен П. Ретером в первом докладе, был вопрос о том, действительно ли международная организация при заключении международных договоров выступает как образование, отличное от государств-членов. Если да, то снимается ли вопрос об ответственности государств-членов за выполнение договора, заклю­ченного международной организацией. Какие обязательства возла­гаются на государства — члены международной организации в силу соглашений, заключенных данной организацией? Эта проблема тре­бует последующего изучения. Слишком формальная позиция в та­ком вопросе, отмечал П. Ретер, может привести к неверным выво­дам. Все права и все основные обязанности международной органи­зации основываются на положениях ее учредительного акта; она не только может ссылаться на свой учредительный акт, но должна основывать на нем все свои действия. Поэтому она не является третьим лицом по отношению к своему учредительному акту. Но и тут могут возникнуть трудности при решении конкретных вопросов договорного права. Одной из важных проблем является определение того, при каких условиях международная организация может стать участником договора, открытого для широкого круга государств. Этот вопрос, отметил он, особенно остро встает в связи с разрабаты­ваемой новой конвенцией о праве международных договоров^[402].

В конце первого доклада П. Ретера содержались выводы. Ника­ких проектов статей в нем сформулировано не было. Докладчик пришел к заключению, что основой и отправным пунктом для даль­нейших исследований в данной области должна быть Венская кон­венция о праве международных договоров 1969 года. Поэтому необ­ходимо воздерживаться от всего, что не соответствует этой конвенции. Необходимые изменения, с учетом специфики международных орга­низаций и их договоров, должны быть немногочисленными, возмож­но более простыми и не создающими новых неразрешимых проблем. Следует воздерживаться от создания излишне большого числа осо­бых режимов международных договоров. Нежелательна, в частно­сти, разработка нового определения международной организации. Венскую конвенцию 1969 года следует рассмотреть постатейно, что­бы выделить те статьи, которые требуют редакционных изменений для применения их к договорам международных организаций. Более гибкими должны быть понятия «участник» и «третье государство» в отношении договоров, заключаемых международными организация­ми; должны быть разработаны понятия «собственное право» между­народных организаций или «соответствующие правила» их и ряд других вопросов^[403].

В 1973 году к XXV сессии Комиссии международного права П. Ретер представил второй доклад по вопросу о договорах, заклю­чаемых с участием международных организаций, в котором было продолжено изложение наиболее важных методологических и теоре­тических вопросов относительно договоров с участием международ­ных организаций^[404]. Среди методологических вопросов докладчиком были выделены следующие: составление проекта статей как конеч­ная цель; соблюдение основ Венской конвенции о праве междуна­родных договоров 1969 года; определение круга вопросов для на­правления международным организациям; необходимость сочетания сохранения автономии международных организаций в заключении международных договоров с выработкой общих принципов в этой области посредством кодификации. Среди основных проблем по существу вопроса докладчиком были выделены такие, как уточне­ние понятий «участник» и «третья сторона», формы договоров с участием международных организаций; правоспособность их заклю­чать международные договоры; представительство; соглашения, зак­лючаемые в целях выполнения других соглашений; соглашения, яв­ляющиеся с точки зрения международной организации «внутренними соглашениями»; последствия соглашений для третьих сторон; учас­тие международной организации в договоре от имени территории, которую она представляет, и некоторые другие. Докладчик обращал внимание, что с точки зрения Венской конвенции 1969 года, видимо, не существует промежуточного положения между «участником» до­говора и «третьей стороной» по отношению к договору, что едва ли правильно в данном случае. В связи с этим он ставил и рассматривал вопросы: является ли международная организация третьей стороной по отношению к некоторым договорам между государствами и явля­ются ли государства — члены международной организации третьими сторонами по отношению к договорам, заключенным этой организа­цией. П. Ретер считал, что аналогичные положения Венской конвен­ции в этих пунктах должны быть особенно тщательно рассмотрены и значительно изменены.

Как и первый, второй доклад П. Ретера, будучи его продолже­нием и дополнением, носил методологический и общетеоретический характер, в нем не было предложено каких-либо конкретных форму­лировок статей. Оба эти доклада обсуждались на XXV сессии Ко­миссии международного права в 1973 году. Комиссия одобрила в общих чертах метод, предложенный докладчиком, по изучению воп­роса в отношении структуры проекта статей, которая должна была основываться на Венской конвенции 1969 года, и ее приспособления к договорам международных организаций, хотя некоторые члены комиссии считали, что докладчику должна быть предоставлена боль­шая свобода, в то время как другие полагали необходимым более строго придерживаться рамок этой конвенции.

Так, Н. А. Ушаков, соглашаясь в основном с докладами П. Ре- тера, в то же время выразил сомнение, следует ли изменять понятие «участник международного договора», данное в Венской конвенции, поскольку принятие другого определения могло бы создать трудно­сти для существующих конвенций. В отношении правоспособности международных организаций заключать международные договоры он считал возможным a priori исходить из того, что существуют международные организации, обладающие такой правоспособнос­тью, а ответ на вопрос, кто дает им разрешение на заключение международного договора, содержится в международном праве и зависит от каждой организации. Он подверг критике формулировку П. Ретера о соглашениях, заключаемых вспомогательными органами международных организаций, резонно отметив, что если вспомога­тельный орган уполномочен организацией заключить соглашение, то это все равно, как если бы соглашение было заключено самой организацией. Равным образом вопрос о договорах, заключаемых организацией от имени территории, выходит за пределы обсуждае­мой темы, ибо в этом случае речь идет не о договоре международной организации, а о договоре территории, которую она представляет.

Вопреки мнению докладчика, Н. А. Ушаков заявил, что согла­шения, заключенные между организацией и государствами — члена­ми, не могут рассматриваться как внутренние соглашения, а согла­шения, заключаемые между различными органами одной и той же организации, выходят за рамки темы. Он выступил против измене­ния понятия «третье государство». Среднего не дано: все государ­ства, не участвующие в договоре, относятся к третьим государствам, независимо от того, являются они членами международной органи­зации или нет. Договоры, заключаемые международной организаци­ей с государством или с другой международной организацией, могут иметь последствия для третьих государств, но эти последствия яв­ляются одинаковыми как для государств-членов, так и для госу­дарств — нечленов данной организации^[405]. Н. А. Ушаков поставил во­прос, не следует ли проводить различие между договорами, заключа­емыми государствами с международными организациями, и договора­ми, заключаемыми между международными организациями^[406]. П. Ре- тер согласился изучить этот вопрос и признал, что в некоторых случаях такая разница есть^[407].

В ходе обсуждения доклада П. Ретера было единодушно призна­но, что проект статей должен исходить из определения международ­ной организации, данного в Венской конвенции о праве международ­ных договоров, как межправительственной организации. Разрабаты­ваемые статьи должны относиться к договорам, заключаемым международными организациями, и не затрагивать вопросов, отно­сящихся к внутреннему праву каждой организации. Было констати­ровано расхождение в мнениях относительно договорной правоспо­собности международных организаций, а также понятия «третье го­сударство» применительно к договорам международных организаций. Некоторые члены комиссии считали, что речь идет о правоспособно­сти, присущей всем международным организациям, в то время как другие полагали, что это область их внутреннего права, ввиду чего докладчик обещал представить несколько вариантов соответствую­щей статьи^[408].

В 1974 году П. Ретер представил Комиссии международного права на ее XXVI сессии третий доклад, в котором впервые было сформулировано несколько статей по рассматриваемому вопросу. Статьи сопровождались комментариями. Они основывались на Вен­ской конвенции и имели те же номера, что и соответствующие ста­тьи этой конвенции. Впоследствии такой подход был сохранен во всех докладах.

Третий доклад содержал формулировки пяти первых статей: сфера применения статей (ст. 1); употребление терминов (ст. 2); международные соглашения вне сферы применения настоящих ста­тей (ст. 3); отсутствие обратной силы (ст. 4); правоспособность меж­дународных организаций заключать договоры (ст. 6)^[409]. Эти статьи обсуждались на XXVI сессии Комиссии международного права и с редакционными поправками предварительно были одобрены ею. Во время их обсуждения членами комиссии отмечались наряду с досто­инствами и серьезные недостатки проекта. Н. А. Ушаков справедли­во критиковал синтетический подход докладчика к международным договорам с участием международных организаций, который состо­ял в совместном рассмотрении им договоров, заключаемых государ­ствами с международными организациями, и договоров, заключае­мых между международными организациями. Этот метод, говорил он, не учитывает различий между двумя этими видами договоров, он неизбежно вызовет трудности. Одновременно Н. А. Ушаков предло­жил упростить название проекта статей^[410]. Большинство членов ко­миссии согласились с этими замечаниями, и в проекте ст. 1, предва­рительно одобренной комиссией, были четко выделены две категории, договоров, на которые должны распространяться разрабатываемые статьи:

а) договоры между одним или несколькими государствами и одной или несколькими международными организациями;

б) договоры между международными организациями.

Как справедливо отмечалось в комментарии Комиссии, эти две категории международных договоров представлены в двух отдель­ных подпунктах, так как в рамках одного режима договоров будет часто возникать необходимость в проведении такого различия, на­пример при установлении способов выражения согласия на обяза­тельность международного договора. В то время как в случае догово­ров государств с международными организациями положения о государствах должны строго соответствовать Венской конвенции, положения, касающиеся договоров между международными органи­зациями, будут носить более самостоятельный характер и отличать­ся от нее^[411].

Большая дискуссия развернулась по вопросу о договорной пра­воспособности международных организаций (ст. 6). Н. А. Ушаков указал на желательность пояснить в комментарии к этой статье, что выражение «международная организация» означает правомерную межправительственную организацию. Если вопрос о правомерности не возникает в отношении государств, то международная организа­ция, чтобы быть субъектом международного права, должна быть правомерной, то есть созданной в соответствии с нормами jus cogens общего международного права. В этом случае каждая международ­ная организация обладает договорной правоспособностью, так как международные организации неизбежно привязаны к территории государств и должны заключать соглашения о размещении штаб- квартиры организации (пусть молчаливо) с этим государством^[412].

В ходе прений была предварительно принята ст. 6, гласящая, что правоспособность международных организаций заключать дого­воры регулируется соответствующими правилами каждой организа­ции. Она была результатом компромисса, основанного, по существу, на признании, что данная статья никоим образом не должна рас­сматриваться как имеющая целью решение вопроса о международ­ной правосубъектности международных организаций вообще, а лишь устанавливает норму права договоров применительно к междуна­родным организациям: согласно каким нормам должна оцениваться их договорная правоспособность. К ним не была отнесена практика международных организаций, как таковая^[413].

В период с 1975 по 1980 год П. Ретер представил свои с четвер­того по девятый доклады, содержащие остальные статьи проекта, которые были рассмотрены Комиссией международного права на XXVII, XXIX-XXXII сессиях.

В четвертом докладе были сформулированы 27 статей (ст. 7­33), соответствующие ч. II и III Венской конвенции о праве между­народных договоров. Это статьи, относящиеся к заключению догово­ров (полномочия, принятие текста, установление аутентичности текста, различные способы выражения согласия на обязательность договора, оговорки и вступление договоров в силу) и к соблюдению, применению и толкованию договоров. Пять из этих статей, по мне­нию П. Ретера, не требовали никаких изменений по сравнению с Венской конвенцией, а именно: ст. 26 (pacta sunt servanda), ст. 28 (договоры не имеют обратной силы) и весь разд. 3 ч. III этой конвен­ции (ст. 31-33), касающийся толкования договоров, поскольку в них речь идет о самых общих правилах относительно права договоров. Большинство же других статей конвенции 1969 года, и в частности ст. 8, 10, 12, 13, 15, 17-25, потребовали только редакционных попра­вок, самая важная из которых заключалась в том, чтобы разграни­чить договоры между государствами и международными организа­циями и договоры между международными организациями. Нако­нец, были статьи, которые нуждались в существенном изменении по сравнению с аналогичными статьями Венской конвенции. Это ста­тьи о полномочиях (ст. 7), о принятии и установлении аутентичнос­ти текста (ст. 9 и 10), о способах выражения согласия на обязатель­ность договора (ст. 11), об оговорках (ст. 19 и др.), о территориальной сфере действия договоров (ст. 29) и о последовательно применяе­мых договорах (ст. 30)^[414].

Эти статьи вызвали наиболее оживленную дискуссию на XXVII и XXVIII сессиях Комиссии международного права.

Н. А. Ушаков поставил вопрос, действительно ли есть необходи­мость повторить определение термина «полномочия», данное в Вен­ской конвенции 1969 года, где этот термин означает документ, исходя­щий от компетентного органа государства, в то время как в междуна­родной организации соответствующего компетентного органа нет. Кроме того, не существует общей практики международных органи­заций в этом вопросе, каждая организация имеет свою практику^[415]. Чтобы разграничить эти вопросы, было решено термин «полномо­чия» оставить за государствами, а для международных организаций употреблять термин «специальные полномочия». При обсуждении упомянутых статей возникла проблема различения государств и меж­дународных организаций как субъектов международного права. Мно­гие члены комиссии выразили несогласие с проектом П. Ретера, что международные организации могут наравне с государствами иметь право голоса на международной конференции, принимающей дого­вор. К. Пинто (Шри-Ланка) предложил зафиксировать существую­щее положение: международная организация имеет право выражать свою позицию на конференции и оказывать свое влияние на ее ход, но не имеет права участвовать в голосовании. Против такого подхо­да выступил американский юрист Р. Кирней, хотя и он признал, что государства и международные организации являются двумя совер­шенно различными образованиями^[416]. В связи с этим Н. А. Ушаков вновь поставил вопрос о необходимости разграничения двух катего­рий международных договоров: государств с международными орга­низациями и международных организаций друг с другом и составле­ния различных пунктов для этих категорий^[417].

Необходимость разграничения указанных двух категорий меж­дународных договоров постоянно выявлялась и при формулирова­нии последующих статей проекта, в частности ст. 17, 18 и др., касаю­щихся оговорок. Положения этих статей, говорил Н. А. Ушаков, иногда применимы к договорам государств с международными орга­низациями, а иногда — только к договорам между международными организациями^[418]. Последние договоры не могут носить универсаль­ного характера^[419]. Международные организации не применяют также ратификацию как способ выражения согласия на обязательность международного договора. После длительного обсуждения комис­сия предпочла в этом случае иной термин, а именно «акт официаль­ного подтверждения», который соответствует акту ратификации и посредством которого международная организация в международ­ном плане выражает свое согласие на обязательность для нее между­народного договора^[420].

На XXVII сессии комиссия успела рассмотреть и принять пред­варительные формулировки ст. 7-18 с комментариями к ним. Ос­тальные статьи четвертого доклада П. Ретера (19—23), касающиеся оговорок, обсуждались, но решений по ним ввиду недостатка време­ни принято не было. Статьи 24—33 этого доклада вообще не обсуж­дались. Они были предметом рассмотрения XXIX сессии Комиссии международного права в 1977 году. К этому времени П. Ретер пред­ставил свой пятый и шестой доклады по рассматриваемому вопросу (XXVIII сессия вопросом права договоров из-за нехватки времени не занималась).

В пятом докладе 1976 года П. Ретер изменил формулировки ст. 19-23, касающиеся оговорок, в свете замечаний, сделанных на XXVII сессии Комиссии международного права^[421]. Была предложена также новая ст. 19-bis (формулирование оговорок в случае заключе­ния договоров между государствами и международными организа­циями), целью которой было ограничить свободу заявлять оговорки в таком случае.

Шестой доклад П. Ретера был целиком посвящен не участ­вующим в договорах государствам и международным организациям (ст. 34-38)^[422]. На XXIX сессии Комиссии международного права в 1977 году они были подвергнуты более или менее подробному рас­смотрению. Некоторые из этих статей дословно воспроизводили соответствующие статьи Венской конвенции о праве международ­ных договоров, другие подверглись незначительной доработке, нако­нец, третьи потребовали значительных усилий, чтобы сохранить под­ход Венской конвенции.

Основное внимание комиссии на этой сессии привлек вопрос об оговорках. Многие члены комиссии считали, что либеральный режим, установленный в этом вопросе Венской конвенцией, когда каждое государство свободно формулировать оговорки, а другие свободны принимать или выдвигать возражения против них, не мо­жет быть автоматически перенесен на договоры государств с между­народными организациями, поскольку это разные субъекты между­народного права. Перед Комиссией встал вопрос, должна ли она в интересах международных организаций предоставить им право пользоваться такой же свободой, как и государства, в формулирова­нии, принятии и выдвижении возражений против оговорок или же подчинить оговорки, заявленные международными организациями, более строгому режиму, когда для международных организаций допу­скались лишь оговорки, которые ясно разрешаются данным догово­ром. На это было, в частности, направлено предложение Н. А. Уша­кова^[423].

В отличие от четвертого доклада, где П. Ретер просто распрост­ранил на международные организации правила Венской конвенции в отношении оговорок, ограничив это право лишь требованием со­вместимости оговорок с объектом и целью договора, в его пятом докладе был установлен более жесткий режим. Однако прения в Комиссии показали, что в очень многих договорах, где участвуют одна или несколько международных организаций, оговорка, заяв­ленная международной организацией, может противоречить объекту и цели договора. Это происходит потому, что функции, осуществля­емые международными организациями, отличаются от функций и правового статуса государств. Поэтому не следует ограничивать меж­дународные организации в свободе формулировать оговорки, но сле­дует, наоборот, допустить более либеральный режим.

В конце концов Комиссия сочла необходимым, чтобы режим оговорок, установленный Венской конвенцией, был сохранен в том, что касается оговорок, формулируемых государствами, а в отноше­нии международных организаций их право заявлять оговорки до­пускалось только в двух случаях: 1) в договорах между несколькими международными организациями; 2) когда участие международной организации в договоре между государствами и одной или несколь­кими международными организациями не является существенным для объекта и целей договора (п. 3 ст. 19-bis). В первом случае субъ­екты международного договора — международные организации — однотипны, а во втором случае, когда участие организации не явля­ется существенным ни для объекта, ни для целей договора, ее ого­ворка не может повлиять на действие международного договора. Различия между государствами и международными организациями как субъектами международного права были приняты и в отноше­нии возражений, заявленных международными организациями, про­тив оговорок, заявленных государствами. В связи с этим появилась ст. 19-ter, где этот вопрос решался.

Другие положения Венской конвенции, касающиеся юридичес­ких последствий оговорок и возражений против них, снятия огово­рок и возражений, подверглись лишь редакционным изменениям. Также не подверглись переработке по существу положения Венской конвенции, касающиеся вступления в силу, временного применения, соблюдения и толкования международных договоров, кроме ст. 27, в которой затрагивался вопрос о правилах международной организа­ции в связи с принципом соблюдения договоров. Проекты соответ­ствующих статей были приняты на XXIX сессии комиссии. Что касается наиболее сложного вопроса — о третьих государствах и третьих организациях, то комиссия после первого рассмотрения его смогла принять лишь одну наиболее простую из всех статей (ст. 34), устанавливающую общее правило pacta tertiis nec nocent nec prosunt (договоры не вредят и не благоприятствуют третьим лицам). Одна­ко в отличие от ст. 34 Венской конвенции 1969 года по предложению Н. А. Ушакова эта статья проекта была разделена на два пункта, один из которых был посвящен договорам государств с международ­ными организациями, а второй — договорам между международны­ми организациями, и для каждой из этих категорий договоров рас­сматривался случай третьего государства и третьей международной организации. Н. А. Ушаков высказал мнение, что в каждой статье по данному вопросу должно проводиться различие между двумя этими категориями международных договоров^[424].

Довольно много времени на XXIX сессии комиссии заняло обсуждение ст. 36-Ьіз о последствиях договора, участником которого является международная организация, для государств — членов этой организации. Эта статья подверглась справедливой критике многих членов Комиссии как не имеющая отношения к делу. Аналогичной статьи нет в Венской конвенции, ее включение в проект не было оправданным^[425]. Но основная борьба по этому и другим вопросам, касающимся третьих государств и третьих международных органи­заций, развернулась на XXX сессии Комиссии международного пра­ва в 1978 году. На ней П. Ретер представил седьмой доклад по праву договоров с участием международных организаций (ст. 39—41, каса­ющиеся поправок и изменения договоров)^[426]. Однако эти статьи не рассматривались детально на XXX сессии^[427], поскольку, как отмеча­лось выше, основное внимание на ней было уделено вопросам треть­их государств и третьих международных организаций.

В результате острой дискуссии вокруг ст. 36-Ьіз на XXX сессии было решено, в частности, оставить эту статью только для сведения, заключив ее в квадратные скобки и отметив в докладе комиссии, что она должна быть рассмотрена вновь после получения замечаний правительств и международных организаций^[428]. Остальные статьи, касающиеся третьих государств и третьих международных организа­ций (ст. 35—38), были приняты в первом чтении (ст. 34, в которой содержалась общая норма о том, что договоры не имеют последствий в отношении третьих сторон, независимо от того, являются они государствами или международными организациями, была принята на XXIX сессии комиссии).

В связи с рассмотрением ст. 35-37 возникла проблема способов выражения согласия на обязательность международного договора. Как известно, в Венской конвенции 1969 года проведено различие для государств в отношении прав и обязанностей, вытекающих из договора: для обязанностей требуется явно выраженное согласие в письменной форме, в то время как для прав достаточно молчаливо­го, или предполагаемого, согласия со стороны третьих государств. Однако в отношении третьих международных организаций комис­сия проявила большую жесткость и сочла, что относительно прав согласие международной организации также должно быть явно вы­раженным в письменной форме, исключив возможность молчаливо­го, или предполагаемого, согласия^[429].

На XXXI сессии в 1979 году Комиссия международного права продолжала рассмотрение вопроса о кодификации норм права до­говоров с участием международных организаций. Были обсуждены ст. 42—62, представленные в восьмом докладе П. Ретера^[430], а одобре­ны — ст. 39—60. Это статьи, касающиеся поправок и изменений^[431], а также недействительности, прекращения и приостановления дей­ствия международных договоров. Многие из них были заимствова­ны из Венской конвенции и включены в проект с незначительными изменениями, некоторые даже воспроизведены дословно. Однако в ряде статей затрагивались вопросы существа, и они вызвали ожив­ленную дискуссию. Это прежде всего ст. 45 (эстоппель) и 46 (поло­жения внутреннего права государства и правила международной организации, касающиеся компетенции заключать договор). По мне­нию некоторых членов комиссии, ограниченная правоспособность международных организаций, по сравнению с государствами, заклю­чать международные договоры должна получить отражение в этих статьях^[432]. К со-жалению, это не было сделано в ст. 45 и 46.

Дискуссия по другим статьям проекта, касающимся оснований недействительности и прекращения международных договоров, по­казала, что П. Ретер в своем восьмом докладе недостаточно учел специфику договоров с участием международных организаций. Это особенно наглядно проявилось в формулировках ст. 49 (обман), 50 (подкуп), 51 (принуждение представителя государства или между­народной организации), 52 (принуждение государства или междуна­родной организации посредством угрозы силой или ее применения), 53 (договоры, противоречащие императивной норме общего между­народного права) и др. Н. А. Ушаков обратил внимание на их недо­статки и призвал более четко проводить различие между договорами государств и договорами между международными организациями. То, что подходит для первых, едва ли применимо для вторых. Это касается обмана, подкупа, применения силы и т. д. Например, неяс­но, как можно говорить об одной международной организации, при­нуждающей другую заключить договор посредством угрозы силой или ее применения. Неясно также, как императивные нормы общего международного права, безусловно обязательные для государств, могут иметь такой же характер для международных организаций^[433]. Он указал на необходимость проводить различие между договорами государств с международными организациями и договорами только между международными организациями в случае их прекращения или приостановления^[434].

После обсуждения этих вопросов в Комиссии и в ее редакцион­ном комитете большинство статей, касающихся оснований недей­ствительности, прекращения и приостановления действия междуна­родных договоров (ст. 42—60), с соответствующими уточнениями и поправками были приняты^[435].

Чтобы ускорить дальнейший процесс кодификации в этой об­ласти, XXXI сессия комиссии решила передать все согласованные в первом чтении статьи (1—60) с комментариями на отзыв правитель­ствам и международным организациям, с тем чтобы после получе­ния замечаний без промедления перейти к их рассмотрению во вто­ром чтении^[436].

Оставшиеся статьи (61—80) и приложение, которые составили содержание девятого доклада П. Ретера^[437], были предметом рассмот­рения на XXXII сессии Комиссии международного права в 1980 го­ду. После обсуждения и принятия в первом чтении их также было решено направить на отзыв правительствам и международным орга­низациям для получения замечаний ко второму чтению и оконча­тельному принятию. Некоторые из этих статей не представляли больших проблем и не отличались по существу от соответствующих статей Венской конвенции (ст. 61, 64, 68, 71, 72, 75, 80), другие (ст. 65, 69, 70, 74, 76, 77, 78, 79) потребовали небольших редакционных поправок, и лишь несколько статей вызвали принципиальные воп­росы. Это — ст. 62 (о коренном изменении обстоятельств), 63 (о разрыве дипломатических или консульских отношений) и некото­рые другие. Но основные дискуссии на XXXII сессии комиссии велись вокруг ст. 66 и приложения к ней, которые устанавливали обязательную международную юрисдикцию при оспаривании дей­ствительности международных договоров, противоречащих нормам jus cogens, по ст. 53 и 64.

На XXXIII сессию П. Ретер представил свой десятый доклад, который содержал общие замечания и обзор ст. 1—41 проекта, при­нятых в первом чтении^[438]. В нем были уточнены и упрощены форму­лировки некоторых статей с учетом замечаний правительств и меж­дународных организаций, а также мнений, высказанных в ходе прений в Шестом комитете 35-й сессии Генеральной Ассамблеи в 1980 году.

Комментарии и замечания по ст. 1-60 проекта поступили от СССР, БССР, УССР, Болгарии, Венгрии, ГДР, ФРГ, Канады, Румы­нии, Великобритании, Франции, Чехословакии, Швеции и Югосла­вии, а также от ООН, МОТ, ОАО, СЭВ и ЕЭС^[439]. В большинстве этих комментариев содержалась положительная оценка проекта ст. 1—60 как отражающего современную договорную практику международ­ных организаций. В то же время отмечались недостатки ряда статей. Так, вызвали сомнения формулировки ст. 20 и 20-bis, которые до­пускали молчаливое принятие международными организациями ого­ворок, ст. 36-bis, допускавшей возложение на третьи государства договорных обязательств без их на то согласия. Предлагалось в ч. II проекта включить положение о том, что международная организа­ция не может заключать договоры, противоречащие ее учредительно­му акту, и в свете этого предлагалось изменить формулировки ст. 45 и 46 проекта. На это указывалось в замечаниях БССР, Болгарии, Венгрии, ГДР, СССР, УССР, Чехословакии и СЭВ. Отмечалось также, что проект не всегда в достаточной степени учитывает разли­чия между международной правосубъектностью государств, вытека­ющей из их суверенитета, и международных организаций, которая определяется соглашением государств в ее учредительном акте. Со­мнения в необходимости специальной конвенции о праве договоров с участием международных организаций высказали Англия и Шве­ция. Франция высказалась за то, чтобы разработанные статьи были приняты не в форме международной конвенции, а в качестве реко­мендательных отправных норм.

В результате работы XXXIII сессии Комиссии удалось рассмот­реть во втором чтении и принять тексты только ст. 1—26 проекта, причем некоторые из них претерпели существенные изменения по сравнению с первоначальным проектом. Это касается прежде всего раздела об оговорках. Комиссия учла замечания социалистических государств о недопустимости молчаливого принятия международ­ными организациями оговорок. Если же международная организа­ция не считает возможным принять оговорку, она должна ясно воз­разить против нее. По-другому был решен вопрос об оговорках к двусторонним и многосторонним договорам. Если первоначальный проект исходил из того, что оговорки могут делаться только к много­сторонним договорам, то во втором чтении Комиссия решила оста­вить этот вопрос открытым, как это было сделано в Венской конвен­ции. На этой же сессии была принята ст. 5, которой не было в первоначальном проекте, поскольку сначала казалось, что она отно­сится к маловероятному в обозримом будущем случаю, когда в учре­дительном акте международной организации примет участие другая международная организация или организации. Все же, однако, тео­ретически такую возможность исключать было нельзя. Поэтому было решено предусмотреть ее в ст. 5 проекта (договоры, учреждающие международные организации, и договоры, принятые в рамках меж­дународной организации).

Остальные статьи проекта (27—80) во втором чтении были приняты на XXXIV сессии Комиссии международного права в 1982 го­ду. На ней П. Ретер представил свой одиннадцатый (и последний) доклад^[440], где он вновь представил ст. 27—41, которые Комиссия рас­смотрела на предыдущей сессии на основе его десятого доклада, но из-за нехватки времени не смогла принять. Кроме того, одиннадца­тый доклад содержал обзор и уточненные формулировки остальных статей проекта (42—80) и приложения, принятых в первом чтении, с учетом письменных комментариев и замечаний, полученных к этому времени от государств и международных организаций. Замечания были получены от СССР, БССР, УССР, Болгарии, ГДР, ФРГ, Да­нии, Испании, Канады Великобритании, Чехословакии, а также от ООН, МАГАТЭ, СЭВ, Совета Европы и ЕЭС^[441]. Наибольшей критике в них подверглись проекты ст. 66 и 80. В частности, основательно критиковалась содержащаяся в ст. 66 обязательная юрисдикция Меж­дународного Суда, обязательность регистрации международных до­говоров международными организациями, предусмотренная в ст. 80. Некоторые государства обращали внимание на п. 2 ст. 62 (коренное изменение обстоятельств), указывая, что термин «граница», упо­требленный в ней, должен охватывать только границы между госу­дарствами. Говорилось о громоздкости формулировок приложения и о других его недостатках.

Рассмотрев одиннадцатый доклад П. Ретера и доклад редакци­онного комитета по оставшимся статьям во втором чтении, Комис­сия международного права на своем заседании 21 июля 1982 г. приняла в целом окончательный текст проекта статей о праве дого­воров между государствами и международными организациями или между международными организациями. Проект охватывал ст. 1—80 и приложение, то есть все статьи, аналогичные статьям Венской конвенции, кроме заключительных статей и преамбулы, которые должны были стать предметом последующего рассмотрения вне Ко­миссии международного права. Одновременно с принятием указан­ного проекта Комиссия приняла рекомендацию просить Генераль­ную Ассамблею ООН созвать международную конференцию для заключения соответствующей конвенции.

Основной причиной такой рекомендации была практика в об­ласти кодификации как права международных договоров, так и пра­ва международных организаций. В соответствии с этой практикой право договоров было предметом уже двух конвенций — Конвен­ции о праве международных договоров 1969 года и Конвенции о правопреемстве государств в отношении международных договоров 1978 года, а право международных организаций — Конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 года. Будет нелогич­ным, го-ворилось в докладе комиссии, если новый проект не полу­чит такой же договорной формы, тем более что он преследует цель распространить содержащиеся в Венской конвенции положения на договоры, участниками которых являются одна или несколько меж­дународных организаций^[442]. С этим вопросом был тесно связан вопрос об участниках будущей конвенции и конференции, когда таковая будет созвана.

Разработка и принятие конвенции о договорах, участниками которых являются международные организации, имеют смысл лишь в том случае, отмечалось в докладе комиссии, если нормы, излагае­мые в этой конвенции, смогут стать обязательными для таких орга­низаций. Возможно, что конференция, если таковая соберется, ре­шит открыть будущую конвенцию для участия в ней международных организаций на равной основе с государствами. Однако это не един­ственное решение. За международными организациями можно при­знать статус, отличный от статуса государства. В будущей конвен­ции международные организации могут взять на себя обязательства по ней, не становясь участниками конвенции, как это имело место в случаях конвенций о привилегиях и иммунитетах специализирован­ных учреждений 1947 года и о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, 1972 года, а также Соглашения о спасании космонавтов 1968 года, которые предостав­ляют международным организациям возможность брать обязатель­ства по этим договорам, не требуя, однако, от них стать их участни­ками. Но, во всяком случае, международные организации должны быть так или иначе связаны разрабатываемой конвенцией^[443].

Доклад и рекомендации Комиссии вместе с окончательным про­ектом статей были рассмотрены в Шестом комитете на 38-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН и после оживленной дискуссии одоб­рены ею. Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции от 13 де­кабря 1984 г. постановила созвать международную конференцию по праву договоров между государствами и международными организа­циями или между международными организациями.

В основу работы конференции должен был быть положен окон­чательный проект ст. 1-80 и приложения, принятый Комиссией международного права 21 июля 1982 г. Этот проект в определенной степени учитывал замечания правительств и международных орга­низаций и в целом был удовлетворительным. Он вполне мог быть положен в основу обсуждения при разработке конвенции о праве международных договоров с участием международных организаций на конференции полномочных представителей государств. В боль­шинстве своих положений проект основывался на Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и отражал современ­ную договорную практику государств и международных организа­ций, новые тенденции развития международного права. Во многих статьях он учитывал особенности международных организаций как субъектов международного права.

В то же время этот проект страдал недостатками. Некоторые из них представляли собой повторение недостатков Венской конвен­ции 1969 года. Это прежде всего отсутствие в нем статьи о праве всех государств участвовать в общих многосторонних договорах (прин­цип универсальности), наличие обязательной международной юрис­дикции (ст. 66) и т. д. Другие недостатки были связаны со специфи­кой данного проекта, касающегося договоров с участием такого субъекта, как международные организации, особенности которых не всегда учитывались в проекте. Это касалось главным образом статей об оговорках (ст. 19 и след.). В отношении них международные организации по существу приравнивались к государствам, с чем нельзя было согласиться. Едва ли международные организации впра­ве возражать против любых оговорок, сделанных государствами.

Уравнивала государства и международные организации и ст. 66. Хотя она по сравнению с аналогичной статьей Венской конвенции представляла определенный шаг вперед, так как не предусматривала обязательной юрисдикции Международного Суда, все же допускала обязательную арбитражную процедуру, к которой наравне с между­народными организациями могли привлекаться государства в отно­шении споров по нормам jus cogens. Это означало, что спор между международной организацией и государством мог быть передан на арбитраж, который выносил бы обязательное решение по односто­роннему заявлению международной организации, с чем также нельзя было согласиться: международные организации являются вторич­ными субъектами международного права, они не создают норм jus cogens и не могут участвовать наравне с государствами в спорах в этой области, которая является исключительной сферой деятельнос­ти суверенных государств. Поэтому наиболее приемлемой процеду­рой в этих случаях была бы примирительная процедура, а не арбит­раж. Вызывал возражение и предусмотренный в приложении к ст. 66 порядок образования арбитража и согласительной комиссии. В нем государства и международные организации также ставились на один уровень. Большие споры и возражения вызвала ст. 36-bis, а именно ее основная идея, что для государств — участников международной организации автоматически могут возникать права и обязанности из договоров, заключенных этой международной организацией, что про­тиворечило одному из основных принципов международного дого­ворного права о том, что договоры не создают прав и обязательств для третьих государств (pacta tertiis...). Этот принцип был учтен в ст. 35 и 36 проекта, но не был учтен в ст. 36-bis, в результате чего эта статья оказалась с ними в противоречии. Оговорки, содержащиеся в п. а и b этой статьи, не спасали положения, поскольку государства — члены международной организации не могли знать, какие точно международные обязательства будут для них выработаны. Поэтому многие государства пришли к выводу, что ст. 36-bis лучше всего исключить совсем.

Вызывали возражения или сомнения некоторые другие статьи проекта. Так, слишком широкой и нечеткой была формулировка ст. 7 (п. 3 b), в которой предусматривалось, что лицо представляет международную организацию, если из практики соответствующих государств и международных организаций или из иных обстоятельств это следует, и что от него можно не требовать предъявления полно­мочий. В то же время в ней не говорилось, что определенные лица (например, председатель руководящего органа или главное должност­ное лицо) могут считаться ех officio представляющими международ­ную организацию в целях совершения всех актов, относящихся к заключению международных договоров, как это предусмотрено в отношении глав государств, глав правительств и министров иност­ранных дел в Венской конвенции 1969 года.

Едва ли правильным было механическое возложение на между­народные организации обязанности регистрировать заключаемые ими международные договоры, как предусматривалось в ст. 80 проекта. Это положение неправомерно расширяло рамки ст. 102 Устава ООН, которая, как известно, предусматривает обязанность регистрации договоров только со стороны государств — членов ООН, а на между­народные организации такая обязанность не возлагается, их догово­ры вносятся только в специальный реестр, то есть регистрация носит здесь факультативный характер.

Некоторые статьи проекта из-за включения в них положения о международных организациях получились очень громоздкими и труд- нопонимаемыми.

В проекте отсутствовали преамбула и заключительные статьи. Это понятно: обычно их подготовка является предметом работы международных конференций, на которых принимается конвенция. В заключительных статьях должны были быть предусмотрены такие вопросы, как вступление конвенции в силу, ратификация, присоеди­нение, регистрация, языки и т. п., а также соотношение новой кон­венции с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года. Важнейшим вопросом, который должен был быть здесь решен, являлся вопрос о способе придания разработанным статьям обязательного характера в отношении международных организаций: дать ли им возможность и право наравне с государствами стать участниками конвенции или применить какую-либо другую проце­дуру, чтобы международные организации были связаны положения­ми конвенции, не становясь ее участниками. Решение этого вопроса во многом зависело от решения вопроса о форме участия междуна­родных организаций в созываемой полномочной конференции ООН.

Теоретически здесь были возможны три формы их участия: 1) с теми же правами и на равной основе с государствами; 2) в качестве наблюдателя; 3) с теми же правами, что и государства, за исключени­ем права голоса. Это, в частности, давало организациям возможность предлагать поправки к проекту статей. Некоторые международные организации, например МОТ и ФАО, высказались в поддержку третьего подхода.

Резолюцией от 13 декабря 1984 г. Генеральная Ассамблея ООН постановила созвать конференцию по праву договоров между госу­дарствами и международными организациями или между междуна­родными организациями в Вене с 18 февраля по 21 марта 1986 г. В резолюции предусматривалось, что вопрос, в каком качестве будут в ней участвовать международные организации, должен был быть об­сужден в ходе консультаций до созыва конференции и решен Гене­ральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций на ее 40-й сессии в 1985 году. Осенью 1985 года такие консультации имели место, и в результате были выработаны правила процедуры, предло­женные созываемой конференции. Эти правила, обоснованно исхо­дя из того, что только государства как суверенные субъекты способ­ны создавать общеобязательные нормы международного права и кодифицировать их, наделили только государства-участники пра­вом голоса при принятии решений на конференции (п. 34) и в ее комитетах (п. 51).

Приглашенные на конференцию международные организации получили ограниченный по сравнению с государствами статус: пра­во участвовать в заседаниях конференции, ее комитетах, подкомите­тах и рабочих группах, распространять документы, выступать в пре­ниях, объяснять свою позицию по любым вопросам до начала проведения голосования по ним. Но организации не только не полу­чили права голоса при принятии решений, но и не могли препят­ствовать государствам в достижении консенсуса по обсуждаемым вопросам. На пленарных заседаниях конференции представители международных организаций могли делать заявления только после представителей государств. Они не могли быть избраны в качестве должностных лиц конференции или ее органов.

Такой подход полностью соответствовал целям созываемой кон­ференции — официальной кодификации норм международного пра­ва в специфической области права международных договоров, участ­никами которых являются международные организации.

3.