Международные организации как субъекты международных договоров

Юридическая природа международных договоров, в которых участвуют международные организации, имеет важные особенности, что определяется особенностями их субъектов, их воли, договорных объектов, наконец, формой выражения соглашений в этой категории договоров.

Как отмечалось выше, международные (межправительственные) организации являются вторичными, производными от государств субъектами международного права. Но вопрос заключается в том, всякая ли межправительственная организация является таковым субъектом? Некоторые ученые считают, что далеко не все они облада­ют международной правосубъектностью. На это указывает Г. И. Тун- кин^[473]. Другие же, например Е. А. Шибаева и М. Поточный, исходят из презумпции, что каждая правомерная международная организация является субъектом международного права^[474]. Но, во всяком случае, в международном праве нет общепризнанной нормы, которая бы наде­ляла каждую международную организацию международной право- субъектностью^[475]. Учредительные документы организаций также ред­ко формулируют такую правосубъектность. Поэтому решить дан­ный вопрос можно только исходя из всей совокупности содержания функций и компетенции конкретной международной организации, закрепленных в ее уставе и других относящихся к ней нормативных актах.

Е. Т. Усенко правильно, на наш взгляд, считает, что субъектами международного права являются только те международные органи­зации, которые обладают определенными объективными признака­ми, делающими их объективно субъектами международного права. К этим признакам относятся: организация создана и функционирует на основе договора между государствами; ее членами являются госу­дарства; она обладает собственной волей; организация имеет посто­янные органы, которые формулируют и выражают ее волю; она должна быть правомерной; она содействует сотрудничеству или орга­низует сотрудничество государств в области осуществления ими их суверенных прав^[476].

Международная правосубъектность (право- и дееспособность) международных организаций предполагает наличие у них опреде­ленных прав, посредством которых эта правосубъектность реально осуществляется. К ним относятся такие, как право международных организаций заключать международные договоры друг с другом и с государствами, право на иммунитет и привилегии, способность быть субъектом международно-правовой ответственности и международ­ного правопреемства, иметь представительства при себе государств и других международных организаций и т. д.^[477]

Некоторые юристы считают, что из этих прав наиболее важным для доказательства международной правосубъектности международ­ной организации является наличие у нее международной договор­ной правоспособности — права заключать международные договоры с другими субъектами международного права, когда это право зак­реплено в учредительном акте международной организации^[478]. То есть достаточно установить, что какая-то организация является участни­ком международного договора, чтобы признать ее субъектом между­народного права.

С такими утверждениями согласиться нельзя. Дело в том, что на практике есть немало международных (многосторонних) догово­ров, в которых наряду с государствами и другими субъектами меж­дународного права участвуют несубъекты этого права. Такие между­народные договоры можно условно назвать «смешанными» или сложными по своей юридической природе. Это договоры государств с международными неправительственными организациями, с хоз­расчетными организациями о специализации и кооперировании про­изводства, которые заключались в рамках СЭВ в процессе осуществ­ления социалистической экономической интеграции, и др. Одно только участие таких организаций в конкретных международных договорах не делает их субъектами международного права.

Бесспорно, что международная договорная правоспособность представляет важнейшую, причем неотъемлемую часть международ­ной правосубъектности. Более того, можно утверждать, что без на­личия у организации правоспособности заключать международные договоры она не может считаться субъектом международного права.

Понятие международной правосубъектности сложнее, чем меж­дународная договорная правоспособность. Она не ограничивается участием ее носителя в каком-либо международном договоре. В то же время участие несубъектов международного права в некоторых категориях международных договоров само по себе не лишает послед­них международно-правового характера. Все это касается, конечно, многосторонних договоров, так как в двусторонних договорах оба их участника должны быть субъектами международного права, иначе договор не будет международным.

Международная договорная правоспособность международных организаций существенно отличается от договорной правоспособно­сти государств. Это обусловлено особенностями международной пра­восубъектности международных организаций. Они обладают специ­альной договорной правоспособностью, то есть вправе заключать международные договоры по сравнительно узкому кругу вопросов в пределах их компетенции, определяемой уставами международных организаций. Эта особенность договорной правоспособности между­народных организаций нашла свое отражение в формулировке ст. 6 Конвенции о праве договоров с участием международных организа­ций 1986 года, где сказано, что «правоспособность международных организаций заключать договоры регулируется правилами этой орга­низации». Данная формулировка существенно отличается от форму­лировки ст. 6 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, согласно которой «каждое государство обладает право­способностью заключать договоры».

Формулировка ст. 6, явившаяся результатом длительного об­суждения в КМП и на конференции 1986 года, исходит из того, что международная правосубъектность международных организаций ос­новывается на нормах общего международного права, но в то же время договорная правоспособность конкретной международной организации определяется ее правилами. Последние, согласно ст. 2 конвенции, «означают, в частности, учредительные акты организа­ции, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившуюся практику организации».

Таким образом, здесь на первом месте обоснованно поставлены учредительные акты (уставы, статуты и др.) международных органи­заций.

Наиболее широкой договорной правоспособностью государства наделили Организацию Объединенных Наций как политическую организацию общей компетенции и универсального характера. В Уставе ООН предусматривается право Организации в лице ее глав­ных органов (Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности, Эконо­мического и Социального Совета, Секретариата и др.) вести перего­воры с государствами или группами государств по различным вопросам политического, экономического, военного и другого харак­тера, заключать с ними и с другими международными организация­ми соглашения (ст. 43, 44, 50, 53, 57, 63, 64, 77, 79, 83, 85, 95 и др.)^[480].

В уставах ряда специализированных учреждений ООН также имеются специальные статьи, которые предусматривают, что учреж­дение имеет право заключать конвенции или соглашения по вопро­сам, входящим в его компетенцию. В качестве примера можно со­слаться на уставы ВПС (ст. XII), МОТ (ст. 13), ЮНЕСКО (ст. X и XI), ВОЗ (ст. 69 и 70), ФАО (ст. XII и XIII), конвенции ИКАО (ст. 64), ВМО (ст. 25 и 26). Это право зафиксировано в уставе МАГАТЭ (ст.

В Уставе Совета Экономической Взаимопомощи также преду­сматривалось, что Совет может заключать международные согла­шения со странами — членами СЭВ, с другими странами и междуна­родными организациями, в частности с ООН и ее специализирован­ными учреждениями (п. 2 ст. III, ст. XI и XII). Этих положений не было в первоначальном тексте Устава СЭВ, они были внесены в него протоколом об изменении Устава СЭВ от 21 июня 1974 г. Однако, как справедливо отмечает В. В. Фомин, было бы ошибоч­ным утверждать, что до внесения указанных поправок СЭВ не имел права заключать международные договоры с государствами и с дру­гими международными организациями^[482]. Договорную правоспособ­ность международной организации нельзя связывать лишь с нали­чием соответствующих положений в ее учредительном акте. Эта точка зрения нашла признание в ст. 2 Конвенции 1986 года, где кроме учредительных актов упомянуты решения и резолюции, а также установившаяся практика данной международной организа­ции, причем, говоря об «установившейся практике», Комиссия меж­дународного права стремилась исключить неустоявшуюся или спор­ную практику, которая, понятно, не может быть источником правил международной организации, тем более основанием ее договорной правоспособности.

Таким образом, договорная правоспособность международной организации может иметь различные международно-правовые ис­точники, которые определяют ее как субъекта международного пра­ва. Поэтому отсутствие упоминания об этом в учредительном акте международной организации еще не означает отсутствия у нее меж­дународной договорной правоспособности.

Уставы многих международных организаций не содержат спе­циальных статей об их праве заключать международные договоры. Однако в ходе своей практической деятельности они осуществляют это право, заключая договоры с государствами и с другими междуна­родными организациями, не внося при этом формальных изменений или поправок в свои уставы, как было с Уставом СЭВ.

Так же как и государства, международные организации осуще­ствляют свою договорную правоспособность через посредство своих органов, а последние — через своих представителей или уполномо­ченных, что определяется уставами этих организаций. Таким орга­ном может быть пленарный орган международной организации, как это предусмотрено в уставах ЮНЕСКО (ст. X и XI) и ВОЗ (ст. 69 и 70), в конвенциях МСЭ (ст. 6) и ИКАО (гл. XIII), или исполнитель­ный орган (ст. 26 конвенции ИМО), или административный орган (согласно ст. X Устава СЭВ — Секретариат).

Анализ учредительных актов и практики международных орга­низаций позволяет утверждать, что любой высший их орган может представлять их при заключении договоров и заключать от имени организаций международные договоры^[483]. Особенно большая работа по разработке проектов международных договоров и их заключению ведется секретариатами международных организаций, в то время как пленарные органы утверждают их и осуществляют общее наблю­дение за исполнением и осуществлением договоров. Так, согласно п. 1 ст. X Устава СЭВ, секретарь Совета, который руководит работой Секретариата и является главным должностным лицом СЭВ, пред­ставляет Совет, в частности, перед международными организация­ми. Согласно Положению о Секретариате СЭВ, он принимает меры по установлению и поддержанию связей со странами, не являющи­мися членами Совета, а также с международными организациями и подготавливает проекты соглашений с этими организациями «в со­ответствии с решениями Сессии Совета или Исполнительного Ко­митета Совета»^[484].

Некоторые учредительные акты международных организаций не содержат положений, определяющих право того или иного органа на заключение международных договоров (например, Всемирная почтовая конвенция). В этом случае правильным, видимо, следует считать, что полномочным органом по заключению договоров будет пленарный орган международной организации, так как он является единственным, где участвуют все государства — члены данной орга­низации, хотя этот вопрос остается дискуссионным. Некоторые за­падные юристы (Р. Дюпюи), исходя только из формального равен­ства, считают, что любой высший орган может в этом случае представлять международную организацию при заключении ею меж­дународных договоров; другие (И. Деттер) отдают предпочтение исполнительному органу как наиболее полномочному органу меж­дународной организации. Такие взгляды были подвергнуты спра­ведливой критике в советской литературе^[485].

Нужно также иметь в виду, что указания на орган, полномоч­ный заключать международные договоры, могут содержаться не в уставах, а в решениях и других постановлениях международных организаций, и в этом случае не может быть споров и разных мнений по данному вопросу. Большое значение здесь также должно иметь изучение установившейся практики конкретной международной орга­низации по наделению ее органов правомочиями заключать между­народные договоры с другими международными организациями и с государствами.

3.