Оговорки к многосторонним договорам с участием международных организаций

Однако обсуждение вопроса выявило большое многообразие возможных ситуаций и разнообразие групп договоров среди их вто­рой категории.

Н. А. Ушаков выступил со своим проектом ст. 19—232. В нем он среди договоров государств с международными организациями вы­делил две основные группы, которые следовало бы учесть при реше­нии вопроса о праве международных организаций делать оговорки: договоры, заключенные государствами, в которых участвует неболь­шое число международных организаций, и договоры, заключенные международными организациями, в которых участвует небольшое число государств^[572]. В первой группе договоров для государств может сохраняться режим, установленный Венской конвенцией в ст. 19, но для международных организаций следует предусмотреть специаль­ную норму о том, что организации могут заявлять оговорки, лишь если это прямо допускается договором. Для второй группы догово­ров такая ограничительная норма должна применяться одновремен­но к государствам и к международным организациям. Иначе говоря, в этом случае как государства, так и международные организации могли бы формулировать лишь указанные в договоре оговорки или оговорки, на которые дают согласие все договаривающиеся стороны^[573].

Например, если ООН станет участницей Конвенции по морско­му праву, то, очевидно, она не сможет формулировать оговорки, которые ее непосредственно не касаются, такие как ширина террито­риальных вод, или исключительная экономическая зона, или право прохода через каналы и проливы. (Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., как отмечалось выше, запрещает делать оговорки.) Поэтому необходимо точно знать, к каким положениям междуна­родные организации могут делать оговорки. Важно, чтобы на между­народные организации распространялось действие специальных норм и они могли формулировать только те оговорки, которые ясно пре­дусмотрены в договорах^[574]. То же самое должно быть применено в отношении возражений против оговорок. Нельзя, чтобы междуна­родные организации ставились на ту же основу, что и государства.

В связи с этим Н. А. Ушаков предложил, чтобы ст. 19, 19-Ыз и 20 (принятие оговорок и возражений против них) были дополнены двумя статьями: ст. 20-Ыз, применимой к договорам, заключенным между государствами с небольшим (ограниченным) участием меж­дународных организаций, и ст. 20-1ег, применимой к договорам, заключенным между международными организациями с ограничен­ным участием государств^[575].

Эти предложения вызвали оживленную дискуссию в Комиссии международного права. В ходе ее отмечалось, что существует боль­шое разнообразие вариантов возможного участия государств и меж­дународных организаций в договорах и что на международные орга­низации обязательства возлагаются иным образом, чем на государ­ства. Австрийский юрист С. Вероста справедливо заметил, что при решении данного вопроса следует особенно учитывать то, что госу­дарства являются суверенными субъектами международного права, в то время как деятельность международных организаций целиком подчинена выполнению определенной функции в международном плане в отношении государств и со стороны государств. Они могут заключать договоры только в узких пределах своих функций, опре­деленных в договоре, заключенном государствами-основателями, ко­торый является учредительным документом каждой международной организации. Так, Международный банк реконструкции и развития не может заключить договор о дружбе или торговый договор с дру­гим государством либо с другой международной организацией^[576].

В результате детального обсуждения различных возможных ва­риантов Комиссия международного права на своей XXIX сессии приняла вместо одной три статьи: 19, 19-Ыз и 19-1ег. В договорах между несколькими международными организациями была предус­мотрена свобода делать оговорки и возражения против них. Но в случае договоров между государствами и одной или несколькими международными организациями или между международными орга­низациями и одним или несколькими государствами свобода орга­низаций делать возражения против оговорок, заявленных государ­ствами, была ограничена^[577].

Комиссия различила два случая. Если участие организации не является существенным для объекта и целей договора, то она пользуется правом делать возражения, так же как и правом заявлять оговорку. В других случаях она не имеет права делать возражения против оговорки, если только такая возможность ей определенно не предоставлена или не является необходимым следствием задач, воз­ложенных договором на эту организацию. Таким образом, в послед­нем случае было принято во внимание различие между государ­ством и международной организацией как субъектами международ­ного права^[578]. Однако это различие в вопросе о принятии оговорок проведено не было.

В п. 4 ст. 20-bis предусматривалось, что международная органи­зация, как и государство, может не реагировать на оговорку, и тогда оговорка считается принятой по истечении 12 месяцев после уве­домления об оговорке^[579]. Таким образом, этот пункт ставил междуна­родные организации и государства в одинаковое положение в дан­ном вопросе, признавая их «молчаливое согласие» с оговорками.

Такое приравнивание двух разных субъектов международного права вызвало серьезную и справедливую критику правительств многих государств, которые представили свои замечания по проекту. В замечаниях СССР и других социалистических стран было указано на недопустимость того, чтобы международные организации облада­ли правом молчаливого согласия с оговорками и что «любые дей­ствия международной организации по отношению к договору, участ­ницей которого она является, должны быть явно и недвусмысленно выражены действиями ее компетентного органа»^[580]. Отмечалось так­же, что срок в 12 месяцев является слишком коротким для правила молчаливого согласия, поскольку в некоторых случаях органы меж­дународных организаций, обладающие компетенцией для принятия оговорок, не всегда проводят ежегодные сессии.

Все эти проблемы вновь подробно обсуждались во время второ­го чтения проекта статей, которое проходило уже на XXXIII сессии Комиссии международного права в 1981 году. После продолжитель­ных прений большинство членов Комиссии согласились с доводами, изложенными в упомянутых замечаниях СССР и других социалис­тических стран, и решили исключить правило о молчаливом призна­нии оговорок международными организациями. В п. 5 ст. 20 проекта такое право осталось только за государствами. В то же время Комис­сия оставила открытым вопрос о последствиях длительного отсут­ствия возражения со стороны международной организации против оговорки, сформулированной другим договаривающимся участни­ком соглашения. Она считала, что практика в скором времени ука­жет выход из затянувшейся ситуации, неудобства которой не следу­ет преувеличивать. Они связаны с тем, что задерживают вступление договора в силу согласно п. 2 ст. 20. Во всяком случае, проект исходил из того, что международная организация не может не при­нять оговорку, не возразив явно против нее.

На конференции 1986 года это положение было вновь заменено положением первоначального проекта КМП. Глава советской деле­гации заявил о недопустимости молчаливого согласия международ­ной организации с оговоркой. Международная организация должна заявить о своем принятии оговорки или возражении против нее, поскольку в организации может создаться положение, когда ввиду различной позиции в ней государств, из которых одни выступают за оговорку, а другие — против нее, она не сможет принять никакого решения. Но такое «молчание», понятно, не должно рассматривать­ся как согласие с оговоркой. Поэтому международная организация должна ясно выразить свою волю в отношении оговорки в резолю- ции^[581].

Второе чтение проекта статей, касающихся оговорок, показало, что, несмотря на попытки предусмотреть разные ситуации, которые могут возникнуть при заключении договоров с участием междуна­родных организаций и которые были отражены в ст. 19-Ыз, 19-1ег, 20-1ег и др., они не достигли цели: усложняли решение многих вопросов, были громоздкими и расплывчатыми и в то же время не смогли охватить все возможные случаи.

В сложившихся условиях и, не видя другого выхода, Комиссия международного права приняла решение упростить положение и распространить на международные организации и государства оди­наковый режим формулирования оговорок. Таким образом, нормы, содержащиеся в ст. 19 Венской конвенции, были распространены на международные организации. Статьи 19-bis, 19-ter, 20-bis, 23-bis и др. были ликвидированы, другие статьи были сокращены или слиты в одну^[582]. Это существенное изменение позиции по сравнению с реше­ниями, принятыми Комиссией в первом чтении, значительно упрос­тило тексты статей. Однако, сделав так, Комиссия по существу при­знала, что нет необходимости в проведении принципиального различия между договорами, заключаемыми между государствами и международными организациями, и договорами между международ­ными организациями. Было ли это правильным?

На наш взгляд, нет. Многие замечания правительств были сде­ланы также в связи с этим.

Бесспорно, что международные организации нельзя лишить пра­ва на оговорки. Как уже говорилось в предыдущих разделах, между­народные организации обычно ведут переговоры о заключении дого­воров через свои секретариаты, хотя иногда в переговорах участвуют также органы, имеющие право принимать решения. Но принимаю­щий решение орган, который состоит из представителей правительств государств-членов, может столкнуться с договором, текст которого он не найдет удовлетворительным, и он, этот орган, не должен ли­шаться права формулировать оговорки. Причем это право должно существовать на всех этапах выражения согласия международной организации на обязательность для нее договора. Нет веских причин исключать это право и при подписании, ибо это наиболее удобный случай, когда другие участники могут сделать оговорки. В полномо­чиях представителя международной организации это может быть предусмотрено^[583].

Однако право международных организаций заявлять оговорки (и возражать против них) существенно отличается от такого же права государств. У государств — это суверенное право заявлять оговорки и суверенное право делать возражения против них. У меж­дународных организаций, как отмечалось выше, такого суверенного права нет, ибо они не являются суверенными субъектами междуна­родного права^[584]. Поэтому их право на оговорки зависит от характера осуществляемых ими функций и от объекта и целей заключаемого договора. П. Ретер приводил такой пример: если договор по своему объекту и цели продолжает существовать после выхода международ­ных организаций из него, они могут рассматриваться как находящи­еся в том же положении, что и государства, в отношении оговорок, то есть иметь свободу делать оговорки и возражать против них. Если, например, ЕЭС станет участником Конвенции ООН по мор­скому праву, а затем выйдет из нее, конвенция не прекратит своего существования как межгосударственный договор. С другой стороны, если международная организация выходит из договора о поставке ею ядерных материалов государствам или о технической помощи им, то договор лишается объекта и цели. Можно даже утверждать, говорил П. Ретер вслед за австрийским юристом С. Веростой, что, «если международная организация участвует в договоре в силу сво­их функций, она теряет свое право делать оговорки»^[585].

На конференции 1986 года вопрос об оговорках вновь вызвал острую дискуссию. Поскольку в проекте статей Комиссии междуна­родного права организации и государства в этих вопросах ставились на один уровень, советская делегация вместе с делегациями других государств социалистического содружества предпринимала усилия устранить этот существенный недостаток проекта. В частности, де­легация СССР предложила дополнить ст. 19 положением о том, что международная организация не вправе делать оговорку не только в случае, когда она противоречит объекту и цели договора, но и «в случаях, когда оговорка несовместима с учредительным актом меж­дународной организации»^[586]. Представитель СССР, обосновывая эту поправку, говорил, что права международных организаций в облас­ти оговорок зависят от объема их функций и целей учредительного акта. Поэтому оговорка, сформулированная международной органи­зацией, может иметь силу только в том случае, если она соответству­ет учредительному акту данной организации^[587]. Исходя из этих же соображений, делегация ГДР внесла поправки о том, что междуна­родная организация вправе делать оговорки или возражать против оговорок государств только в том случае, если они затрагивают ее компетенцию^[588].

Эти поправки были поддержаны другими социалистическими, а также некоторыми развивающимися странами (Кабо-Верде, Иран, Пакистан и др.). Отвечая на возражения западных делегаций о том, что действия международных организаций, включая право заявлять оговорки в соответствии со своими уставами, являются само собой разумеющимися, представитель Пакистана резонно заявил: «Упомя­нутые поправки содержат напоминания международным организа­циям об их собственном статусе и об ограничениях, а именно о требовании соответствия их правилам. Может показаться, что под­ход, использованный в этих поправках, является чрезмерно осто­рожным... Однако у его делегации не вызовет непреодолимых труд­ностей принятие этих поправок»^[589].

Тем не менее указанные поправки встретили упорное сопротив­ление западных государств и ряда международных организаций. Де­легат Великобритании считал маловероятным внесение оговорок, несовместимых с уставами международных организаций, и заявил о необходимости выработать рабочую договоренность, чтобы между­народные организации осуществляли свою деятельность в соответ­ствии с их учредительными актами^[590]. Против этих поправок высту­пили ЕЭС, ВОЗ, США, ФРГ, Голландия и др. Представитель Голландии заявил, что «проводить различие между государствами и международными организациями в вопросе оговорок невозможно и он против любой поправки, которая направлена на проведение тако­го различия»^[591].

Ввиду упорного сопротивления Запада поправки социалисти­ческих стран об оговорках приняты не были. Вопрос о соответствии оговорок организаций их учредительным актам получил отражение только в преамбуле конвенции в виде вышеуказанного общего по­ложения, касающегося правоспособности международных органи­заций заключать договоры, куда входит и право заявлять оговорки и возражать против них. При принятии ст. 19 и 20 на пленуме кон­ференции СССР сделал соответствующие заявления о недопустимо­сти для международных организаций делать оговорки, несовмести­мые с их учредительными актами, или возражать против оговорок государств, которые не входят в компетенцию организаций. Совет­ский Союз также подтвердил свое заявление, сделанное в отноше­нии п. 3 ст. 20 Венской конвенции о праве международных догово­ров 1969 года, который неоправданно ограничивает суверенное пра­во государств делать оговорки согласием органов международной организации.

В Конвенции 1986 года, как, впрочем, и в Венской конвенции 1969 года, остался открытым вопрос об оговорках к двусторонним договорам. Этот вопрос неоднократно обсуждался и в научной лите­ратуре, и на Венской конференции 1969 года, и в Комиссии меж­дународного права. В результате в Конвенции 1969 года и проекте 1982 года из названия соответствующих разделов были исключены слова «к многосторонним договорам» и осталось только слово «ого­ворки»^[592]. На конференции 1986 года этот вопрос не обсуждался, и в Конвенции 1986 года осталось прежнее положение. Однако ст. 19, 20 и др. сформулированы таким образом, что они относятся только к многосторонним договорам.

Действительно, институт оговорок обретает весь смысл только в случае многосторонних договоров. Оговорка к двустороннему до­говору есть не что иное, как недостижение соглашения по данному пункту или новое предложение в ходе переговоров договариваю­щихся сторон. В этом нет никаких особенностей договоров с уча­стием международных организаций, как утверждают некоторые юри- сты^[593]. Примеры, которые иногда приводятся, не доказывают суще­ствования оговорок к двусторонним договорам.

Другое дело — различного рода односторонние заявления меж­дународных организаций при заключении международных догово­ров. Они допустимы и к двусторонним договорам, поскольку не имеют своей целью исключить или изменить юридическое действие положений договора в их применении к данной международной организации.

Международные организации имеют право, если договор не предусматривает иного, в любое время снять сделанные ими оговор­ки или возражения против них, и для этого не требуется никакого согласия других участников договора.

Что касается процедуры в отношении оговорок, то вся она должна осуществляться в письменной форме и доводиться до сведе­ния других договаривающихся сторон. При этом оговорка, сделан­ная при подписании договора, должна быть официально подтверж­дена при окончательном утверждении договора. В противном случае она не считается сделанной.

13.