Принцип соблюдения международных договоров с участием международных организаций

Действие и применение международных договоров предполага­ют строгое выполнение всеми участниками договоров вытекающих из них обязательств (pacta sunt servanda). Этот важнейший принцип международного права распространяется на все действительные меж­дународные договоры, в том числе на договоры, участниками кото­рых являются международные организации.

Едва ли следует определять степень обязательности междуна­родных договоров в зависимости от видов их участников. Ясно одно: международные договоры должны в одинаковой степени соблюдать­ся всеми их участниками, и государствами не меньше, чем междуна­родными организациями.

Из формулировки ст. 26 видно, что речь идет о действующих международных договорах, то есть таких, которые вступили в силу и не утратили ее вследствие прекращения и т. п. Следовательно, прин­цип pacta sunt servanda не распространяется на договоры, которые утратили свою юридическую силу.

В то же время нужно иметь в виду, что употребленный в ст. 26 термин «действующий» международный договор следует понимать в более широком смысле, как и в Венской конвенции о праве между­народных договоров 1969 года, о чем свидетельствует история об­суждения ст. 26 на конференции 1968—1969 годов.

Многие государства, в том числе СССР, голосуя за эту статью, высказали мнение, что принцип pacta sunt servanda не распространя­ется на договоры, заключенные в противоречие с международным правом, то есть на противоправные, недействительные международ­ные договоры.

Советский Союз неукоснительно соблюдает свои международ­ные договоры, в том числе соглашения, заключенные с международ­ными организациями, и требует того же от других государств. Это особенно относится к договорам, заключенным с универсальными международными организациями, прежде всего с ООН и ее специа­лизированными учреждениями.

Нарушаются международные конвенции, устанавливающие при­вилегии и иммунитеты иностранных дипломатических и других офи­циальных представителей государств. Правительство США не обес­печивает нормальное функционирование представительств СССР и других социалистических стран при ООН, расположенных в Нью- Йорке на основе соглашения о штаб-квартире ООН, заключенного между правительством США и этой организацией в 1947 году. По­стоянно нарушается неприкосновенность советских дипломатов и помещений представительства СССР при ООН, нередко возникает угроза их безопасности и здоровью. Иностранные дипломаты часто становятся объектами враждебной кампании запугивания и угроз физической расправы. Объектом преступлений является не только представительство СССР, но и миссии тех государств, которые по тем или иным причинам «не нравятся» американским властям. Во­пиющим нарушением соглашения с ООН 1947 года был отказ аме­риканского правительства дать гарантии по обеспечению безопасно­сти главы делегации СССР на 38-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1983 году, в результате чего оказался невозможным его прилет в Нью-Йорк^[643].

Проявлением нарушения США соглашения с ООН о штаб- квартире являлось также произвольное требование о высылке 25 дипломатических сотрудников постоянного представительства Со­ветского Союза при ООН в сентябре 1986 года. Такие действия правительства США не имели никаких правовых оснований. Согла­шение 1947 года не дает правительству США права устанавливать численные ограничения персонала постоянных представительств го­сударств — членов ООН, ибо они аккредитованы не при правитель­стве США, а при Организации Объединенных Наций.

Грубым нарушением соглашения 1947 года явилось решение правительства США в 1988 году об отказе выдать въездную визу Председателю Исполкома Организации освобождения Палестины Ясиру Арафату, который намеревался выступить на 43-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН по палестинскому вопросу. По суще­ству, это была попытка лишить Я. Арафата возможности обратиться к международному сообществу и рассказать о целях и задачах палес­тинского государства, независимость которого была провозглашена на сессии Национального совета Палестины в ноябре 1988 года в Алжире. Генеральная Ассамблея осудила нарушение США данного соглашения с ООН. Заседание по палестинскому вопросу пришлось провести в Женеве, где расположена европейская штаб-квартира ООН.

США нарушают и другие соглашения с ООН. Американское правительство осуществило фактическую аннексию подопечной тер­ритории Тихоокеанские острова, что противоречит условиям согла­шения об опеке, заключенного США с Советом Безопасности ООН в 1947 году. Трем ее частям — Северным Марианским островам, Маршалловым островам и Федеративным Штатам Микронезии при­дан статус «содружества» и «ассоциации» с Соединенными Штата­ми.

Постоянно нарушает соглашения ООН о вооруженных силах и другие договоры Израиль.

Во многих государствах принимаются законы и постановления вопреки обязательствам по международным договорам, что также является формой нарушения принципа pacta sunt servanda. Соглас­но данному принципу, государство — участник договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправ­дания для невыполнения этого договора. Это требование как состав­ная часть принципа pacta sunt servanda содержится в ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. Оно было включено в нее при активной поддержке Советского Союза.

Формулировка этой статьи в отношении государств была со­хранена и в проекте статей о праве договоров с участием междуна­родных организаций 1982 года. Она подверглась широкой дискуссии и после бурных дебатов была принята с изменениями.

Сначала в четвертом докладе П. Ретер сформулировал положе­ние о том, что невыполнение международного договора не может быть оправдано правилами международной организации (по анало­гии с внутренним правом государств). Однако сразу же у членов Комиссии международного права возник вопрос, что понимать под правилами международных организаций. Определение, данное в ст. 2 проекта, включало не только решения и резолюции междуна­родных организаций, но и их учредительные акты, которые, как известно, являются источниками норм международного права, а не внутреннего права организаций. Поэтому аналогия с внутренним правом государств здесь едва ли была полностью уместна.

В частности, возник вопрос, могут ли международные организа­ции заключать договоры, не соответствующие положениям их учре­дительных актов.

Другая ситуация — в случае с международными организация­ми. Признание такой же нормы в отношении них противоречило бы признанию их ограниченной, специальной договорной правоспособ­ности, зафиксированной в ст. 6 Конвенции 1986 года. Из нее следу­ет, что международная организация не может заключать междуна­родные договоры, противоречащие ее учредительному акту, а если она заключает таковой, то он будет недействителен^[647]. В связи с этим некоторые члены Комиссии считали нужным предусмотреть, что международная организация не вправе ссылаться на свои правила в оправдание невыполнения ею международного договора только до тех пор, пока она не совершит действия, запрещаемые ее учредитель­ным актом. Учредительный акт, следовательно, должен иметь при­оритет над любым другим международным договором. Однако это единственный случай, когда не будет применяться принцип pacta sunt servanda^[648].

Другие члены Комиссии международного права, в том числе Н. А. Ушаков, указывали, что ст.

Но положение, как справедливо отметил Н. А. Ушаков, не так просто. В некоторых случаях П. Ретер, может быть, прав. Другие примеры показывают противоположное. Например, Совет Безопас­ности может заключить в соответствии с Уставом ООН соглашение с государством, с тем чтобы направить войска этого государства в определенный район для поддержания мира. Позже Совет Безопас­ности может принять новое решение — по-прежнему в соответствии с Уставом ООН — заменить войска этого государства войсками другого государства. В этом случае первый договор не может поме­шать Совету Безопасности изменить свое решение. П. Ретер считал, что первый договор должен прекратить свое действие. Другие же члены Комиссии утверждали, что международные организации не могут вносить поправки в свои резолюции и принимать другие меры, которые освободили бы их от принятых по договорам международ­ных обязательств^[652]. Советский юрист подчеркнул, что вопрос уваже­ния и осуществления договоров международными организациями является ключевым и к нему нужно относиться с чрезвычайной осторожностью^[653].

В ходе дальнейшего обсуждения ст. 27 в редакционном комите­те Комиссии международного права была принята так называемая компромиссная формула, по которой внутренние правила междуна­родной организации могли превалировать над положениями заклю­ченного ею международного договора только в том случае, если таковы были воля, намерение сторон. Таким образом, в принятой в первом чтении Комиссией формулировке ст. 27 говорилось: «Меж­дународная организация — участница договора не может ссылаться на правила данной организации в качестве оправдания для невыпол­нения этого договора, если только исполнение указанного договора, в соответствии с намерением сторон, не подчинено осуществлению функций и полномочий данной организации»^[654].

Однако во втором чтении Комиссия международного права со­чла, что эта формулировка представляет очень значительное изъя­тие из принципа расГа sunt servanda и ослабляет этот принцип. Ис­ходя из того, что ст. 27 имеет в виду лишь действительные договоры, заключенные в соответствии с уставами международных организа­ций, она предусмотрела для них такое же правило, как и для госу­дарств, оставив в стороне вопрос о подчиненности договора односто­роннему акту международной организации. В результате появилась окончательная формулировка ст. 27, принятая во втором чтении, которая гласила: «Международная организация — участник догово­ра не может ссылаться на правила данной организации в качестве оправдания для невыполнения этого договора». Как видно, вторая часть формулировки, принятой в первом чтении Комиссией, была исключена.

Эта формулировка подверглась обстоятельному обсуждению в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН, и в ее отношении были представлены замечания правительств и международных орга­низаций. Так, делегация Туниса заявила, что включение в ст. 27 для международных организаций правила, идентичного правилу, суще­ствующему для межгосударственных договоров, с целью оправдания несоблюдения договора под предлогом его несовместимости с внут­ригосударственным правом не представляется полностью удовлет­ворительным и что заслуживает нового рассмотрения компромисс­ная формулировка этой статьи, принятая Комиссией в первом чтении^[655]. Делегация ГДР отметила, что ст. 27 проекта во втором чтении недостаточно учитывает тот факт, что международные орга­низации имеют статус международного субъекта, который вытекает из статуса государств, поэтому они обладают способностью действо­вать и заключать международно-правовые договоры только в рамках норм, согласованных их государствами-членами, и поэтому не всегда способны подтвердить права и выполнить обязательства, вытекаю­щие из договоров^[656]. На Венской конференции 1986 года все эти вопросы вновь были поставлены.

Исходя из того, что внутреннее право государств не может быть приравнено к правилам международных организаций в качестве ос­нования для невыполнения договора, советская делегация отметила неудовлетворительность проекта ст. 27 по этому вопросу, в котором не учитывалась различная юридическая природа права государств и правил организаций. Советская делегация предложила дополнить статью положением, согласно которому «в том случае, когда обяза­тельства по договору, заключенному международной организацией, противоречат ее обязательствам по учредительному акту этой орга­низации, преимущественную силу имеют обязательства по ее учре­дительному акту»^[657].

Внося эту поправку, советский представитель заявил, что меж­дународная организация в принципе не может заключать соглаше­ние или договор, который противоречит ее учредительному акту. Если она тем не менее заключит такой договор, то он будет неосуще­ствим и организация не сможет выполнить вытекающие из него обязательства. Международные организации постоянно принимают на себя десятки международных обязательств, и непредвиденные конфликтные ситуации могут возникнуть даже тогда, когда органи­зации поступают добросовестно. Поэтому необходимо ясно заявить, что если обязательства международной организации по договору противоречат ее уставу, то последний имеет преимущественную силу. Любые договоры, заключаемые организацией, подчеркнул Н. А. Уша­ков, должны быть вторичными по отношению к основному докумен­ту, который наделяет ее соответствующим мандатом^[658]. Таковым яв­ляется устав международной организации.

Предложение СССР было поддержано представителями социа­листических стран, но встречено в штыки западными делегациями (Греции, Голландии, Австралии, США, Дании, Исландии, ФРГ), которые, смешивая вопрос о применении договора с вопросом о его недействительности, ссылались на ст. 46 о недействительности дого­вора, заключенного с явным нарушением особо важного правила международной организации^[659]. В связи с этим представитель СССР пояснил, что в его поправке речь идет не о действительности или недействительности договора, как утверждают западные делегаты, а о его применении и о соответствующих обязательствах^[660]. Поэтому место указанной поправки именно здесь. Тем не менее представи­тели западных стран продолжали возражать. Они выступили даже против поправки ООН о включении в ст. 27 слов «без ущерба для ст. 103 Устава ООН»^[661] и предложили сослаться на преимущественную силу обязательств по Уставу ООН в другом месте разрабатываемой конвенции. Против предложенных поправок и за сохранение форму­лировки КМП выступили и некоторые делегации развивающихся стран (Египта, Лесото, Судана, ОАЭ, Ирана, Индии, Пакистана).

Что касается представителей международных организаций, то их мнения разделились: если представитель ЕЭС выступил против упомянутых поправок, подчеркнув необходимость равенства между государствами и международными организациями в рассматривае­мом вопросе, то представители ООН и ВОЗ отметили, что предло­женные поправки вполне оправданны и что ст. 103 Устава ООН имеет превалирующее значение и для международных организаций^[662].

В результате обсуждения в комитете полного состава и в ходе неофициальных консультаций во главе с председателем конферен­ции ст. 27 была одобрена в формулировке КМП 1982 года. В этом виде она и вошла в текст Конвенции 1986 года, сохранив недостатки проекта.

2.