§ 3 Перспективы развития международного сотрудничества Российской Федерации в формате двусторонних соглашений

Российский опыт трансграничного водного сотрудничества позволяет говорить об исключительной важности заключения двусторонних международных договоров для урегулирования взаимоотношений государств.

Проанализированные двусторонние межправительственные соглашения и их правоприменительная практика свидетельствуют о том, что сторонам соглашений совместными скоординированными действиями удается реализовать бассейновый принцип в управлении трансграничными водами, двигаться по пути экологически обоснованного и рационального управления водными ресурсами и их сохранения, создавать двусторонние системы взаимодействия в чрезвычайных ситуациях на водных объектах, не допускать негативного воздействия вод на жизнедеятельность населения и объекты экономики прибрежных территорий, избегать аварийных ситуаций на общих водохозяйственных системах и объектах.

Безусловно, всегда сохраняется и необходимость совершенствования отдельных аспектов сотрудничества, ведь как говорил великий восточный мыслитель Конфуций «Все течет, как вода. Время бежит, не

294

останавливаясь» .

Ярким примером двустороннего сотрудничества является российскоказахстанское сотрудничество в области охраны трансграничных водотоков, которое в настоящее время имеет позитивную динамику. В целях совершенствования двусторонних отношений в сфере совместного использования, охраны и восстановления трансграничных водных объектов в 2010 г. было заключено межправительственное соглашение^{[294] [295]}, пришедшее на смену Соглашению 1992 г.^[296], и в полной мере учитывающее подходы Хельсинской Конвенции. Эффективно функционирует созданный институциональный механизм двустороннего взаимодействия - Совместная комиссия.

В то же время, учитывая особую народнохозяйственную значимость реки Урал, Сторонами принято решение о разработке проекта Соглашения о сотрудничестве по сохранению экосистемы бассейна этого водотока.

Хельсинская Конвенция определяет комплекс мер, которые должны быть предприняты сторонами по улучшению состояния трансграничных вод, Стороны могут принимать и внедрять - индивидуально или совместно - более строгие меры, чем те, которые установлены в Конвенции. В этой связи, как представляется, в будущем соглашении по сохранению экосистемы бассейна реки Урал особое внимание необходимо обратить на следующие аспекты.

В рамках комплексного управления как поверхностными, так и подземными водами, следовало бы в будущем соглашении по реке Урал предусмотреть возможность распространения его действия на подземные воды, тем самым установив четкие границы водосбора, в отношении которого осуществляется сотрудничество. В этом случае будущая межправительственная комиссия по сохранению экосистемы бассейна реки Урал могла бы определять деятельность Сторон по осуществлению дополнительных конкретных мер по предотвращению загрязнения подземных вод. Такие меры могут включать создание охранных зон вокруг водозаборов или в зоне подпитки в целом с разными уровнями охраны, а также очистку загрязненных частей водоносных горизонтов, используемых в качестве источников питьевой воды.

В целях реализации экосистемного подхода к сохранению бассейна реки Урал, необходимо отметить, что обязательство принимать «все соответствующие меры» по сохранению экосистем предусмотрено Хельсинской Конвенцией (пп. d) п. 2 ст. 2). В проекте соглашения можно было бы зафиксировать обязательство по принятию таких мер, как установление критериев и целевых показателей качества воды, разработка программ согласованных действий по снижению нагрузки загрязнения как из точечных источников (например, коммунально-бытовых и промышленных источников), так и диффузных источников.

Остается надеяться, что создаваемый институциональный механизм - Российско-Казахстанская межправительственная комиссия по сохранению экосистемы бассейна реки Урал, опираясь на современные подходы в области природоохранной деятельности и учитывая положения рекомендаций ЕЭК ООН^[297], сможет сохранить и восстановить экосистему этой трансграничной реки.

В целом, анализ опыта сотрудничества в области охраны и рационального использования трансграничных водных объектов показывает, что необходимо и далее развивать и совершенствовать институциональные механизмы и методологические основы трансграничного сотрудничества, стремясь к:

- реализации принципа бассейнового управления трансграничными водами и достижению экологически устойчивого их использования, в том числе путем выполнения двусторонних программ и проектов на трансграничных водоемах и водотоках;

- достижению унификации (сходимости) методик и подходов сторон к оценке качества трансграничных вод;

- проведению совместных научных исследований и обмену информацией о результатах научных исследований сторон соглашений;

- совершенствованию механизмов взаимного оперативного оповещения о чрезвычайных ситуациях на водных объектах.

Практический опыт России и итоги сотрудничества с нашими партнерами свидетельствует о том, что даже тогда, когда трансграничные водные ресурсы являются предметом расхождения мнений, именно институциональные механизмы предоставляют возможности и позволяют преодолевать разногласия.

Благодаря совместным скоординированным действиям России и сопредельных государств, участвующих в трансграничном водном сотрудничестве в рамках межправительственных соглашений, удается:

- создавать условия к безопасному пропуску весеннего половодья на трансграничных водных объектах, а также избегать аварийных ситуаций;

- не допускать негативного воздействия вод на жизнедеятельность населения и работу объектов экономики, в том числе приграничных территорий;

- реализовывать мероприятия по сокращению и предотвращению негативного воздействия на водные объекты бассейнов трансграничных рек.

Хотелось бы подчеркнуть, что плодотворное сотрудничество России с сопредельными государствами по рациональному использованию ресурсов трансграничных водотоков, безусловно, дает положительные результаты и способствует решению важнейшей задачи — стабилизации и улучшению экологического состояния трансграничных вод, устойчивому развитию экономик сопредельных государств.

Таким образом, из содержания третьей главы диссертационного исследования можно сделать следующие выводы:

1. Международно-правовой анализ показал взаимодополняющий характер ряда положений Конвенции 1997 г. и Хельсинской конвенции. Причем в большинстве случае именно Хельсинская конвенция предлагает дополняющее руководство для применения и внедрения Конвенции 1997 г., в частности, в вопросе институционального сотрудничества, принципа непричинения ущерба, в формулировках обязательства должной осмотрительности, в контексте формирования нормативной основы сотрудничества сторон.

Сложности при возможном присоединении России к Конвенции 1997 г. видятся в закрепленном обязательстве уведомляющего государства не осуществлять и не санкционировать осуществление планируемых мер без согласия уведомляемых государств на каждом этапе конвенционного механизма, что во временном выражении может занять в общей сложности от шести месяцев до полутора лет, и повлечь серьезные финансовые затраты. Таким образом, можно вести речь о том, что, по сути, предусмотрен не уведомительный, а, скорее, разрешительный порядок осуществления планируемой деятельности с ограниченным возможным сроком блокирования ее реализации.

2. Проведенный сравнительный анализ показал, что существуют как позитивные, так и весьма существенные возможные негативные последствия от возможного присоединения Российской Федерации к ряду важных многосторонних международных договоров ЕЭК ООН в области защиты и сохранения трансграничных водотоков.

К преимуществам присоединения к Конвенции Эспо можно отнести обязательства по уведомлению государств, являющихся Сторонами Конвенции, относительно планируемых проектов на их территории, которые могут оказать значительное неблагоприятное трансграничное воздействие на окружающую среду соседнего государства, а также по проведению консультаций и оценки такого воздействия на стадии, предшествующей принятию окончательного решения относительно планируемой деятельности.

Конвенционные механизмы могли бы быть использованы российской стороной в случае реализации Украиной проекта по добыче сланцевого газа, которая может привести к загрязнению поверхностных и подземных вод, используемых населением России для питьевых и хозяйственных нужд.

Не исключена ситуация использования соответствующих механизмов для затягивания или блокирования со стороны государств-участников этого международного договора инвестиционных проектов, реализуемых на территории России и способных оказать трансграничное воздействие, а также снижения конкурентоспособности российских компаний по сравнению с учреждениями государств, которые не являются участниками данной Конвенции (например, Китая или США).

3. Участие России в Протоколе СЭО потребует проведения стратегической экологической оценки на ранней стадии разработки планов и программ: при закладке основы для проектов, проходящих впоследствии оценку воздействия на окружающую среду. Документами, подлежащими процедуре Протокола СЭО, станет значительный массив планов и программ, утверждаемых органами государственной власти и местного самоуправления.

4. К числу положительных последствий присоединения Российской Федерации к Орхусской конвенции можно отнести гармонизацию экологических стандартов и процедур российского законодательства и требований ЕЭК ООН в части усиления защиты экологических прав граждан и общественных объединений. В числе негативных моментов - прогнозируемый рост числа заявлений от экологической общественности, указывающих на несоблюдение Российской Федерацией тех или иных положений данной Конвенции. Возможны также критические оценки и необходимость реагирования на них путем изменения законодательства и правоприменительной практики.

Присоединение к рассмотренным инструментам ЕЭК ООН потребует приведения в соответствие российского законодательства к их требованиям, в частности, внесения существенных изменений в природоохранное и водоохранное законодательство.

5. Правоприменительная практика двусторонних международных договоров России с сопредельными государствами свидетельствуют о том, что сторонам соглашений совместными скоординированными действиями удается реализовать бассейновый принцип в управлении трансграничными водотоками, двигаться по пути экологически обоснованного и рационального управления водными ресурсами и их сохранения, создавать двусторонние системы взаимодействия в чрезвычайных ситуациях на водных объектах, не допускать негативного воздействия вод на жизнедеятельность населения и объекты экономики прибрежных территорий, избегать аварийных ситуаций на общих водохозяйственных системах и объектах.

6. Учитывая особую народнохозяйственную значимость реки Урал, даны рекомендации по субстантивному наполнению будущего проекта соглашения о сотрудничестве по сохранению экосистемы бассейна этого водотока. Закрепление в международном договоре и последующая их реализация позволили бы сохранить и восстановить экосистему этой трансграничной реки.

7. Плодотворное сотрудничество России с сопредельными государствами по рациональному использованию ресурсов трансграничных водотоков позитивно развивается и способствует решению важнейшей задачи — стабилизации и улучшению экологического состояния трансграничных вод, устойчивому развитию экономик сопредельных государств.