§ 2 Эволюция предмета правового регулирования - от международной реки к трансграничному водотоку
В международно-правовой науке и в практике государств не выработано единообразное употребление термина для обозначения разделяемых несколькими государствами пресноводных ресурсов, что, как представляется, может быть связано с междисциплинарным характером управления водными ресурсами.
Так, гидрологи подчеркивают важность гидрологического цикла и взаимоувязки всех видов вод (поверхностных, подземных, возвратных); экологи настаивают на рассмотрении водных ресурсов как части окружающей среды; экономисты выдвигают на первый план эффективность использования дефицитного ресурса; правоведы выступают за четкость формулировок для определения прав при водопользовании.[69] Кроме того, уникальность каждой речной системы затрудняет нахождение одного определения, которое бы отражало особенности всех водотоков. И, наконец, с течением времени меняются приоритеты: вплоть до прошлого века интерес представлял лишь судоходный характер реки, а современное многоцелевое использование вод рассматривается в контексте окружающей среды и охраны ресурсов от загрязнения. Указанные факторы стали причиной использования различных терминов и определений в международных договорах, практике государств,а также отечественной и зарубежной юридической литературе. Анализ развития понятийного аппарата представляется целесообразным, поскольку используемый в науке термин «международная река» учитывал только судоходный аспект регулирования. При доминировании несудоходного использования возникла необходимость введения и определения ряда новых понятий, касающихся бассейнов таких рек.
Следует отметить, что, начиная с середины XIX века понятие «международная река», как правило, применялось для обозначения рек, протекающих по территории двух или нескольких государств и имеющих выход к морю. Использование таких рек народами соседних стран для судоходного сообщения между ними и выхода к морю издавна регулировалось международными договорами.
При этом исторически судоходное использование таких рек имело приоритет перед другими видами70
водопользования .
Договорным основанием понятия международной реки является положение ст. 5 Парижского мирного договора 1814 г.[70] [71], в соответствии с которым предстоящему Венскому конгрессу поручалось установить режим навигации для рек, в своем судоходном течении разделяющих или пересекающих различные страны. Исходя из этой статьи, а также положений Заключительного акта Венского конгресса 1815 г.[72], посвященных тому же вопросу, выводились два критерия для определения рек, на которых устанавливался международный режим судоходства: «физический» критерий - пригодность реки для судоходства, и геополитический критерий - факт пересечения или разделения рекой территорий двух или нескольких государств. Указанные признаки составили основу определения понятия «международная река», введенного в доктрину международного права французским ученым Э. Энгельгардтом в 1879 г[73]. Позднее с учетом положений Версальского мирного договора 1919 г.[74] эти критерии были дополнены критерием соединения реки с морем[75].
Выдвигались и другие определения. Так, в ходе Барселонской конференции 1921 года, посвященной режиму судоходных водных путей международного значения, предлагалось признать международными любые реки, имеющие существенное значение для международных отношений. Там же была предпринята попытка ввести в практику понятие «интернационализированная река», т.е. любая река, которая на основе универсального или регионального договора, или обычая может приобрести статус международной. Сторонники этого понятия к данной категории относили все реки, в том числе протекающие по территории одной страны, на которых устанавливалась свобода судоходства и действовали специальные администрации с участием неприбрежных государств[76].
После Второй мировой войны в связи с разработкой и принятием Конвенции о режиме судоходства на Дунае 1948 г.[77] к числу международных стали относить судоходные реки, которые, непосредственно соединяясь с морем, пересекают или разделяют территорию двух или нескольких стран и на основании международных соглашений этих стран открыты для плавания торговых судов всех флагов.
Реки, протекающие по территории двух или нескольких государств, на которых плавание судов неприбрежных стран не допускается, называли многонациональными. Реки, относившиеся к этой категории, могли иметь или не иметь непосредственное соединение с морем или быть частично судоходными[78].В правовой литературе нет единства взглядов по вопросу классификации рек[79]. Существующие точки зрения по этой проблеме можно условно разделить на несколько групп. К первой относятся взгляды таких авторов, как Логунов В.Д., Игнатенко Г.В., Стайнов П.[80] и др., разделяющих реки на национальные и международные. Так, П. Стайнов пишет, что под «международными водами следует понимать любой тип воды - текущей (река, канал), стоячей (озера, лагуна), судоходной или нет, пересекающей территорию более чем одного государства или служащей им границей»[81]. Вторая группа авторов, среди которых Баскин Ю.Я., Яновский М.В., Архилюк В.Н., Тарасова И.Н.[82] и др., разделяют реки на национальные и многонациональные, признавая наличие национальных рек, т.е. рек, протекающих по территории одного государства и находящихся под его суверенитетом, режим которых устанавливается этим государством на основе внутреннего законодательства. К категории многонациональных рек указанные авторы относят все реки, которые протекают по территории двух или более государств. В свою очередь многонациональные реки подразделяют в зависимости от их политико-географического положения на пограничные[83] и международные реки.
В начале XX в. существенно возросло значение хозяйственного использования рек для промышленных, сельскохозяйственных, санитарных, бытовых и иных нужд. В разработанных Ассоциацией международного права Правилах использования вод международных рек 1966 г., получивших название Хельсинкских правил[84], нашло свое отражение понятие «международный водосборный бассейн» со следующим определением: географическое пространство, охватывающее два или более государства и определенное границами водосбора системы вод, включая поверхностные и подземные воды, впадающие в общий конечный пункт.
Рассматривая данное определение, С. МакКафри отмечает, что гидрографический или водосборный бассейн является территорией государства и не может толковаться отлично от остальной территории[85]. При этом некоторые авторы признают необходимость расширения понятия «международной реки», но в силу сложившейся терминологии и для простоты изложения продолжают употреблять понятия «международной реки» и «международного водосборного бассейна» как равнозначные[86].Следует отметить деятельность Европейской Экономической комиссии ООН (ЕЭК ООН) в 1980-е гг. в сфере несудоходного использования водных ресурсов, концентрировавшуюся на проблемах управления трансграничными водами, на средствах и способах укрепления международного сотрудничества в данной области. Были разработаны такие документы как, например, Декларация ЕЭК о политике в области предупреждения и борьбы с загрязнением водных ресурсов, включая трансграничное загрязнение[87], и Принципы ЕЭК по сотрудничеству в области трансграничных вод[88]. Основываясь на этих документах, в принятой под эгидой ЕЭК ООН Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.[89] (далее - Хельсинская конвенция) фигурирует понятие «трансграничные воды», под которым понимаются любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы между двумя или более государствами или расположены на таких границах. В случае впадения трансграничных вод непосредственно в море, пределы таких вод ограничиваются прямой линией, пересекающей их устье между точками, расположенными на линии малой воды на их берегах (п. 1 ст. 1).
Следует отметить весьма широкий географический охват приведенного определения. В частности, поверхностные воды включают воды, собирающиеся на поверхности земли в ручей, реку, канал, озеро, водохранилище или водно-болотные угодья. Подземные воды включают все воды, находящиеся ниже поверхности земли в зоне насыщения и в прямом контакте с землей или подпочвой, т.е.
замкнутые и незамкнутые водоносные горизонты[90]. Более того, трансграничные воды не ограничиваются водным объектом (таким как, например, река, озеро, водоносный горизонт), а покрывают водосбор[91] упомянутого водного объекта или в случае с водоносным горизонтом - всю зону его подпитки (п. 6 ст. 2). Таким образом, в Хельсинской конвенции принят комплексный подход, основанный на концепции водосбора, включая также «другие элементы» окружающей среды, в той мере, в какой они взаимодействуют с соответствующими трансграничными водами (здоровье и безопасность людей, флора, фауна, почва, воздух, вода, климат, ландшафт и исторические памятники или другие материальные объекты). Следовательно, весь водосбор или его части (границы определяются вовлеченными Сторонами) составляют объект сотрудничества прибрежных государств посредством выработки согласованной политики, стратегий и программ.В разработанном Комиссией международного права (далее - КМП) тексте Конвенции ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. (далее - Конвенция 1997 г.)[92] закреплено понятие «международный водоток» как водоток, части которого находятся в различных государствах. Под «водотоком» понимается система поверхностных и грунтовых вод, составляющих в силу своей физической взаимосвязи единое целое и обычно имеющих общее окончание (п. а) ст.2). Указанное определение включает, в том числе, грунтовые воды, гидрологически связанные с поверхностными водами. КМП исключила замкнутые трансграничные водоносные горизонты из сферы применения Конвенции 1997 г.[93] При этом некоторые авторы отмечают включенный в определение «водоток» критерий необходимости общего конечного пункта «искусственным и потенциально запутанным»[94].
Таким образом, поднятие международный водоток охватывает систему поверхностных и незамкнутых грунтовых вод, части которой находятся в различных государствах. Такой подход принимает во внимание взаимосвязи между поверхностными и подземными водами, а также увязывает деятельность в одной части системы, которая может отразиться на состоянии других ее частей, что может способствовать рациональному управлению ресурсами пресной воды.
Один из разработчиков Конвенции 1997 г. С. МакКаффри[95] считает, что отказ от фиксирования в тексте Конвенции 1997 г. формулировок относительно концепции водосборного бассейна не оказал влияния на сохранение такого подхода, поскольку из сферы охвата практически невозможно полностью исключить виды деятельности на суше (кроме тех случаев, когда они не оказывали бы никакого воздействия, посредством международного водотока, на другое государство водотока).
Употребление разных определяющих слов: международные
и трансграничные, как представляется, не указывает на разницу в правовом регулировании, а следует сложившейся практике употребления данных словосочетаний. Например, в документах Генеральной Ассамблеи ООН термины «трансграничные», «транснациональные», «трансгосударственные» и «международные» употребляются как взаимозаменяемые[96].
Следует обратить внимание на то, что в зарубежной литературе авторы используют различные выражения синонимично. Так, М.Салман[97], указывает на то, что при использовании понятия «международные водотоки» подразумевают любые реки, озера или водоносные пласты, разделяемые двумя или более государствами. Понятия «международный», «разделяемый» и «трансграничный» используется взаимозаменяемо. Распространено применение понятий «трансграничные воды» и «трансграничные водные ресурсы»[98]. Д. Капонера использует, с его точки зрения, нейтральное выражение «международные водные ресурсы»[99], охватывающее все водные ресурсы (поверхностные, подземные, атмосферные и замороженные воды) и позволяющее, по его мнению, провести традиционное различие между проблемами, возникающими относительно рек и озер по вопросам судоходства и вопросам, возникающим при использовании и охране водных ресурсов, касающихся нескольких государств. С. МакКафри, как один из разработчиков понятия «водоток», предлагает использовать именно его, несмотря на его несовершенство. Хотя взаимозаменяемо могут использоваться и такие термины как пресноводные ресурсы и разделяемые водные ресурсы[100]. Например, в документах Генеральной Ассамблеи ООН фигурирует понятие «трансграничные воды», раскрываемое посредством предметного описания как трансграничные реки, озера, внутренние воды в целом и водоносные горизонты.
По мнению автора настоящего исследования, используемый в Конвенции 1997 г. подход является ограничительным по сравнению с экосистемным подходом Хельсинской конвенции и изложенной в ней концепцией водосборного бассейна. Вышеприведенный субстантивный анализ показал, что используемое в Хельсинской конвенции понятие «трансграничный водоток» имеет более четкий характер и широкий географический охват по сравнению с Конвенцией 1997 г.
Следовало бы также остановиться на вопросе о возможности выделения отрасли международного права, регулирующей отношения между государствами, или между государствами и международными организациями относительно несудоходного использования трансграничных водотоков, а также защиты от загрязнения их водных ресурсов. Вопрос о месте международного водного права в системе международного права, о признании или непризнании его в качестве отрасли сводится к проверке соответствия этой правовой общности критериям деления международного права на отрасли. Однако если в отношении внутригосударственного права соответствующие критерии выработаны (во всяком случае, существует определенное единство взглядов в отношении признания в качестве таковых
предмета и метода правового регулирования)[101], то в отношении международного права общепризнанный набор таких критериев
отсутствует[102]. Единство взглядов существует в отношении одного критерия - предмета правового регулирования, эволюция которого, применительно к международному водному праву, была детально рассмотрена выше. В качестве дополнительных критериев при выделении отрасли права используются следующие: заинтересованность государств (международного сообщества) в самостоятельном регулировании данного комплекса отношений, наиболее отчетливо проявляющаяся в кодификационной деятельности; большое международное значение данного круга
общественных отношений и достаточно обширный объем существующих международно-правовых норм; наличие специальных принципов, служащих основой данной отрасли международного права[103]. При рассмотрении соответствия международного водного права указанным вспомогательным критериям, наличие первых двух сомнения не вызывает. Международное водное право базируется на Конвенции 1997 г., вступившей в силу в 2014 г., а также на получившей глобальный охват Хельсинской конвенции, наряду с системой региональных и локальных международных договоров. Регулярно проводится Всемирный водный форум, а также целый ряд мероприятий по линии ООН, таких как, например, Водный саммит, Всемирный саммит устойчивого развития, Международное десятилетие действий «Вода для жизни», Глобальная консультация по воде и другие.
Вопрос о существовании специальных принципов, служащих основой международного водного права, не столь однозначен. Среди основных принципов, нашедших свое отражение в рассмотренных в диссертации международных договорах, можно выделить принцип сотрудничества и мирного разрешения международных споров. К специальным принципам можно отнести следующие: справедливого и разумного использования трансграничных водотоков; не причинения значительного ущерба государствам водотока; загрязнитель платит, а также предложенный диссертантом принцип устойчивости использования водных ресурсов трансграничных водотоков. При этом способствовать рациональному использованию трансграничных водотоков прибрежным государствам позволит комплексная реализация всех вышеуказанных принципов. Следует отметить, что поскольку международное водное право включается в себя международно-правовое регулирование вопросов охраны водных ресурсов, оно тесно увязано с международным экологическим правом. Так, например, принципы, закрепленные в Конвенции 1997 г., в частности, не нанесения значительного ущерба, который будет детально исследован в следующей главе диссертации, а также принцип «загрязнитель платит» (polluter pays principle) характерны для международного экологического права. Таким образом, международное водное и международное экологическое право дополняют друг друга для защиты окружающей среды, а применение экосистемного подхода на практике служит выполнению ЦРТ.
Таким образом, вышеприведенный анализ показал, что на данном этапе международное водное право находится в стадии формирования как отрасль международного права. В этой связи можно вести речь о том, что международное водное право является областью международно-правового регулирования, представляющей собой межотраслевой (системы международного речного и международного экологического права) комплекс международно-правовых норм, который в будущем может сформироваться как отрасль «международное водное право».
При этом следует иметь в виду, что ряд как отечественных, так и зарубежных авторов предпочитают называть данный межотраслевой комплекс норм «международное водное право»[104], тогда как зарубежные ученые, участвовавшие в разработке Конвенции 1997 г., в своих работах употребляют название «право международных водотоков»[105], либо «международное право водных ресурсов»[106]. При этом, по мнению автора настоящего исследования, данные наименования могут использоваться как взаимозаменяемые.