Прекращение и приостановление действия международных договоров с участием международных организаций

Прекращение международного договора означает, что он утра­тил свою обязательную силу в отношениях между его участника­ми - государствами или международными организациями и пере­стал порождать права и обязанности между ними.

Обычно термин «прекращение» употребляется в том случае, когда договор утрачивает силу в отношениях всех его участников. Однако многосторонние договоры могут утрачивать силу для одних участников и сохранять свое действие в отношениях между осталь­ными. Если договором не предусмотрено иное, то договор не прекра­щается по причине только того, что число его участников стало меньше числа, необходимого для вступления договора в силу. Это правило, изложенное в ст. 55 Конвенции 1986 года о праве договоров с участием международных организаций, без изменений воспроизво­дит ст. 55 Венской конвенции 1969 года. Однако следует признать, что пока это положение может применяться весьма редко, поскольку оно ограничивается многосторонними договорами, открытыми для широкого участия, а в отношении договоров между международны­ми организациями такой случай был бы исключительным. Меж­дународный договор, в том числе двусторонний, может прекращать­ся полностью или частично (например, в каких-либо отдельных статьях) в зависимости от условий договора или других особенно­стей. Это положение, зафиксированное в ст. 54 Венской конвенции 1969 года, также воспроизведено в соответствующей статье Конвен­ции 1986 года; оно не вызывает никаких проблем существа, хотя на практике пока не применялось.

От прекращения нужно отличать приостановление действия международного договора, под которым понимается перерыв в дей­ствии договора на какой-то промежуток времени. Приостановлен­ный договор может возобновляться в действии автоматически после устранения обстоятельств, вызвавших его приостановку, или по со­глашению сторон.

С точки зрения роли, которую играет воля государств и между­народных организаций, все способы прекращения и приостановле­ния международных договоров можно разделить на две большие группы: неволевые и волевые.

В тех случаях, когда утрата обязывающей силы международных договоров является результатом непосредственного волеизъявления сторон, имеют место волевые способы их прекращения, которые можно объединить в одно понятие — расторжение. Сюда относятся денонсация, отмена, новация и аннулирование.

Международный договор автоматически утрачивает силу, если истек срок, на который он был заключен. Однако автоматически могут прекращаться вследствие истечения срока только те из сроч­ных договоров, которые содержат указания об определенном сроке их действия без оговорки о возможности их неопределенно-срочной пролонгации. Если такая оговорка имеется, то договор истечением срока, как и бессрочный договор, прекратиться не может. Такие договоры прекращаются другими способами, о которых сказано ниже.

Автоматически, без волеизъявления сторон, могут прекращать­ся договоры в случае прекращения существования международной организации, которая заключила договор. Например, вследствие рос­пуска в 1946 году Лиги Наций прекратили действие все договоры, заключенные этой организацией с государствами и с другими меж­дународными организациями. Это специфический случай прекра­щения договоров с участием международных организаций.

Статья 64 Конвенции 1986 года предусматривает, что «если возникает новая императивная норма общего международного пра­ва, то любой существующий договор, который оказывается в проти­воречии с этой нормой, становится недействительным и прекраща­ется».

На конференции 1986 года при обсуждении ст. 56 проекта, предусматривающей денонсацию международных договоров, возник вопрос о так называемом подразумеваемом праве на денонсацию. На Венской конференции 1968—1969 годов этот вопрос подвергся до­вольно подробному обсуждению, однако не нашел полностью удов­летворительного решения, в связи с чем Советский Союз сделал соответствующее заявление^[715]. На конференции 1986 года этот вопрос был поднят делегацией Египта, которая предложила исключить п. 2 ст. 56 из проекта (подразумеваемая денонсация)^[716]. Однако эта по­правка была встречена в штыки западными государствами, и Египту пришлось ее снять^[717]. Голосуя за ст. 56, советская делегация подтвер­дила свое заявление, сделанное на конференции в 1969 году, о том, что термин «денонсация» относится только к тем случаям, когда право на денонсацию явно предусмотрено в самом договоре и осуще­ствляется в соответствии с его условиями.

Многие договоры с участием международных организаций пре­дусматривают возможность их прекращения путем денонсации. Обычно это договоры, заключенные на неопределенный срок. На­пример, в ст. 11 Соглашения о сотрудничестве между СЭВ и Ирак­ской Республикой от 4 июля 1975 г. говорится: «Настоящее Согла­шение заключено на неограниченный срок, однако каждая из сторон может расторгнуть это Соглашение с уведомлением об этом другой стороны не менее чем за шесть месяцев».

Соглашение 1985 года между МАГАТЭ и СССР о гарантиях в отношении части мирной ядерной деятельности в нашей стране пре­дусматривает, что оно остается в силе, пока Советский Союз являет­ся участником Договора о нераспространении ядерного оружия, но любая сторона, уведомив другую за шесть месяцев, может прекра­тить действие соглашения, если после консультаций между ними она считает, что не может более быть достигнута цель, ради которой подписывался этот документ.

Международные договоры с участием международных органи­заций могут прекращаться путем отмены. Отменой международного договора следует считать утрату им обязывающей силы по соглаше­нию сторон этого договора. Как и денонсация, такая отмена является правомерным способом прекращения международных договоров. Субъекты международного права по соглашению между собой со­здают международные договоры. Очевидно, что те же самые субъек­ты, в том числе международные организации, могут по общему со­гласию прекращать в любой момент действие заключенного ими ранее договора (п. Ь ст. 54 Конвенции 1986 г.). В некоторых случаях отмена должна производиться по консультации со всеми иными договаривающимися государствами и договаривающимися между­народными организациями, что предусмотрено в этой статье.

Вопрос этот возник еще на Венской конференции по праву договоров в 1968 году в редакционном комитете, где указывалось, что бывают случаи, когда действующий договор не вступил в силу в отношении некоторых договаривающихся государств. Поэтому они не стали еще участниками договора и, следовательно, не могут уча­ствовать в принятии решений о его прекращении, но имеют право на проведение консультаций с ними по данному вопросу^[718]. Такая же ситуация может произойти и с международными организациями, которые в течение некоторого периода не являются еще участника­ми договора, но остаются тем не менее договаривающимися сторона­ми. Поэтому воспроизведение подобного указания п. Ь ст. 54 в Кон­венции о договорах международных организаций 1986 года вполне оправданно.

Международные организации, как и государства, редко просто отменяют договоры. Гораздо чаще отмена старого договора сопро­вождается заключением нового международного договора по тому же предмету (новацией). Новация происходит в результате пере­смотра или дополнений прежнего договора, при этом прежний дого­вор прекращается и заменяется новым. Как и отмена, новация долж­на осуществляться с согласия всех участников договора — государств и международных организаций или, в зависимости от случая, меж­дународных организаций.

В исключительных случаях договоры с участием международ­ных организаций могут прекращаться путем одностороннего отказа от них государства или международной организации (аннулирова­ния). Поскольку, в отличие от денонсации, отмены и новации, анну­лирование не основывается на соглашении сторон, а носит односто­ронний характер, оно, как правило, запрещается международным правом. Исключения должны быть сведены к минимуму, иначе прин­цип pacta sunt srevanda будет поколеблен в самой основе. Можно назвать несколько исключений из этого принципа в отношении до­говоров, в которых участвуют международные организации.

1. Односторонне могут расторгаться недействительные между­народные договоры (агрессивные, колониалистские, насильствен­ные, неравноправные и т. п.), поскольку принцип pacta sunt servanda на них вообще не распространяется и речь идет, по существу, в этом случае о признании договоров недействительными.

В настоящее время актуальной является проблема аннулирова­ния кабальных соглашений, навязанных развивающимся странам империалистическими международными организациями — Между­народным валютным фондом и Международным банком реконст­рукции и развития. Вследствие кабальных условий и завышенных учетных ставок эти страны задолжали МВФ и МБРР сотни милли­ардов долларов. По существу, эти соглашения являются формой неоколониализма, избавиться от которого развивающиеся страны могут только путем одностороннего аннулирования их внешнего долга и этих соглашений.

2. В международном праве считается общепризнанным, что меж­дународный договор может аннулироваться вследствие существен­ного нарушения его другой стороной. Это относится прежде всего к двусторонним договорам, но и многосторонние договоры не являют­ся неприкосновенными в подобных случаях. Статья 60 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, регулирую­щая этот вопрос, полностью распространяется на договоры, участни­ками которых являются международные организации, что и предус­мотрено в ст. 60 Конвенции 1986 года. Эта статья не вызвала крити­ческих замечаний государств и международных организаций. В свя­зи с ней правительство Югославии подчеркнуло, что значение ее положений состоит не только во введении норм о прекращении договоров или их приостановлении вследствие нарушения, но и в том, что они дают возможность сформулировать нормы, касающиеся ответственности государств за нарушение договоров между государ­ствами и международными организациями.

Относительно п. 5 ст. 60 проекта правительство Югославии выразило пожелание изучить вопрос о том, возможны ли случаи, при которых нельзя прекращать договор или приостанавливать его действие вследствие нарушения^[719]. Этот пункт содержит запрещение одностороннего прекращения или приостановления действия меж­дународных договоров в случае их нарушения в отношении положе­ний, касающихся защиты человеческой личности, которые содер­жатся в договорах, носящих гуманитарный характер, и особенно положений, исключающих любую форму репрессалий по отноше­нию к лицам, пользующимся защитой по таким договорам. Венская конвенция о праве международных договоров содержит такое запре­щение. Представляется, что нет оснований не распространять его на договоры подобного рода, в которых участниками могут оказаться международные организации, что и отражено в п. 5 ст. 60 Конвенции 1986 года.

3. В международном праве признано (и это подтверждено в Венской конвенции о праве международных договоров), что госу­дарство может при коренном изменении обстоятельств отказаться от заключенного им договора. Однако применимость формулировки соответствующей статьи (ст. 62) Венской конвенции 1969 года к договорам международных организаций вызвала дискуссию в Ко­миссии международного права. Это касалось двух изъятий, установ­ленных Венской конвенцией, когда на коренное изменение обстоя­тельств нельзя ссылаться как на основание одностороннего отказа от международного договора. Прежде всего, это касается договоров, устанавливающих границу.

История обсуждения этого вопроса в Комиссии международно­го права и затем на Венской конференции 1968—1969 годов и сам предмет Венской конвенции 1969 года, которая имеет дело с догово­рами между государствами, показывают, что в ней термин «граница» означает «государственную границу». Это не значит, что здесь речь идет только о договорах, касающихся простой делимитации сухо­путной границы. Это могут быть и договоры об уступке территории, о тех или иных изменениях территории государств, вообще все дого­воры о территориальных разграничениях государств друг с другом как суверенных субъектов. С другой стороны, сюда не относятся договоры, касающиеся целого ряда линий, не являющихся государ­ственными границами (линии перемирия, прекращения огня, линии, предназначенные для делимитации некоторых морских пространств, и т. п.). Речь идет о договорах, устанавливающих государственные границы в прямом смысле этого слова.

Встает вопрос: могут ли международные организации стано­виться участниками таких договоров, если учесть, что они не имеют территории в собственном смысле? При обсуждении этого вопроса в Комиссии международного права были высказаны две противопо­ложные точки зрения. Одни юристы, как, например, англичанин Ф. Вэллет, говорили, что понятие «граница» нужно рассматривать в самом широком смысле, включая все линии делимитации любых пространств, и что международные организации могут быть потен­циальными участниками договоров об их установлении. Другие юри­сты, в том числе Н. А. Ушаков, высказали, на наш взгляд, правиль­ную мысль, что «понятие границы должно остаться тем же, что и в Венской конвенции»^[720], то есть государственной границей. В этом случае на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться в оправдание отказа государства от международного договора. В та­ком договоре международные организации не могут участвовать на одном уровне с государствами, а могут лишь осуществлять некото­рые функции контроля или гарантий в отношении границ, ибо пос­ледние устанавливаются только государствами как полноправными, суверенными субъектами международного права.

Международные организации могут распоряжаться территори­ей государств только с согласия и по поручению последних. Исклю­чения возможны в случае государства-агрессора, когда распоряже­ние его территорией происходит без его согласия, что является своеобразной санкцией за совершенную агрессию как международ­ное преступление. Но и в этом случае передача территории происхо­дит на основе договора между государствами, а международные орга­низации играют опосредованную, вспомогательную роль. Например, согласно ст. 23 Мирного договора с Италией 1947 года, Генеральная Ассамблея ООН получила право распорядиться бывшими итальян­скими колониями, учредить над ними международную опеку. Мир­ный договор является соглашением между государствами, но согла­шение об опеке можно рассматривать как соглашение ООН с государством (опекуном), где содержатся также и положения по территориальным вопросам.

Соглашения об опеке, если рассматривать их как двусторонние акты^[721], являются примером международного договора государства с международной организацией. Понятно, что без участия государств международные организации не вправе заключать договоры, уста­навливающие границу. Поэтому не может быть такого рода догово­ров, заключенных только между международными организациями.

Это положение не вполне было учтено при формулировании ст. 62 проекта, которая давала возможность ратематривать междуна­родные организации в качестве равноправных участников догово­ров, устанавливающих государственные границы. Комиссия, правда, в своем комментарии отмечает, что «эта статья составлена с учетом традиционной концепции, согласно которой только государства рас­полагают территорией и только делимитационные линии террито­рии государств являются границами». Проект п. 2 ст. 62 не позволял в полной мере судить об этом и нуждался в уточнении. Во всяком случае, к договорам, устанавливающим государственную границу, клаузула rebus sic stantibus (при таком положении дел) непримени­ма. В этом случае на коренное изменение обстоятельств нельзя ссы­латься как на основание одностороннего отказа от международного договора.

На коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться также, если оно вызвано нарушением участником договора обязательств по нему либо иного международного обязательства, взятого им по от­ношению к другому участнику договора. Однако это положение применительно к договорам с участием международных организа­ций имеет особенности. В отношении государств коренное измене­ние обстоятельств лежит за их пределами, а в случаях международ­ных организаций оно может иметь место в их рамках. Например, оно может быть связано с выходом из международной организации глав­ных государств — ее учредителей, от которых зависит политическая роль международной организации или ее финансовая база. Если, к примеру, несколько государств-членов, вносящих наиболее крупные взносы в организацию, вышли из нее, то она утратила возможность выполнять взятые на себя финансовые обязательства по договорам с другими государствами или международными организациями. В этом случае международная организация не должна нести ответствен­ность за нарушение ею международного договора и может, по-види­мому, ссылаться на коренное изменение обстоятельств.

На конференции 1986 года ст. 62 подверглась детальному об­суждению. С целью улучшения формулировки п. 2 советская делега­ция предложила поправку, направленную на то, чтобы заменить выражение «если договор устанавливает границу» выражением «если государства — участники договора устанавливают на его основе гра- ницу»^[722]. Это исключило бы возможность толковать положение дан­ного пункта таким образом, что он предоставляет международной организации статус полноправного участника договора о государ­ственных границах. В этом же направлении шла поправка Аргенти­ны, уточняющая, что в данном пункте речь идет о границе государ- ства^[723].

В ходе обсуждения представители социалистических стран (ГДР, НРБ, ЧССР, ПНР, Кубы) высказались за текст статьи в редакции КМП с учетом поправок СССР и Аргентины. Представители же западных стран (Франции, Англии, Швейцарии, Австралии) высту­пили против этих поправок, квалифицируя их как излишние и ста­вящие якобы под угрозу общепринятые понятия. Мнения развиваю­щихся стран по этому вопросу разделились: ряд стран (Египет, Венесуэла, Ангола, Буркина Фасо, Перу) выступили в поддержку предложенных поправок, другие (Нигерия, Пакистан, ОАЭ и др.) высказались за текст КМП без внесения каких-либо редакционных изменений.

В результате обсуждения комитет полного состава направил текст статьи с предложенными поправками в редакционный коми-

тет, который, однако, не смог подготовить новую формулировку статьи, придя к выводу о том, что эти поправки затрагивают суще­ство вопроса. Статья была одобрена пленумом конференции в ре­дакции КМП. В связи с этим представитель СССР, голосуя за ста­тью, сделал на конференции заявление: советская делегация исходит из того, что в ст. 62 речь идет о границах государств, которые уста­навливаются только государствами.

4. От коренного изменения обстоятельств как основания для одностороннего прекращения международного договора нужно от­личать последующую невозможность выполнения договора (ст. 61 Конвенции 1986 г.). В отличие от коренного изменения обстоя­тельств, здесь речь идет о физической гибели или исчезновении объекта договора. В отношении договоров между государствами это такие явления, как погружение в воду острова, высыхание русла реки и др. В отношении договоров с участием международных орга­низаций — это прекращение соглашений об опеке в связи с получе­нием подопечными территориями государственной независимости. То же самое происходит с договорами между международными орга­низациями и государствами-опекунами о помощи, которую должна была получать подопечная территория. В данном случае имеет место не только исчезновение объекта международного договора — подо­печной территории, но и прекращение существования правовой си­туации, регулирующей применение договора. То есть невозможность выполнения договора и его прекращение являются также и след­ствием коренного изменения обстоятельств.

9.