§ 1 Универсальные международные договоры как основа многостороннего сотрудничества государств

Договорно-правовой механизм, без сомнения, является одной из ключевых составляющих межгосударственного сотрудничества в области использования и охраны от загрязнения трансграничных водотоков.

Однако следует отметить, что значительным вкладом в формирование правового режима охраны от загрязнения трансграничных водотоков являются заключенные в ХХ столетии универсальные международные договоры, затрагивающие как вопросы сотрудничества по использованию, так и вопросы охраны и рационального использования водных ресурсов, такие как: Рамсарская Конвенция и Конвенция по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке, 1994 г.^[129] (далее - Конвенция 1994 г.).

Преамбула Рамсарской Конвенции с одной стороны, акцентирует внимание на существенных экологических функциях водно-болотных угодий как регуляторов водного режима, с другой стороны, подчеркивает, что водно - болотные угодья представляют собой ресурс, имеющий большое экономическое, культурное и рекреационное значение, потеря которого была бы непоправимой. Согласно положениям п.1 ст.1 Рамсарской Конвенции под водно-болотными угодьями понимаются, в том числе, районы водоемов - естественных или искусственных, постоянных или временных, стоячих или проточных, пресных, солоноватых или соленых, включая морские акватории, глубина которых при отливе не превышает шести метров. Рамсарская Конвенция возлагает на участвующие в ней государства обязательства определить перечень водно-болотных угодий на своей территории, подлежащих включению в Список водно-болотных угодий международного значения для способствования охране таких угодий.

Положениями ст.5 Рамсарской Конвенции на государства-участников возлагается обязанность вступать в консультации; координировать и осуществлять свою настоящую и будущую политику в отношении охраны водно-болотных угодий, особенно в случае, когда водно-болотное угодье или водная система располагается на территории более чем одной договаривающейся стороны. Поскольку водно-болотные угодья могут играть значительную роль в водоснабжении, Рамсарская конвенция и ее текущий Стратегический план^[130] призывают страны-участницы внедрять

рациональные принципы пользования водой и водно-болотными угодьями^[131]. Значимость Рамсарской конвенции также в том, что ею создан двухуровневый механизм - международный и национальный - направленный на сохранение и разумное использование водно-болотных угодий и их ресурсов.

Конвенция 1994 г. нацелена на борьбу с опустыниванием и смягчением последствий засухи путем приятия эффективных мер на всех уровнях в сочетании с соглашениями о международном сотрудничестве и партнерстве в рамках комплексного подхода, соответствующего Повестке дня на ХХІ век^[132] и направленного на достижение устойчивого развития в затрагиваемых районах (ст.2). В соответствии с п.2 ст.2 Конвенции для достижения цели, определенной Конвенцией, необходимо долгосрочная комплексная стратегия для затрагиваемых районов, направленная, в том числе, на сохранение и рациональное использование водных ресурсов. Особенностью Конвенции 1994 г. является то, что ее положениями устанавливаются три уровня обязательств: общие обязательства всех государств-участников Конвенции; обязательства затрагиваемых стран - сторон Конвенции^[133]; обязательства развитых стран - сторон Конвенции^[134]. Кроме того, неотъемлемой частью Конвенции являются пять Приложений об осуществлении ее положений в государствах - участниках, учитывающих особые условия следующих географических регионов: Африки; Азии; Латинской Америки и Карибского бассейна; северного Средиземноморья; Центральной и Восточной Европы.

По мнению автора, рассмотренные положения Конвенции 1994 г. служат выполнению Повестки дня на XXI век, ориентировавшей национальные органы управления при поддержке соответствующих международных и региональных организаций содействовать разработке более совершенных систем рационального использования водных ресурсов, что позволит бороться с засолением имеющихся орошаемых пахотных угодий и добиться стабилизации неорошаемых пахотных земель.

В отличие от рассмотренных универсальных международных договоров Конвенция 1997 г. - первый многосторонний международный договор, объектом регулирования которого является непосредственно несудоходное использование трансграничных водотоков.

Принятие Конвенции 21.05.1997 г.^[136] завершило процесс, который Г енеральная Ассамблея инициировала более трех десятилетий назад. Начало работы над этим международным договором было положено в 1959 г., когда Генеральная Ассамблея решила приступить к предварительным исследованиям правовых проблем, относящихся к «использованию международных рек и пользованию ими с целью установить, является ли данный предмет подходящим для кодификации»^[137]. Вслед за докладом Генерального секретаря^[138], в рамках 25 сессии Генеральная Ассамблея в своей резолюции «Прогрессивное развитие и кодификация норм международного права, касающихся международных водных путей»^[139] рекомендовала Комиссии международного права (КМП) «изучить право несудоходных видов использования международных водных путей с целью его прогрессивного развития и кодификации».

К 1994 г. Комиссия завершила свою работу, подготовив проект из 33 статей (Draft Articles)^[140], которые впоследствии рассматривались на двух сессиях рабочей группы Шестого комитета (в 1996 - 97 гг.)^[141].

Проект Конвенции был представлен на Генеральную Ассамблею ООН в 1997 г., которая приняла Конвенцию 1997 г. с надеждой, что ее вступление в силу и широкое применение подтвердят ее политическую и правовую значимость как источника международного права и позволят Конвенции стать общепринятым международным кодексом поведения^[142].

17 августа 2014 г., набрав минимальное необходимое количество в 35 ратификаций согласно положениям п.1 ст.36, Конвенция 1997 г. вступила в силу^[143]. Россия участником Конвенции 1997 г. не является и в настоящее время вопрос об участии не стоит в международной повестке дня.

По мнению ряда ученых и специалистов, Конвенция 1997 г. как акт кодификации обобщает различные нормы охраны и использования водотоков, которые ранее действовали в форме обычного права, актов мягкого права, прецедентного права и некоторых общих принципов международного права^[144].

Будучи рамочным соглашением, как это подчеркивается в преамбуле, Конвенция 1997 г. призвана исполнять роль своеобразной модели для разработки более детальных соглашений относительно конкретных водотоков с учетом специфических обстоятельств и потребностей соответствующего бассейна или региона.

В Конвенции 1997 г. нашло свое отражение определение понятия «водоток» как системы поверхностных и грунтовых вод, составляющих в силу своей физической взаимосвязи единое целое (п. а) ст.2). При этом понятие международный водоток, которое дано в Конвенции, довольно лаконично и определяется как водоток, части которого находятся в различных государствах. Указанное определение включает, в том числе, грунтовые воды, гидрологически связанные с поверхностными водами. Такой системный подход, по мнению автора, принимает должным образом во внимание взаимосвязи между поверхностными и подземными водами, в соответствии с целями, которым необходимо следовать для того, чтобы достичь комплексного и рационального управления ресурсами пресной воды согласно руководящим принципам, изложенным в Главе 18 «Повестки дня на XXI век»^[145].

По мнению А.Н.Вылегжанина, включение в определение водотока грунтовых вод является не случайным, т.к. для целей комплексного регулирования использования и охраны вод, управления водными ресурсами целесообразно использовать единые принципы управления системой поверхностных и подземных вод, составляющих в силу своей естественной взаимосвязи единое целое, и соответственно определить единое правовое регулирование отношений, связанных с водопользованием^[146].

Следует также отметить, что «замкнутые» трансграничные водоносные горизонты не входят в сферу действия Конвенции 1997 г. КМП решила исключить такие грунтовые воды, которые не связаны с поверхностными водами из проектов статей (Draft Articles)^[147]. Вместо этого, Комиссия приняла «Резолюцию о замкнутых трансграничных грунтовых водах»^[148], которая рекомендовала государствам «руководствоваться принципами, содержащимися в проекте статей ..., когда это уместно, при регулировании трансграничных подземных вод». Как представляется, КМП воздержалась от включения таких подземных вод в своей проект из-за отсутствия правоприменительной практики в данной области. При этом в 2008 г. по представлению КМП проекты статей по праву трансграничных водоносных горизонтов рассмотрены на Генеральной Ассамблее ООН^[149], а в 2013 г.

Генеральная Ассамблея^[150] отметила важнейшее значение этой темы в отношениях между государствами и необходимость разумного и эффективного управления этим жизненно важным природным ресурсом посредством международного сотрудничества в интересах нынешнего и грядущего поколений, отмечая также тот факт, что положения проектов статей о праве трансграничных водоносных горизонтов были учтены в соответствующих документах^[151].

Значимость Конвенции 1997 г. неоднократно отмечалась в международных документах, например: в Протоколе по проблемам воды и здоровья к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.; в Трехстороннем временном соглашении между Республикой Мозамбик, Южно-Африканской

Республикой и Королевством Свазиленд о сотрудничестве в области защиты и устойчивого использования водных ресурсов водотоков Инкомати и Мапуту 2002 г.^[152], в части отсылки к современным принципам и нормам международного права, зафиксированным в Конвенции 1997 г.

Также следует отметить, что еще до вступления в силу Конвенции 1997 г., на ее положения ссылается в своем решении по делу Габчиково- Надьмарош^[153] Международный Суд ООН, отмечая, что восстановление совместного режима оптимальным образом отражает концепцию совместного использования водотоков для достижения целей Договора, что сообразуется с положениями ч. 2 ст. 5 Конвенции 1997 г., согласно которым «государства водотока участвуют в использовании, освоении и защите международного водотока справедливым и разумным образом. Такое участие включает, как право использовать водоток, так и обязанность сотрудничать в его защите и освоении, как это предусмотрено в Конвенции».

По мнению автора, значение Конвенции 1997 г. заключается в следующем.

Во-первых, наличие кодификационного акта вступившего в силу, комплексно регулирующего отношения в области охраны и несудоходного использования трансграничных водотоков, наряду с системой региональных и двусторонних соглашений, позволяет говорить о том, что формирование такой отрасли международного права как международное водное право находится на завершающей стадии.

Во-вторых, в положениях Конвенции 1997 г. получили дальнейшее развитие и конкретизацию основополагающие принципы международного водного права. К ним относятся: принцип справедливого и разумного использования международных водотоков и принцип не причинения значительного ущерба другим государствам водотока.

Согласно принципу справедливого и разумного использования (ст.5 Конвенции) государству, имеющему общий водоток с другими государствами, предписывается использовать его в пределах своей территории справедливым и разумным образом по отношению к другим государствам водотока. Для этого государства должны принимать во внимание все соответствующие факторы и обстоятельства. В соответствии с принципом не нанесения значительного ущерба (ст. 7 Конвенции) - государства возлагают на себя обязательство принимать все надлежащие меры для предотвращения нанесения значительного ущерба другим государствам, совместно использующим международный водоток.

Следует отметить, что при рассмотрении статьей 5 и 7 Конвенции 1997 г. во взаимоувязке, можно прийти к выводу о том, что практика их применения будет следующей: если государство считает, что ему нанесен значительный ущерб использованием международного водотока соседним прибрежным государством, оно в таком случае поставит этот вопрос перед вторым государством. Целью последующих переговоров будет являться нахождение справедливого и разумного решения в отношении использования водотока и извлечения из этого выгоды обоими государствами. Не исключается возможность того, что такое решение может включать выплату компенсации для достижения уравновешенного использования и извлечения

154

выгоды .

В-третьих, положения Конвенции не только кодифицируют обычные нормы права, но и вводят новые понятия, ранее не встречающиеся в международных соглашениях в области международного права водных ресурсов. Например, новеллой является используемое в Конвенции понятие «потенциально затрагиваемое государство» (п. 2 ст. 28) - государство водотока, которому может быть нанесен серьезный ущерб в результате деятельности на территории другого прибрежного государства. Для того, чтобы избежать возможных негативных последствий государствам необходимо совместно разрабатывать планы чрезвычайных мер на случай чрезвычайных ситуаций, действуя при этом в сотрудничестве, при необходимости, с другими потенциально затрагиваемыми государствами и компетентными международными организациями. Одновременно следует отметить содержащееся в Конвенции обязательство по предуведомлению о планируемых мерах (ст. 11) - в случае, если государство планирует осуществить какой-либо проект или другие меры, и такие меры могут иметь значительные негативные последствия для другого государства или государств, совместно использующих международный водоток. Г осударство, планирующее такие меры, обязано своевременно направить уведомление другим государствам. Если уведомляемые государства считают, что осуществление таких мер будет несовместимо с положениями статей 5 или 7, ^[154] за этим следует процесс консультаций и, если необходимо, переговоров, которые направлены на достижение справедливого урегулирования ситуации.

В-четвертых, в силу своего «рамочного» характера Конвенция 1997 г. не затрагивает прав и обязанностей государства, вытекающих из соглашений, которые были им ранее заключены в отношении конкретного водотока. В соответствии с положениями ст.3 Конвенции государства водотока по своему усмотрению могут заключить соглашение о применении и приспособлении положений Конвенции к характеристикам и видам использования конкретного водотока или его части.

Несмотря на всю значимость Конвенции 1997 г. и призыв к государствам о скорейшей ратификации Конвенции, который содержится в Заявлении «Вода для Мира»^[155], процесс вступления ее в силу затянулся на 17 лет. В связи с этим возникает вопрос, является ли данный факт свидетельством спорности ее практической ценности, несовершенства содержащихся в ней положений?

В данном вопросе мнения ученых и специалистов расходятся.

Так, по мнению Н.В.Леонидовой, нежелание государств участвовать в Конвенции 1997 г. объясняется, прежде всего, тем обстоятельством, что она является рамочным договором и установленные в ней положения «носят самый общий, даже декларативный характер»^[156].

Ряд авторов^[157] высказывает точку зрения, что одной из причин нежелания государств подписать соглашение являются определенные неясности основных принципов, которые могут привести к противоречиям.

Государство верховья может заявить о своем праве на ранее неиспользованную «справедливую долю» водных ресурсов, что могло бы нанести экономический вред государству низовья, использовавшему такие ресурсы в течение длительного времени. Чьи права и какой принцип имеет приоритет? А что конкретно представляет справедливую долю? Г де граница между понятиями ущерба, который должен быть принят во внимание, и значительного ущерба? В Конвенции не содержится детальных ответов на эти вопросы, а приведены основные принципы и критерии.

По мнению Э.Я.Эюбова, основным недостатком Конвенции является отсутствие четких формулировок правовых принципов, что, по его мнению, является следствием компромиссов, на которые нужно было пойти, чтобы достигнуть хоть какого -то соглашения в сфере, где государства не готовы и не могут согласовать правовой режим, способный справиться с условиями увеличивающегося дефицита, роста потребностей и ухудшающегося качества

^ I SR

ресурсов пресной воды .

По мнению автора, трудность ратификации Конвенции 1997 г. заключается в зафиксированном обязательстве по уведомлению о планируемых мерах, чреватых возможными неблагоприятными последствиями^{[158] [159]}. В случае его отсутствия государство водотока, имеющее разумные основания полагать, что другое государство водотока планирует такие меры, которые могут иметь для него значительные неблагоприятные последствия, может потребовать предоставления всей имеющейся проектной информации и/или проведения консультаций. Более того, уведомляющее государство не может осуществлять или санкционировать осуществление планируемых мер без согласия уведомляемых государств. Как представляется, применение конвенционного механизма на практике может привести к необходимости проведения дорогостоящих проектных экспертиз и отсрочит начало реализации проекта, что может повлечь значительные дополнительные финансовые расходы.

В целом, Конвенцию 1997 г. следует рассматривать в большей степени в качестве инструмента кодификации и прогрессивного развития международного права, о котором говорится в пункте 1 a) статьи 13 Устава Организации Объединенных Наций, отражающего общее согласие государств в отношении универсально применимых принципов в рассматриваемой сфере. В Конвенции 1997 г. зафиксированы базовые минимальные стандарты несудоходного использования совместных ресурсов пресной воды, которые заложили прочную основу для дальнейшего сотрудничества государств, в том числе в отсутствие какого-либо применимого соглашения. Даже там, где уже существует соглашение о конкретном водотоке, Конвенция 1997 г. может играть важную роль для его толкования, как показало вышеуказанное дело Габчиково - Надьмарош. Влияние Конвенции 1997 г. после ее вступления в силу, безусловно, будет усиливаться, и, как представляется, исходит из ее статуса и уровня заключения, и содержательного наполнения, где нашли свое отражение общие принципы и нормы, регулирующие несудоходные виды использования трансграничных водотоков.