Оговорки к многосторонним договорам
На всех стадиях выражения согласия на обязательность международного договора, то есть на большинстве стадий его заключения: при подписании, ратификации, принятии, утверждении, обмене нотами или присоединении, — государства вправе делать оговорки[337].
Оговорка — это одностороннее заявление государства, сделанное им в любой формулировке и под любым наименованием при подписании, ратификации, принятии или утверждении международного договора или присоединении к нему, посредством которого государство желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству.
В практике оговорки делаются на различных стадиях заключения договоров. Не является необычным делать различные заявления и во время переговоров по отдельным положениям разрабатываемого договора и включать эти заявления в протоколы заседаний. Некоторые юристы, например нигерийский профессор Т. Элайес, называют их «предварительными оговорками».
По нашему мнению, заявления различного рода на более ранних стадиях заключения международного договора (установления аутентичности текста, его принятия и др.) оговорками не являются: они не вызывают тех юридических последствий, которые влекут за собой оговорки. Подобного рода заявления могут служить лишь основанием для формулирования оговорок на последующих стадиях заключения договора, но государства не связаны этими заявлениями и могут не принимать их во внимание.
Венская конвенция (ст. 23) требует от государств письменного формулирования оговорок и доведения их до сведения договаривающихся и других государств, имеющих право стать участниками договора. При этом оговорка, сделанная при подписании договора, должна быть официально подтверждена при окончательном утверждении или ратификации договора. В противном случае она не считается сделанной.
Оговорка, сделанная при ратификации, может содержаться в самой ратификационной грамоте, в протоколе об обмене или сдаче на хранение ратификационных грамот или же в обоих этих документах.
Поскольку обмен или сдача на хранение ратификационных грамот, документов о принятии или утверждении не представляют самостоятельной формы выражения согласия государства на обязательность международного договора, а лишь фиксируют уже выраженное согласие, то и вопрос о праве государства заявлять оговорки на этой последней стадии заключения международного договора теоретически снимается. Соответствующие протоколы фиксируют те оговорки, которые уже были сделаны.В литературе иногда ставится вопрос об оговорках к двусторонним договорам. Специально этому вопросу посвящена большая статья югославского международника В. Д. Дегана. Он отмечает, что оговорки к двусторонним договорам встречаются, и на Венской конференции им была открыта дверь, когда из проекта названия соответствующего раздела конвенции были исключены слова «к многосторонним договорам» и осталось только слово «оговорки». Однако Венская конференция не сделала необходимых изменений к другим статьям об оговорках, поэтому они остались неподходящими к особенностям двусторонних договоров. Практически они возможны только с момента ратификации договора. Автор, видимо, имеет здесь в виду толковательные декларации. По его мнению, они могут иметь одни и те же правовые последствия, что и оговорка, а различие между ними — скорее по форме, чем по существу. Он выступает также против п. 1 ст. 22 Венской конвенции о праве государств в любое время без согласия других государств снимать оговорку, считая это приемлемым только для общих многосторонних договоров.
С таким широким подходом некоторых авторов к понятию «оговорка» нельзя согласиться. В самом деле, оговорка к двустороннему договору есть не что иное, как новое предложение в ходе переговоров двух государств. И если другое государство ее принимает, то возникает новое соглашение по данному вопросу. Доказательством этого является пример оговорки к двустороннему договору, приводимый самим же В. Д. Деганом, — соглашение между США и Швейцарией о сотрудничестве, торговле и выдаче от 25 ноября 1850 г.
При его рассмотрении сенатом США последний предложил поправку к нему, в отношении которой Швейцария сделала свою поправку, которую сенат США принял с новой оговоркой. После того как она была принята Швейцарией, сенат США одобрил договор и после ратификации он вступил в силу в 1855 году1. Из этого примера видно, что здесь имели место не оговорки, а переговоры и новое соглашение по одной из статей договора. Если бы другое государство (в данном случае Швейцария) отвергло поправку США, то это соглашение не состоялось бы и договор, возможно, не вступил бы в силу. Когда речь идет о толковательных заявлениях по данному вопросу, то они оговорками тоже не являются, так как не имеют целью исключить или изменить юридическое действие определенных положений международного договора[338] [339]. Если же декларация или заявление преследует такую цель, то она должна рассматриваться как оговорка, независимо от названия документа, в котором заявление воплощено. Декларация может стать оговоркой, если какой- либо участник многостороннего договора сделал возражение против нее[340]. В случае двустороннего договора декларации и заявления о понимании и толковании и тем более поправки и дополнения, против которых возражает другая сторона, могут затянуть или воспрепятствовать вступлению международного договора в силу. Такое положение сложилось в процессе обсуждения о ратификации договоров о Панамском канале 1977 года в сенате США. Стремясь увековечить политическое и военное присутствие США в зоне канала, некоторые американские сенаторы внесли более 50 поправок и оговорок к этим договорам как условие их ратификации, что означало по существу попытку односторонней ревизии договоров, с большим трудом согласованных между США и Панамой после 14-летних переговоров и уже одобренных плебисцитом в Панаме. Во время затянувшихся дебатов, самых длительных в истории сената после обсуждения Версальского мирного договора, американские законодатели делали все возможное, чтобы выхолостить содержание договоров, особенно касающихся суверенитета Панамы. Ратификация договоров едва не была сорвана. Ожесточенным нападкам в сенате подвергся и договор об ОСВ-2 1979 года.Практике Советского Союза известны как оговорки к многосторонним договорам, так и декларации, не являющиеся оговорками. В предыдущих параграфах приводились некоторые заявления Советского правительства при подписании многосторонних договоров, осуждающие содержащиеся в них дискриминационные статьи, которые ограничивали право государств присоединяться к этим договорам. К декларациям нужно отнести всякого рода заявления, которые делаются при заключении международного договора (в том числе двустороннего), в которых дается политическая оценка договора в целом или его отдельных статей. Так, при подписании Международного соглашения 1962 года по кофе представитель СССР сделал следующее важное заявление, в котором, в частности, отмечалось: «Ввиду того что в статье 47/3 Соглашения содержится ссылка на то, что деятельность правительственных импортных монополий и официальных закупочных агентов в большей или меньшей степени препятствует увеличению потребления кофе, Правительство Союза Советских Социалистических Республик считает необходимым заявить, что указанная ссылка не может толковаться как распространяющаяся на монополию внешней торговли СССР».
К числу деклараций, которые не являются оговорками, следует отнести также так называемые толковательные декларации. Поскольку международный договор, как правило, не может быть изменен путем его толкования1, односторонние декларации, в которых государство делает заявления об определенном понимании той или иной статьи международного договора, не могут рассматриваться как оговорки. Такие декларации не изменяют размера обязательств, устанавливаемых международным договором, а только определяют, каким образом одно из договаривающихся государств будет толковать положения договора и как оно намеревается их выполнять[341] [342]. Нужно, однако, отметить, что в этом вопросе до последнего времени не было единства среди юристов-международников, что нашло отражение и на Венской конференции по праву международных договоров. В условиях современной международной жизни, когда противоречия между государствами довольно сильны и когда часто трудно бывает при заключении многосторонних договоров прийти к общему соглашению по всем пунктам договора, каждое государство имеет суверенное право заявлять оговорки. Советский Союз неоднократно использовал свое суверенное право оговорок в интересах достижения общего соглашения по основному предмету договора. Оговорки СССР являются средством обороны от попыток капиталистического большинства навязать свою волю, а также средством защиты интересов других народов. Среди этих оговорок нужно отметить те, которые Советский Союз использовал против так называемых колониальных статей договоров, в которых империалистическим странам удавалось зарезервировать за собой право по своему усмотрению решать вопрос о распространении того или иного международного договора на колониальные владения (оговорки СССР при подписании конвенции о геноциде 1948 г., при присоединении к Парижской конвенции 1883 г. по охране промышленной собственности и др.) Так, при присоединении в 1965 году к Парижской конвенции 1883 года по охране промышленной собственности представитель СССР сделал следующее заявление: «Присоединяясь к Конвенции, Союз Советских Социалистических Республик считает необходимым заявить, что положения статьи 16-бис Парижской конвенции по охране промышленной собственности, касающиеся “колоний, протекторатов, подмандатных территорий” и иных территорий, указанных в пункте 1 упомянутой статьи, являются устаревшими и противоречат Декларации Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций о предоставлении независимости колониальным странам и народам (резолюция 1514 (XV) от 14 декабря 1960 г.)». В настоящее время в международном праве является общепризнанным, что формулирование оговорок к многосторонним договорам — это суверенное право каждого договаривающегося государства, не нуждающееся в принятии или согласии со стороны других государств. При осуществлении этого права требуется лишь, чтобы оговорка не была несовместима с объектом и целями международного договора, то есть не затрагивала его существа. Поскольку это так, в результате оговорок в рамках одного многостороннего договора создается целый ряд побочных соглашений, которые устанавливают, несколько разные юридические режимы для некоторых субъектов такого договора. Так, если в договоре участвуют пять государств и одно из них сделало оговорку, то в рамках этого договора будет два режима: один — между четырьмя государствами и пятым, сделавшим оговорку, второй — между четырьмя первыми государствами, которые не сделали оговорки. Например, в результате оговорок и реакции на них, сделанных государствами к XIII Гаагской конвенции 1907 года о нейтралитете в морской войне, внутри этой конвенции оказалось 15 более или менее самостоятельных договорных систем1. Но, поскольку оговорки не затрагивают самого существа международного договора, они не выходят за его пределы и могут рассматриваться как дополнительные соглашения в рамках одного общего договора государств. Поэтому целостности соглашения оговорки не затрагивают. В буржуазной науке международного права и в практике работы ООН были сделаны попытки оспорить правомерность оговорок к многосторонним договорам и выдвигалось требование согласия всех участников договора с оговорками. Причины такой позиции ясно показаны в работе французского юриста К. Холлоуэй «Оговорка к международным договорам», вышедшей в Париже в 1958 году. Холлоуэй открыто заявляет, что концепция, согласно которой государства имеют право делать оговорки, означает укрепление и подтверждение принципа суверенитета и может «отсрочить наступление такой эры, когда международное сообщество будет подчинено международному праву и перестанет раздираться противоречивыми интересами, которые называются национальными»[343] [344]. Вот где оказывается зерно этой теории! Право делать оговорки подтверждает суверенитет государств. Но это действительно так. Концепция Холлоуэй противоречит существующим принципам международного права. Известно, что консультативное заключение Международного Суда от 28 мая 1951 г. признает допустимость оговорок, кроме тех, которые затрагивают существо договора. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 12 января 1952 г. предписывает Генеральному секретарю ООН придерживаться этого заключения Международного Суда и ограничиваться лишь ознакомлением всех участников многостороннего договора с заявленными к нему оговорками, не требуя на них предварительного согласия его участников. Юристы социалистических стран занимают последовательно демократическую, соответствующую основным принципам современного международного права позицию по вопросу об оговорках. Появились их глубокие исследования по праву оговорок. Вслед за ценным монографическим исследованием известного румынского профессора Э. Глазера[345] в Польше появилась обстоятельная монография молодого ученого Р. Сафаж, в которой подвергаются тщательному анализу положения Венской конвенции об оговорках1. Автор понимает оговорку в широком смысле, включая сюда и так называемые толковательные декларации. В соответствии с этим в монографии даются классификация оговорок, их юридические последствия, рассматривается проблема допустимости, принятия, подтверждения, возражения и снятия оговорок и возражений. В целом суверенное право государств заявлять оговорки нашло свое подтверждение в Венской конвенции о праве международных договоров (ст. 19-23). Попытки противников оговорок запретить их или обусловить согласием других государств — участников многостороннего договора потерпели провал как в Комиссии международного права, так и на Венской конференции. В этих органах западные юристы пытались доказать, что оговорки затрагивают целостность соглашения в международном договоре. Так, французский юрист А. Гро заявил, что институт оговорок якобы разрушает целостность юридического режима, установленного договором. Итальянец Р. Аго утверждал, что оговорки делают иллюзорной универсальность договора. Американский юрист Г. Бриггс предложил установить, что оговорка считается действительной только в том случае, если она принята двумя третями государств, участвовавших в конференции, принявшей договор[346] [347]. На Венской конференции Англия выдвинула идею создания специального механизма, который бы определял совместимость оговорок с объектом и целями договора. Австралия предложила ввести принцип, что оговорка является действительной, если две трети государств, участвующих в переговорах, до истечения шестимесячного срока согласились ее принять (идея американца Г. Бриггса)[348]. Все эти предложения нарушали суверенитет государств и теоретически были несостоятельны. Все они отклонены конференцией. В меморандуме (объяснительной записке) по вопросу об оговорках к многосторонним договорам, распространенном делегацией СССР на Венской конференции 9 апреля 1969 г., совершенно правильно отмечалось, что «право на оговорку дает возможность стать участником договора государствам, которые принимают основные положения договора, его объект и цели, но в силу различных причин не могут согласиться с отдельными, часто второстепенными положениями договора»1. Тем самым право на оговорку способствует расширению круга участников договора, что в свою очередь ведет к его более широкому применению. Именно к такому выводу пришел, в частности, Международный Суд в упоминавшемся консультативном заключении от 28 мая 1951 г. Только в редких случаях, когда в самом договоре указывается на недопустимость к нему оговорок, его участники не могут использовать это свое суверенное право. В качестве примера можно привести Дополнительную конвенцию об упразднении рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством, от 7 сентября 1956 г. В ст. 9 ее прямо говорится: «Оговорки к настоящей Конвенции не допускаются»[349] [350]. В этих случаях имеет место добровольный отказ государств от суверенного права делать оговорку (но не заявления) в конкретном договоре. Это исключение только подтверждает общий принцип о допустимости оговорок с точки зрения современного международного права. Венская конвенция 1969 года в целом также подтверждает такой вывод. В ст. 19 конвенции говорится, что государство может при подписании, ратификации, принятии или утверждении международного договора формулировать к нему оговорку, за исключением случаев, когда данная оговорка запрещается договором, или не входит в число разрешенных, или несовместима с объектом и целями договора. И сама Венская конвенция не является исключением из этого общего правила[351]. Венская конвенция не требует какого-либо последующего принятия оговорки другими договаривающимися государствами, устанавливая только, что она считается принятой государством, если оно не выскажет возражений против нее в течение 12 месяцев после того, как оно было уведомлено о такой оговорке (п. 5 ст. 20). Однако общее согласие с оговоркой может быть необходимым в отношении заключенных многосторонних договоров, когда из объекта и цели договора явствует, что применение договора в целом между всеми его участниками является существенным условием для согласия каждого участника на обязательность для него договора (п. 2 ст. 20). Это положение, однако, не может быть применено к учредительным актам общих международных организаций. К сожалению, в Венской конвенции в п. 3 ст. 20 все учредительные акты международных организаций ставятся на одну доску и делается попытка ограничить суверенное право государств заявлять оговорки к этим актам согласием компетентного органа международной организации. Советский Союз выступал за исключение этого пункта из конвенции. Практика государств в отношении учредительных актов специализированных учреждений ООН подтверждает советскую позицию в этом вопросе: при подписании, принятии или присоединении к ним делается значительное количество оговорок, причем никакого согласия органов учреждения в подавляющем числе случаев не испрашивается. Так, при подписании в 1959 году международной конвенции электросвязи было сделано 29 оговорок. Оговорка, против которой другое государство — участник договора не сделало возражений, влечет за собой следующие юридические последствия: 1) она изменяет для сделавшего оговорку государства в его отношениях с этим другим государством положения договора, к которым относится оговорка, в пределах сферы ее действия; 2) изменяет в той же мере указанные положения для этого другого участника в его отношениях со сделавшим оговорку государством. В то же время оговорка не изменяет положений договора для других его участников в их отношениях между собой (ст. 21 Венской конвенции). Не согласное с оговоркой государство может возражать против нее. Как и заявление оговорок, возражение против них является суверенным правом государств. Возникает вопрос: каковы юридические последствия возражений против заявленных оговорок? Как известно, проект статей о праве договоров в п. 4 ст. 17 в этом отношении страдал существенным недостатком, а именно: он исходил из презумпции невступления всего договора в силу между государством, возражающим против оговорки, и государством, сделавшим оговорку. Такой подход не содействовал расширению международного сотрудничества, а, наоборот, затруднял универсальное участие государств в общих многосторонних договорах. В то же время он противоречил современной договорной практике, подтвержденной, в частности, Международным Судом, которая свидетельствует о том, что государства, как правило, фактически считают, что молчание государства по поводу юридических последствий его возражения против оговорки предполагает согласие на сохранение в силе договора в отношениях со сделавшим оговорку государством (за исключением тех положений договора, к которым она была сделана). Так, например, ФРГ возражала против оговорки СССР к Венской конвенции 1961 года о дипломатических сношениях. Тем не менее и ФРГ, и СССР исходят из того, что конвенция действует между ними. Подобные примеры можно привести из договорной практики других стран. Примером может служить возражение Советского правительства при присоединении к пакту Бриана — Кел- лога 1928 года против оговорок Великобритании, изымающих из действия пакта колониальные страны, и против «всяких новых оговорок, могущих служить оправданием войны». В тех немногих случаях, когда государство, возражая против оговорки, считает себя не связанным договором с государством, сделавшим оговорку, оно прямо сообщает об этом. Официальное закрепление такой практики в конвенции полностью отвечает решению задачи универсального применения договоров и укрепления международного сотрудничества. Исходя из всех этих соображений, Советский Союз в упоминавшемся меморандуме на Венской конференции предложил изменить п. 4 (Ь) бывшей ст. 17 следующим образом: «Возражение другого договаривающегося государства против оговорки не препятствует вступлению договора в силу между государством, возражающим против оговорки, и государством, сформулировавшим оговорку, если возражающее против оговорки государство определенно не заявит о противоположном намерении». Это предложение Советского Союза было принято конференцией и включено в п. 4 (Ь) ст. 20. Соответственно по предложению делегации СССР совместно с Индией и Нидерландами был изменен п. 3 бывшей ст. 38 (ныне ст. 21 конвенции) о юридических последствиях возражений против оговорок. В нем теперь говорится: «Если государство, возражающее против оговорки, не возражало против вступления в силу договора между собой и сделавшим оговорку государством, то положения, к которым относится оговорка, не применяются между этими двумя государствами в пределах сферы действия такой оговорки». Как отмечает чехословацкий юрист Б. Роучка, возражение против оговорки иногда может иметь те же последствия, что и сама принятая оговорка (когда государство заявляет, что такая-то статья договора не будет исполнена)1. Некоторые западные юристы критикуют принятую по предложению СССР формулировку п. 4 ст. 20 Венской конвенции. П. Ретер характеризует это положение конвенции как «крайне либеральное»[352] [353], а И. Синклер утверждает, что статьи конвенции об оговорках якобы «расширяют роль молчаливого согласия» и переносят все бремя на «невиновную» сторону, то есть на государство, возражающее против оговорки, что может создать трудности для малых государств, «когда государством, заявляющим оговорку, является сильный сосед»[354]. Западногерманский юрист А. Блекман в монографии о применении многосторонних договоров утверждает, что «единая система права оговорок еще не сложилась» и что они якобы ведут к «билатерили- зации» договорного права, при этом он искажает позицию СССР в вопросе об оговорках, когда пишет, что «по советской системе (оговорок. — А. Т.) любое государство может навязать оговорку участникам договора»[355]. Все эти утверждения противоречат действительности. Более объективно к вопросу об оговорках, которым уделяется большое место, подходит нигерийский юрист Т. Элайес, хотя не все его утверждения последовательны. Цитируя заявление главы делегации СССР на Венской конференции о суверенном праве государств заявлять оговорки и не про- сить для этого согласия других государств — участников договора, Элайес замечает: «Хотя все это, вообще говоря, правильно, нельзя считать, что существует неограниченное право делать оговорки. Поскольку оговорки вносят элементы относительности и субъективизма в договорные отношения, они должны подчиняться объективным критериям, с тем чтобы ограничить абсолютную свободу государств в интересах международного сотрудничества, в котором многосторонние договоры являются техническим инструментом... Суверенитет предполагает, что все государства имеют право как делать оговорки, так и возражать против них. Оговорки, несовместимые с объектом и целями договора, очевидно недопустимы, равно как и возражения против оговорок, полностью совместимых с объектом договора»1. 95. Следует, однако, подчеркнуть, что в советской науке международного права против положений о необходимости соответствия оговорок объекту и целям договора никто никогда не возражал. К суверенным правам государств принадлежит также право снятия оговорок. На Венской конференции это право по предложению Венгрии было совершенно резонно дополнено правом снятия и возражений против оговорок. В нынешней ст. 22 Венской конвенции предусматривается, что, если договором не обусловлено иное, оговорка может быть снята в любое время и для ее снятия не требуется согласия государства, принявшего оговорку. Возражение против нее также может быть снято в любое время. При этом снятие оговорки вступает в силу в отношении другого договаривающегося государства только после получения им уведомления об этом, а снятие возражения — после получения такого уведомления государством, сформулировавшим оговорку. По данным польского юриста Р. Са- фаж, снятия возражений против оговорок пока не было в практике государств[356] [357]. 19.