Международные организации в системе международных отношений

Международные договоры, как свидетельствует история, всегда были тесно связаны с развитием международных отношений, ядром которых были и остаются межгосударственные отношения. Несмот­ря на это, международные отношения как специфический вид обще­ственных отношений не ограничиваются отношениями между госу­дарствами.

Возникнув как результат интернационализации политической, хозяйственной и культурной жизни, углубления международного разделения труда и развития различных связей между государства­ми и между другими акторами (субъектами) международной систе­мы, международные организации получили особое развитие и влия­ние в последнее время. Число их значительно возросло, расширились их функции и полномочия, повысилась роль вообще, в том числе в правовом регулировании международных отношений.

В настоящее время зарегистрировано более 3 тыс. междуна­родных организаций, из них более 300 межправительственных (см. с. 240. — Ред.). Иначе говоря, международные отношения вышли за рамки традиционных, межгосударственных отношений. Происходит все большая институализация международных отношений и между­народного сотрудничества. Процесс этот носит объективный харак­тер. Возникшие перед человечеством глобальные проблемы, прежде всего сохранение международного мира и предотвращение ядерной войны, а также такие, как продовольственная и энергетическая про­блемы, сохранение природы Земли, освоение космоса и Мирового океана, требуют объединения усилий государств на постоянной ос­нове с помощью специального механизма; решать эти проблемы силами отдельных государств невозможно или нецелесообразно.

Как известно, международные организации делятся на две ос­новные категории: межправительственные (межгосударственные), членами которых являются государства (ММПО), и неправитель­ственные, действующие на собственных профессиональных и иных общественных началах (МНПО). Их число особенно велико и рас­тет еще быстрее, что, бесспорно, является выражением возрастающе­го влияния народных масс на внешнюю политику, усиления роли общественности в международных отношениях. Хотя субъектами международного права неправительственные международные орга­низации не являются, они также относятся к важным элементам международной системы, будучи субъектами международных отно­шений, на которых также, прямо или косвенно, распространяется международное право.

В последние десятилетия возросло не только число междуна­родных организаций, но и расширились их полномочия и функции, повысилась их роль вообще, в том числе в правовом регулировании международных отношений. Советский Союз участвует в деятель­ности почти 500 международных организаций, из них более 40 — межправительственных. В этих последних главными акторами, как и в международной системе в целом, выступают государства^[465]. Дея­тельность государств здесь является одной из форм многосторонней дипломатии и регулируется прежде всего правом международной организации, основанным на ее уставе.

Роль многосторонней дипломатии в современных международ­ных отношениях также возросла, стала важным фактором сохране­ния мира и налаживания сотрудничества между государствами раз­личных социальных и политических систем. Но деятельность международных организаций теперь во многих случаях стала шире дипломатических рамок. В последний период она все более выходит и за границы традиционной информационно-координационной ком­петенции, приобретает собственные оперативные функции, охваты­вая все новые сферы, представляющие интерес для многих, а зачас­тую для подавляющего большинства государств и человечества в целом^[466].

Полезное сотрудничество в рамках международных организа­ций развивается между государствами в таких областях, как мирное использование атомной энергии, борьба с эпидемическими болезня­ми, ликвидация неграмотности, охрана исторических и культурных памятников, служба прогнозов погоды и т. д. Эта деятельность про­ходит в обстановке острой политической и идеологической борьбы между государствами, принадлежащими к различным, часто к про­тивоположным, социальным системам.

В своей борьбе за сохранение и упрочение мира Советский Союз стремится к тому, чтобы еще больше повысить роль междуна­родных организаций, в которых он участвует, как инструментов укрепления мира и сотрудничества, эффективно содействует реше­нию сложных и спорных проблем, стоящих перед государствами и всем человечеством.

В зависимости от исторического типа государств — участников различаются международные организации социалистических стран, ММПО развивающихся стран, ММПО, объединяющие капиталис­тические государства, и межсистемные международные организа­ции, в которых участвуют государства различных социальных типов и ориентации. Важнейшее место среди последних занимают ООН и ее специализированные учреждения. С изменением соотношения сил между государствами — членами этих организаций, ростом в них антиимпериалистических и антиколониальных тенденций прогрес­сивная роль международных организаций возрастает. Возрастает и их влияние на прогрессивное развитие международного права. В их рамках разрабатываются многосторонние договоры, принимаются резолюции по многим важным вопросам современных международ­ных отношений. Это хорошо видно на примерах таких межсистем­ных международных организаций, как ООН, ЮНЕСКО, ВОЗ, МА­ГАТЭ и др., деятельность которых в последние годы ознаменована позитивными тенденциями.

Международные организации стали ныне органической частью международных отношений. Однако, изучая различные стороны меж­дународных организаций, нельзя в то же время забывать, что основ­ные их черты определяются в конечном счете объективными законо­мерностями развития международных отношений, ядром которых остаются межгосударственные отношения, отношения между госу­дарствами различных социально-политических систем.

Обладая серьезными позитивными потенциалами, международ­ные организации не играют самодовлеющей роли и не могут опреде­лять развитие международных отношений, тем более ход мирового развития. Основными элементами системы международных отноше­ний остаются государства, в то время как международные организа­ции в целом являются элементами вторичного порядка. Их реаль­ные возможности ограничены противоречиями государств — членов, принадлежащих к различным социальным системам, компромисса­ми, достигаемыми ими, и их объективными пределами, которые ставятся противоположностью двух систем собственности^[467].

Роль отдельных международных организаций в системе между­народных отношений неодинакова. Есть организации (в первую оче­редь ООН), значение которых весьма велико, но имеются и такие, роль которых в международных отношениях крайне незначительна. Это зависит прежде всего от исторического типа международных организаций, состава входящих в них государств, их политической сущности, целей и задач, которые они осуществляют согласно своим уставам, а также от других факторов.

Есть международные организации, которые играют реакцион­ную роль, тормозят поступательное развитие международных отно­шений. Это организации капиталистических государств, такие как НАТО, Западноевропейский союз и т. п. В противоположность им социалистические международные организации, среди которых преж­де всего ОВД и СЭВ, содействуют стабилизации международных отношений, упрочению мира, равноправному международному со­трудничеству. В этом же направлении действуют массовые демокра­тические неправительственные организации: Всемирный Совет Мира, Международная демократическая федерация женщин, профсоюзные и молодежные организации и многие другие. Именно эти органи­зации обусловили то, что международные неправительственные ор­ганизации превратились в важный элемент современных междуна­родных отношений.

В настоящее время более 900 неправительственных междуна­родных организаций поддерживают формальные связи с ООН и ее специализированными учреждениями, а некоторые из них имеют консультативный статус при ООН (ВСМ, ВФДМ, МДФЖ, МОЖ, ОСНАА, МКЕБС и др.). Все чаще к ним с целью содействия реше­нию тех или иных задач обращается Генеральная Ассамблея ООН. Большой группе МНПО была предоставлена возможность высту­пить на специальных сессиях Генеральной Ассамблеи ООН по разо­ружению с изложением взглядов по важнейшим проблемам обеспе­чения мира и предотвращения ядерной войны. Таким образом, идет процесс признания международной правоспособности МНПО и име­ется объективная необходимость в более широкой международно­правовой регламентации их деятельности, в предоставлении им та­кой правоспособности, в частности на территории тех государств, где находятся отделения этих организаций, какая необходима для их нормального функционирования.

Наличие в международной системе различного рода субъектов придает современным международным отношениям сложный харак­тер. Как и во всяких общественных отношениях, в совокупности международных отношений различаются материальные и идеологи­ческие (надстроечные) отношения. Определяющую роль в них игра­ют отношения, которые носят материальный, не зависящий от воли государств и других субъектов характер. Сами же государства и международные организации — межправительственные и неправи­тельственные — относятся к надстроечным категориям, хотя и нахо­дятся на разном расстоянии от материальных отношений и пред­ставляют разные элементы надстройки. Они вступают в многообраз­ные отношения и связи между собой, взаимодействуют, образуя сложную систему надстроечных, идеологических международных отношений, отражающих материальные, экономические междуна­родные отношения.

В результате взаимодействия государств между собой, а также государств с международными организациями и международных организаций друг с другом возникают международные политичес­кие отношения. В тех случаях, когда в эти отношения вступают субъекты международного права — государства и международные (межправительственные) организации, между ними возникают меж­дународно-правовые отношения. В отличие от материальных меж­дународных отношений международно-правовые отношения отно­сятся к надстроечным, отражающим материальные отношения, складывающиеся на международной арене. Прежде чем сложиться, международно-правовые отношения проходят через сознание гос­подствующих классов государств, и в том числе участников между­народных организаций, а их волевой характер находит свое конкрет­ное выражение в содержании международно-правовых норм.

Государства заключают договоры не только между собой, но и с международными организациями, а последние также вступают в договорные отношения друг с другом как субъектами международ­ного права.

В тех случаях, когда воздействующие на международные отно­шения правовые нормы вытекают из международных договоров, независимо от того, какие субъекты международного права в них участвуют, возникают договорно-правовые отношения.

Договорно-правовые отношения являются одним из видов меж­дународно-правовых отношений. Как и другие международно-пра­вовые отношения, договорно-правовые отношения являются фор­мой экономических и других материальных международных отно­шений.

Как известно, К. Маркс, упоминая «вторичные и третичные, вообще производные, перенесенные, непервичные производственные отношения», в числе пунктов, которые «не должны быть забыты», обратил внимание на «роль, которую играют здесь международные отношения», в их числе «международные условия производства», «международное разделение труда» и «международный обмен»^[469]. Если исходить из того, что международные экономические (производ­ственные) отношения представляют собой производственные отно­шения вторичного, производного характера, международно-право­вые, в том числе договорно-правовые отношения можно отнести к явлениям еще более отдаленного, третичного порядка.

В договорно-правовых отношениях с участием международных (межправительственных) организаций это проявляется особенно ясно, поскольку международные организации в международно-пра­вовых отношениях образуют элементы вторичного порядка даже по сравнению с государствами, творением которых они являются. По­этому очевидно, что в иерархической лестнице производных катего­рий международные организации как элементы надстройки дальше всего отстоят от первичных, экономических (производственных) от­ношений.

В совокупности международных договорно-правовых отноше­ний, в которых участвуют международные (межправительственные) организации, следует различать две их разновидности: 1) договор­ные отношения государств с международными организациями; 2) договорные отношения только между международными органи­зациями^[470].

Это различие имеет важное принципиальное значение: в то время как в первых участвуют суверенные (государства) и несуве­ренные (международные организации) субъекты, во вторых — толь­ко международные организации, которые, как известно, суверените­том не обладают. Это различие наложило отпечаток на всю работу по кодификации права международных договоров с участием меж­дународных организаций.

Отдельные международные организации играют разную роль в системе международных отношений. Объем международной право­субъектности международных организаций также различен. Он за­висит от компетенции организаций, определяемой их уставами, то есть соглашениями между государствами. Государства, создавая меж­дународные организации, разрабатывая их уставы, наделяя их тем или иным объемом прав и обязанностей, в свою очередь, исходят из целей и задач будущих организаций, той роли, которую они им отводят в международной жизни. Так, наделяя ООН наиболее ши­роким объемом международной правосубъектности по сравнению с другими международными организациями, государства — учредите­ли возложили на нее большой круг сложных и ответственных задач и целей в деле поддержания мира и международной безопасности, политического, экономического, культурного сотрудничества и во многих других областях международных отношений. Понятно, что для осуществления всех этих сложных и многочисленных задач ООН наделена соответствующей широкой компетенцией, которой другие международные организации не обладают. Можно сказать, что ООН является в этом смысле главной универсальной международной орга­низацией современности.

Факт наличия у международных организаций различий по объе­му правоспособности не означает отрицания того, что в определен­ной правовой ситуации они могут рассматриваться как равноправ­ные партнеры. Именно из этого исходят международные конвенции (Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г., кон­венции 1975 и 1986 гг. и др.). Определяя международную организа­цию как межправительственную, то есть состоящую из государств, эти конвенции оставляют в стороне объем правоспособности между­народных организаций, поскольку в данном случае он не имеет значения.

Дело в том, что основная цель, в частности, Конвенции 1986 го­да состоит в регулировании не статуса международных организаций, а режима договоров, участниками которых являются одна или не­сколько таких организаций. То есть ее нормы относятся не к праву международных организаций, а к праву международных договоров, и эти нормы должны применяться к договорам, участниками которых являются международные организации, одинаково, независимо от того, имеют эти организации больший или меньший объем право­субъектности, общее или специальное назначение, являются они универсальными или региональными, открытыми или закрытыми. Важно только, чтобы они были межгосударственными, а не другими (неправительственными, надгосударственными и т. д.). В этом случае указанные нормы нрава международных договоров распространяют­ся на них в равной степени, то есть все международные организации по отношению к ним равны. Именно из признания равноправия всех международных организаций как субъектов международного права исходила Комиссия международного права, разрабатывая проект ста­тей о праве договоров с участием международных организаций^[471].

Международные организации выступают как равноправные субъекты и в конкретных международно-правовых отношениях, ког­да заключают договоры между собой^[472].

В своем большинстве международные организации не подчине­ны друг другу. Они не могут диктовать, навязывать волю друг другу. Отношения между международными организациями, как правило, строятся на координационной, а не на субординационной основе. В этом смысле международные организации равноправны. Но равно­правие международных организаций ввиду наличия у них разного объема правосубъектности носит ограниченный и относительный характер. Тем более оно не должно означать их приравнивания к государствам — основным суверенным субъектам международного права, между которыми действует принцип суверенного равенства. Этот принцип не распространяется на международные организации, так как они суверенитетом не обладают.

Равноправие международных организаций не означает и при­знания одинаковой роли их в международной системе. Как говори­лось, эта роль различна, и в этом отношении международные орга­низации экономически и политически также не равны не только государствам, но и друг другу.

2.