Венская конференция ООН по праву договоров 1986 года

В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 39/ 86 от 13 декабря 1984 г. в Вене с 18 февраля по 21 марта 1986 г. состоялась Конференция по праву договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями.

На конференции было образовано четыре комитета: генераль­ный комитет, комитет полного состава, редакционный комитет и комитет по проверке полномочий. Основной задачей конференции были выработка и принятие международной конвенции на основе проекта статей, подготовленного Комиссией международного права и принятого в 1982 году на ее XXXIV сессии.

С самого начала на конференции развернулась острая борьба между политико-правовыми концепциями различных групп госу­дарств, прежде всего социалистических и капиталистических, по узловым вопросам разрабатываемой конвенции.

Западные государства стремились к тому, чтобы поставить меж­дународные организации на один уровень с суверенными государ­ствами в процессе заключения международных договоров (выраже­ния согласия на обязательность договоров, формулирования оговорок и возражений против них, оспаривания действительности договоров и т. п.), а также добивались установления обязательной юрисдикции Международного Суда и арбитража при рассмотрении споров по договорам между государствами и международными организациями.

Советский Союз при поддержке других государств социалисти­ческого содружества и ряда развивающихся стран решительно выс­тупил против всех этих попыток, внеся поправки к проекту статей Комиссии международного права.

Острая борьба развернулась в редакционном комитете, куда по решению конференции были переданы так называемые «непробле­матичные статьи». Их было 58 и частично еще 5. С самого начала работы комитета делегации западных стран стремились к тому, что­бы под видом «упрощения» текста, придания ему большего «изяще­ства» и т.

Наиболее острые и продолжительные дискуссии имели место по положениям проекта статей КМП о «правилах организации» (п. 1 ст. 2), о правоспособности международных организаций заключать договоры (ст. 6), о принятии текста договоров на международной конференции (ст. 9), об оговорках (ст. 19—20), о внутреннем праве государств и правилах организаций в связи с соблюдением догово­ров (ст. 27), об обязательствах и правах, возникающих для госу­дарств — членов международной организации из заключенного ею договора (ст. 36-Ыз), о положениях внутреннего права государства и правилах международной организации, касающихся компетенции заключать договоры (ст. 46), о коренном изменении обстоятельств (ст. 62), о процедуре арбитража и примирения (ст. 66 и приложение к ней) и о заключительных статьях. Эти статьи как «проблематич­ные» обсуждались в комитете полного состава, на пленарных заседа­ниях конференции и на неофициальных консультациях с ее предсе­дателем.

Большую дискуссию вызвало определение правил международ­ных организаций. Определение «правила организации» в формули­ровке проекта (п.

В поправке СССР подчеркивалось значение учредительного акта организации как главного источника ее прав и правоспособнос­ти заключать международные договоры и не допускалась возмож­ность принятия ею резолюций и осуществления практики, отходя­щих от требований учредительного акта. «Любые резолюции или решения,— сказал советский представитель,— противоречащие по­ложениям учредительного акта, не будут юридически действитель­ными. В прошлом имели место случаи принятия недействительных резолюций или решений, и необходимо предотвратить это в буду­щем... Конференция подготавливает юридическую конвенцию, кото­рая будет источником международного права и поэтому должна обладать юридической, а не только моральной силой и, следователь­но, основываться на юридически обязательных правилах». Как под­черкнул представитель СССР, практика международной организа­ции «также должна соответствовать ее учредительному акту»^[446]. Обосновывая упомянутую поправку, представитель ГДР заявил, что «учредительные акты являются решающими критериями для того, чтобы считать международную организацию обладающей правоспо­собностью и компетенцией заключать договоры.

Представители западных государств, в частности ФРГ, Фран­ции, а также Европейского совета и ВОЗ выступили против поправ­ки социалистических государств. Некоторые делегации (Австрии, Швейцарии, ООН) предложили исключить из определения слово «установившуюся» практику, ссылаясь на нецелесообразность «за­мораживания» практики международных организаций, что ухудша­ло проект КМП. Получалось, что любая практика, в том числе слу­чайная, неустановившаяся и даже противоправная, могла стать источником права международной организации, а сами «правила» приобретали расплывчатый и менее обязательный характер. К сожа­лению, представители ряда развивающихся стран (Судана, Индии, Пакистана, Островов Зеленого Мыса (с февраля 1986 года Кабо- Верде) и др.) поддержали западные страны, квалифицировав по­правку пяти социалистических государств как слишком ограничи­тельную, и выступили за сохранение формулировки проекта КМП. Советской делегации и делегациям других социалистических стран пришлось провести большую работу на конференции, прежде чем удалось добиться компромисса, но все же улучшить формулировку проекта п. 1 і ст. 2: в определении «правила организации» было закреплено важное положение о том, что они включают решения и резолюции, принятые в соответствии с учредительными актами организаций. В отношении практики было сохранено указание, что она должна быть установившейся. Что касается соответствия прак­тики международных организаций их учредительным актам, то этот момент нашел отражение, как уже говорилось, в преамбуле конвен-

ции. Таким образом, принятое определение правил международной организации исходит из первостепенной роли ее учредительного акта в иерархии источников права международных организаций и необходимости соответствия ему всех других актов и практики этих организаций.

Принципиальный характер имело обсуждение одной из важ­нейших статей конвенции, тесно связанной с предыдущей,— статьи о правоспособности международных организаций заключать догово­ры (ст.

Статья 6 отражает объективное положение в отношении дого­ворной правоспособности международных организаций, и встречаю­щиеся в западной литературе высказывания о ненужности этой ста­тьи в конвенции представляются неубедительными^[450].

Два противоположных подхода к статусу международных орга­низаций как субъектов международного права ярко проявились при обсуждении вопроса о принятии текста договоров на международ­ных конференциях с участием международных организаций (ст. 9). Как известно, проект п. 2 этой статьи, принятый Комиссией между­народного права, исходил из того, что международные организации могут на равной основе с государствами как участвовать в междуна­родных конференциях универсального характера, так и голосовать на таких конференциях, причем голоса организаций должны были засчитываться в предусмотренное статьей для принятия договора большинство в две трети. В результате могла создаться ситуация, когда число государств, голосовавших на конференции за договор, было бы менее двух третей и требуемое большинство возникало бы за счет голосов международных организаций, что таило бы в себе опасность навязывания международными организациями своей воли суверенным государствам. Это не соответствует современному меж­дународному праву и практике проведения крупных международ­ных конференций, которая не знает примеров, чтобы государства и международные организации ставились на один уровень: право го­лосования всегда принадлежало только государствам.

Исходя из того, что международные организации не могут на равных основаниях с государствами участвовать в конференциях универсального характера, прежде всего при принятии текстов меж­дународных договоров, советская делегация предложила заменить п. 2 ст. 9 проекта КМП следующим положением: «Текст договора между государствами и международными организациями принима­ется на международной конференции государств в порядке, согласо­ванном между участниками данной конференции»^[451]. Смысл советс­кой поправки заключался в том, что каждая конференция принимает свои правила процедуры, соответствующие ее предмету и цели. По­этому она была приемлема для всех видов конференций и учитыва­ла интересы любых их участников. Советскую поправку поддержали другие социалистические государства, а также ряд развивающихся стран, в частности Иран, Ирак, Пакистан, Кабо-Верде, Судан, Ал­жир, Ангола и др., которые в своих выступлениях подчеркнули, что международные организации не могут участвовать в конференциях на равной основе с государствами. Особенно это касается права голоса при принятии текста договоров^[452]. «Международные организа­ции,— говорил представитель Ирана,— могут участвовать в консуль­тациях и обсуждениях, но принятие решений должно оставаться прерогативой государств»^[453]. В этом же направлении шли поправки Египта (L. 31) и Китая (L. 17). В первой право голосования за договор на конференции предоставлялось только государствам, если они не решили применить иное правило^[454]; в китайской поправке допускалось принятие конференцией процедуры, отличной от ука­занной в п. 2 ст. 9 проекта^[455].

Все эти поправки подверглись нападкам со стороны западных государств (США, ФРГ, Канады, Греции, Португалии и др.), кото­рые выступили за сохранение текста Комиссии международного пра­ва, а Франция предложила собственную поправку, в которой все участвующие в конференции субъекты международного права — государства и международные организации — объединялись в одно понятие «участники»^[456], что по существу означало замаскированное приравнивание международных организаций к государствам в воп­росе принятия текста договора. Не случайно западные государства поддержали французскую поправку. Западные делегации (Австрия, ФРГ, Швейцария и др.) поддержали также поправку восьми между­народных организаций (ВОЗ, Европейского совета, ИКАО, МАГА­ТЭ, ОАГ, ООН, ФАО и ЮНИДО), предусматривавшую, что текст международного договора на конференции на равных принимается двумя третями государств и (или) организаций, если таким же боль­шинством голосов они не решили применить иное правило^[457]. Эту поправку поддержали и некоторые развивающиеся страны.

В ходе неофициальных консультаций с председателем конфе­ренции советская делегация вместе с делегациями других социалис­тических стран провела большую работу для обеспечения поддерж­ки своей поправки. В результате была выработана компромиссная формулировка п. 2 ст. 9, отражающая в своей первой части советские предложения, что бесспорно улучшило проект Комиссии междуна­родного права. Эта формулировка с небольшими редакционными изменениями была одобрена комитетом полного состава, а затем и пленумом конференции. Она гласит: «Текст договора принимается на международной конференции в соответствии с процедурой, согла­сованной участниками этой конференции. Однако в случае отсутст­вия договоренности относительно такой процедуры текст принимает­ся путем голосования за него двух третей участников, присутствую­щих и участвующих в голосовании, если тем же большинством они не решили применить иное правило» (п. 2 ст. 9 конвенции).

Широкая дискуссия на конференции прошла по вопросам ого­ворок к договорам, участниками которых являются международные организации. Советский Союз и другие социалистические страны выступили против права международных организаций заявлять так называемые внеуставные оговорки и возражения. Они исходили из того, что международные организации не обладают суверенными правами в этой сфере и не могут быть поставлены здесь на один уровень с государствами. Поэтому они внесли соответствующие по­правки к проекту статей (подробнее об этом см. гл. III).

Длительную дискуссию на конференции вызвала ст. 36-bis про­екта об обязательствах и правах, возникающих для государств — членов международной организации из заключенного ею договора с другими государствами или международными организациями. Как известно, эта статья допускала возможность автоматического возло­жения а priori обязательств на государства-члены без их согласия по договорам, заключенным международной организацией. Иначе го­воря, в ней делалась попытка санкционировать в качестве общей нормы международного права нетипичную региональную практику, существующую в ЕЭС, в соответствии с которой договоры, заклю­ченные ЕЭС, являются обязательными для государств — членов Сообщества (ст. 228 Римского договора). Это противоречит обще­признанным принципам международного права, таким как уважение суверенитета государств и нераспространение международных дого­воров на третьи, не участвующие в них государства без их на то согласия.

Отстаивая суверенитет государств, Советский Союз поддержал исключение ст. 36-bis из разрабатываемой конвенции. Такую же позицию заняли другие государства социалистического содруже­ства, а также большинство развивающихся стран, в том числе Арген­тина, Венесуэла, Колумбия, Иран, Кипр, Камерун, Лесото, Судан и др., и некоторые западные государства (Италия, Португалия, США, Канада, Австрия). Последняя вместе с Бразилией внесла официаль­ную поправку (L. 49) с предложением исключить ст. 36-bis. В выс­туплениях представителей этих стран отмечалась неясность форму­лировки статьи, подчеркивалось, что она создает больше проблем, чем решает, что вообще этот вопрос не созрел для кодификации. За исключение ст. 36-bis высказались и многие международные органи­зации (ООН, МОТ, ФАО, ЮНИДО и ЮНЕСКО). Однако другие западные государства (Нидерланды, Бельгия, Англия, Швейцария, ФРГ, Франция, Греция), а также ЕЭС категорически выступили за сохранение этой статьи. В обоснование своей позиции их представи­тели заявили, что государства — члены международной организации не являются третьими сторонами в отношении заключенного ею договора, что в ней идет только речь о «коллективном согласии» с таким договором, поэтому она явится хорошим дополнением к ст. 34—36 конвенции. Они также выступили против поправки СССР, согласно которой государства — члены международной организации в каждом конкретном случае должны определенно выражать свое согласие на обязательность для них положений договора, заключен­ного международной организацией^[458].

В ходе неофициальных консультаций с председателем боль­шинство государств высказалось за исключение ст. 36-Ыз из конвен­ции. Это решение было одобрено пленумом конференции. В то же время в ст. 74 конвенции было добавлено положение о том, что она не предрешает ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении установления обязательств и прав государств — членов международной организации в силу договора, участником которого является эта организация (п. 3), с чем следует согласиться.

Самым острым вопросом, выявившим два диаметрально проти­воположных подхода к нему, был вопрос о процедуре арбитража и примирения при разрешении споров о применении или толковании положений, касающихся недействительности, прекращения и приос­тановления действия договоров (ст. 66 проекта). Руководствуясь своей принципиальной позицией, СССР внес поправки об исключе­нии из ст. 66 и приложения к ней обязательной арбитражной проце­дуры по спорам, касающимся императивных норм международного права^[459]. Представитель СССР подчеркнул, что обязательная арбит­ражная процедура применима в узкотехнических вопросах между­народных отношении (связь, транспорт и т. п.). Для такого уни­версального документа, как разрабатываемая конвенция, редакция ст. 66 является юридически несостоятельной, а политически вред­ной, поскольку в этом случае спор между международной организа­цией и государством может быть передан на обязательный арбитраж по одностороннему заявлению организации, что несовместимо с су­веренитетом государств. Обращение международных организаций к арбитражной процедуре, более того, привлечение к ней государств без их согласия противоречило бы суверенитету государств и пото­му неприемлемо^[460].

В поддержку поправок СССР выступили представители других социалистических стран (Болгарии, Венгрии, ГДР, Румынии и др.), а также часть развивающихся стран (Иран, Индонезия, Перу, Вене­суэла и др.). Напротив, представители западных делегаций заняли резко отрицательную позицию в отношении этих поправок. Им они противопоставили свои поправки. В поправке восьми государств (Австрии, Ирландии, Нидерландов, Швейцарии и др.) они решили, в дополнение к обязательному арбитражу, предусмотреть обязатель­ную юрисдикцию Международного Суда в двух формах по спорам, касающимся норм jus cogens: в случае, если в споре участвуют толь­ко государства, он передается в Суд для вынесения решения; если в споре участвует международная организация, он передается в Суд для вынесения консультативного заключения, которое является окон- чательным^[461].

Значительный интерес на конференции вызвала поправка Ал­жира, КНР и Туниса, предусматривавшая возможность передачи спора на арбитраж, но с общего согласия спорящих сторон^[462]. Эта поправка рассматривалась как разумная альтернатива, в случае если не пройдут поправки СССР. В пользу нее высказались ВНР, ГДР, Аргентина, Перу, Венесуэла, Алжир и Турция.

В результате проведенного поименного голосования по ст. 66 за поправку восьми государств высказались 47 государств — всего на один голос больше необходимых для принятия статьи двух третей голосов (западные страны, кроме Франции, и часть развивающихся стран), против — 23 (социалистические страны, кроме Югославии, Алжир, Ангола, Египет, Индонезия и др.), воздержались — 21 (Фран­ция, Израиль, Аргентина, Конго, Габон, Марокко и др.). Таким обра­зом, редакция ст. 66, подготовленная Комиссией международного права, была заменена текстом, содержащимся в поправке восьми стран. Советская поправка к этой статье принята не была. В отноше­нии приложения к ст. 66 была принята советская поправка о том, что спор двух международных организаций не должен рассматриваться гражданами одного и того же государства. В заявлениях СССР и НРБ по мотивам голосования до голосования была отмечена недо­пустимость навязывания государствам обязательной юрисдикции Международного Суда, если они ее не признали. Указывалось так­же, что конференция не может принимать решений, затрагивающих работу главных органов ООН, в частности процедуру вынесения консультативных заключений Международным Судом.

Серьезной проблемой, также связанной с различиями между государствами и международными организациями, была разработка на конференции заключительных статей конвенции. В представлен­ном конференции проекте международные организации были, по существу, поставлены в одинаковое положение с государствами в отношении подписания конвенции и вступления ее в силу.

Исходя из своей принципиальной позиции в этом вопросе, со­ветская делегация, которую поддержали делегации других социали­стических стран, последовательно проводила линию на то, чтобы конвенцию могли подписать только государства, а международные организации получили бы право лишь присоединиться к ней. Ведь разрабатываемая конвенция как кодифицирующая — это итог дея­тельности суверенных государств, международные организации на конференции не получили права голоса при ее принятии. Предос­тавлять им право подписывать или подтверждать конвенцию было бы нелогичным и неправильным. Тем не менее западные страны упорно возражали против соответствующих предложений СССР. Более того, в своей поправке Нидерланды и Великобритания сдела­ли попытку поставить само вступление в силу конвенции в зависи­мость от согласия по крайней мере пяти международных организа- ций^[463]. Однако это им не удалось. Несмотря на то что международные организации получили право подписывать и официально подтверж­дать свое участие в конвенции, ее вступление в силу не поставлено в зависимость от воли международных организаций. Для этого доста­точно, чтобы было сдано 35 ратификационных грамот или докумен­тов о присоединении государств или Намибии, представленной Со­ветом ООН по Намибии (ст. 85 конвенции). Таким образом, новая конвенция остается договором между государствами. В этом отно­шении она не отличается от других кодифицирующих международ­ное право конвенций ООН.

Таковы некоторые итоги Венской конференции ООН о праве договоров между государствами и международными организациями. Принятая 20 марта 1986 г. конвенция является новым шагом в кодификации международного права. В ней получили закрепление и развитие ряд прогрессивных принципов и норм современного меж­дународного права и права международных договоров, такие как запрещение применения силы или угрозы силой при заключении международных договоров, добросовестное соблюдение междуна­родных договоров, недействительность договоров, противоречащих императивным нормам международного права и др. В отличие от Венской конвенции 1969 года, новая конвенция предусматривает право всех государств подписывать или присоединиться к ней, то есть она подтверждает принцип универсальности общих многосто­ронних договоров. Конвенция содержит нормы, отражающие специ­фику международных организаций в процессе заключения междуна­родных договоров.

В то же время конвенция содержит недостатки, о которых го­ворилось выше и на которые обратил внимание глава советской делегации при голосовании конвенции в целом. Он также заявил о несогласии с заключительными статьями конвенции, в которых меж­дународные организации и государства ставятся на один уровень в отношении выражения ими согласия на участие в конвенции. Глава советской делегации подчеркнул, что все предшествующие конвен­ции являлись договорами между государствами как единственными субъектами, способными создавать общеобязательные нормы меж­дународного права. Предоставлять право подписывать такого рода конвенции международным организациям наравне с государствами является преждевременным и не соответствует объективным зако­номерностям развития современного международного права, в осно­ве которого лежат соглашения между суверенными государствами.

Венская Конференция ООН 1986 года еще раз показала, что прогрессивное развитие и кодификацию международного права мож­но с успехом осуществлять только на основе соблюдения его основ­ных принципов. Новая конвенция с некоторыми оговорками могла бы стать правовой основой при заключении государствами догово­ров с международными организациями и между самими организаци­ями универсального или регионального характера.