Депозитарий, регистрация и опубликование договоров с участием международных организаций

Под термином «депозитарий» понимается хранитель оригиналь­ного текста многостороннего договора и всех относящихся к нему документов (оговорок, заявлений, присоединений, ратификаций, де­нонсаций и т.

Сказанное относится и к депозитарию многостороннего догово­ра с участием международных организаций. Его функции в этом случае почти не отличаются от тех, которые зафиксированы в ст. 76 Венской конвенции о праве международных договоров. Поэтому ст. 76 конвенции была почти дословно перенесена в проект 1982 года с теми только изменениями, что в нем идет речь о договорах госу­дарств с международными организациями, а также о договорах меж­ду международными организациями.

Единственным вопросом, который вызвал дискуссию во время обсуждения ст. 76 в Комиссии международного права (он обсуждал­ся на XXXII сессии комиссии в 1980 г.), был вопрос о множествен­ном депозитарии. Дело в том, что Венская конвенция о праве между­народных договоров предусматривает, что «депозитарием может быть одно или несколько государств, международная организация или главное исполнительное должностное лицо такой организации». Фор­мула «одно или несколько государств» отражала договорную прак­тику 60—70-х годов, которая возникла в связи с трудностями назна­чения одного государства-депозитария, не признающего какое-либо государство в качестве субъекта международного права, которое же­лает стать участником данного многостороннего договора. Чтобы избежать этих трудностей, стали назначать нескольких депозитари­ев одного многостороннего договора. Так, в Договоре о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом простран­стве и под водой 1963 года три равноправных депозитария: СССР, США и Великобритания. Такое же положение имеет место в Дого­воре о нераспространении ядерного оружия 1968 года, в Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бак­териологического (биологического) оружия и токсинов и об их унич­тожении 1972 года и в ряде других.

Практика назначения нескольких государств-депозитариев не получила дальнейшего развития. Тем не менее П. Ретер, разрабаты­вая ст. 76 проекта, предложил не только сохранить эту практику за государствами, но и распространить ее на международные организа­ции. В своем девятом докладе, представленном комиссии в 1980 го­ду, он предложил формулировку ст. 76 (депозитарии договоров), в которой предусматривалось, что депозитарием может быть не толь­ко одно или несколько государств, но и «одна или несколько между­народных организаций или главное исполнительное должностное лицо одной или нескольких международных организаций»^[594]. Это положение доклада вызвало справедливую критику в Комиссии меж­дународного права. В частности, Н. А. Ушаков сказал, что такие формулировки могли бы дать повод к неправильной интерпретации Венской конвенции, в то время как комиссия должна избегать конф­ликтов при толковании разрабатываемого проекта статей и этой конвенции^[595]. Советского юриста поддержали другие члены Комис­сии. Указывалось, что причины, вызвавшие необходимость назначе­ния нескольких государств-депозитариев, едва ли существуют или могут возникнуть в отношениях между международными организа­циями.

В результате обсуждения этого вопроса Комиссия решила со­хранить в ст. 76 проекта использование множественных депозитари­ев только для государств, а не для международных организаций, хотя она и подчеркнула, что у нее нет никаких принципиальных возражений против назначения в качестве депозитария нескольких международных организаций.

Со времени подписания Венской конвенции в 1969 году не было ни одного примера депозитария в составе нескольких между­народных организаций, то есть не было ни одного примера, который бы показал практическую необходимость предложенной докладчи­ком формулы, да и трудно представить, какой потребности она мо­жет отвечать.

Таким образом, в ст. 77 Конвенции 1986 года устанавливается, что «депозитарием может быть одно или несколько государств, меж­дународная организация (одна. — А. Т.) или главное исполнительное должностное лицо такой организации». Депозитарий договора мо­жет быть назначен участвовавшими в переговорах государствами и участвовавшими в переговорах международными организациями или, в зависимости от случая, участвовавшими в переговорах междуна­родными организациями или в самом договоре, или каким-либо иным порядком. В ст. 77 подчеркивается, что «функции Депозита­рия договора являются международными по своему характеру, и при исполнении своих функций депозитарий обязан действовать беспристрастно». И далее идет очень важное положение, которое еще на Венской конференции 1969 года было включено по предло­жению Белорусской ССР и Монгольской Народной Республики, а теперь распространено на международные организации: «В частно­сти, тот факт, что договор не вступил в силу между некоторыми участниками или что возникло разногласие между государством или международной организацией и депозитарием, касающееся выпол­нения функций этого последнего, не влияет на эту обязанность».

В случае возникновения любого разногласия между каким-либо государством или международной организацией и депозитарием от­носительно выполнения функций последнего депозитарий ограни­чивается тем, что доводит этот вопрос до сведения подписавших договор и договаривающихся государств и международных органи-

заций либо, в соответствующих случаях, до сведения компетентного органа заинтересованной международной организации (п.

Депозитарий не должен нарушать свои функции или превы­шать их. Так, принимая документы, содержащие оговорки или воз­ражения против них, депозитарий — будь то государство или между­народная организация — не вправе давать обязательное правовое толкование им, в частности решать вопросы о действительности оговорок. Все документы он должен незамедлительно направлять всем участникам договора, в том числе международным организаци­ям. Депозитарий не может также быть арбитром или судьей в споре о действительности ратификации, акта официального подтвержде­ния, денонсации или присоединения к договору, сделанных той или иной организацией или государством. Он не вправе определять круг участников международного договора, а также решать вопрос о вступ­лении международного договора в силу или тем более препятство­вать этому.

Международная организация может, конечно, высказывать свое мнение по всем этим вопросам, в том числе в отношении документов об официальном подтверждении, присоединении, оговорках и т. п., но только как участница данного договора, а не как депозитарий. Функции последнего не дают ей привилегий в этом отношении, в частности права, обязательного для других международных органи­заций и государств-участников, толкования, навязывания им своего мнения по указанным документам и по международному договору. Мнение депозитария по всем спорным вопросам носит предвари­тельный характер, и окончательное решение по ним принадлежит участникам договора - международным организациям и государ­ствам или, в зависимости от случая, только международным органи­зациям.

Функции депозитария подробно определены в ст. 78 Конвен­ции 1986 года. Они почти те же, что и для договоров между государ­ствами. Новыми в отношении договоров с участием организаций являются хранение депозитарием таких документов, как акты об официальном подтверждении, и уведомление о них всех участников, в том числе международных организаций, имеющих право стать участниками договора.

Все эти функции носят административный, исполнительный, но не политический характер.

Под регистрацией понимается правовой акт государств, Секре­тариата ООН или другой международной организации, посредством которого международные договоры, вступившие в силу и передан­ные в Секретариат для регистрации, заносятся в специальный ре­естр или направляются для хранения в делах и занесения в перечень с целью опубликования и доведения до сведения всех государств и международных организаций. Регистрация — институт международ­ного права, возникший под непосредственным влиянием Великой Октябрьской социалистической революции, отменившей тайную дип­ломатию и тайные договоры.

Согласно общему положению, регистрация многосторонних до­говоров производится их депозитарием (ст. 81 конвенции). В ООН различаются обязательная регистрация и добровольная регистрация (хранение в делах и занесение в перечень). Обязательная регистра­ция предусмотрена в ст. 102 Устава, которая возлагает обязанность, при первой возможности, регистрации договоров на государства - члены ООН в ее Секретариате. Игнорирование этой обязанности лишает их права ссылаться на незарегистрированный договор в ка­ком-либо органе ООН. Резолюцией от 14 декабря 1946 г. Генераль­ная Ассамблея ООН утвердила подробные правила регистрации и опубликования международных Договоров. Резолюцией от 19 де­кабря 1978 г. Генеральная Ассамблея ООН сочла возможным изме­нить некоторые из этих правил, в частности ограничить круг подле­жащих опубликованию договоров между государствами. В отличие от Устава ООН в этих правилах предусмотрена не только регистра­ция в прямом смысле, но и так называемое хранение в делах и занесение в перечень, то есть добровольная регистрация.

Таким образом, согласно правилам ООН, договоры государств — нечленов ООН друг с другом, с международными организациями и международных организаций друг с другом не подлежат обязатель­ной регистрации и, следовательно, на них не распространяются по­ложения п. 2 ст. 102 Устава ООН, исключающие возможность ссы­лок на такие договоры в органах ООН. При кодификации права международных договоров в Комиссии международного права и на Венской конференции 1968—1969 годов это положение было не­сколько изменено. Статья 80 Венской конвенции 1969 года распрос­транила обязанность регистрации международных договоров на все государства - участники конвенции, независимо от членства в ООН. Кроме того, эта статья содержит упоминание не только о регистра­ции в собственном смысле, но и о хранении в делах и занесении в перечень.

Специальный докладчик П. Ретер, формулируя ст. 80, пошел еще дальше в этом направлении, распространив обязанность регист­рации на все договоры с участием международных организаций, которые тем или иным образом могут оказаться связанными норма­ми второй конвенции о праве международных договоров. Это нов­шество вызвало принципиальные возражения в Комиссии междуна­родного права. Н. А. Ушаков, в частности, указал, что Устав ООН не возлагает на международные организации обязанность передавать свои международные договоры в Секретариат для регистрации и Секретариат их также не обязан регистрировать. Поэтому он пред­ложил договоры между международными организациями выделить в отдельный подпункт и предусмотреть только возможность направ­ления таких договоров в Секретариат ООН^[597].

Распространение обязанности регистрации на все международ­ные договоры, возложение этой обязанности на международные орга­низации, в том числе на саму ООН, означали бы ревизию ст. 102 Устава и правил 1946 года. Но если правила могут изменяться решением Генеральной Ассамблеи, то ст. 102 может быть изменена только в соответствии с процедурой принятия поправок, предусмот­ренной в ст. 108 Устава ООН. Никакой другой процедурой или новой конвенцией ее изменить нельзя.

Тем не менее Комиссия международного права не посчиталась с этим и приняла формулировку ст. 80, предложенную П. Ретером.

Неудивительно, что многие государства и международные орга­низации в своих замечаниях по проекту статей подвергли критике среди других и ст. 80. Так, в замечаниях Белорусской ССР от 10 ию­ня 1982 г. было сказано: «Обращая внимание на ст. 80, предусмат­ривающую регистрацию в Секретариате ООН международных дого­воров, заключенных между государствами и международными организациями или между международными организациями, Бело­русская ССР выражает мнение о нецелесообразности установления такой обязанности для международных организаций — участниц подобных договоров. Это положение неправомерно расширяет рам­ки ст. 102 Устава ООН, которая предусматривает соответствующие действия только со стороны государств - членов Организации Объе­диненных Наций»^[598].

Подобное замечание было сделано Секретариатом СЭВ 16 но­ября 1982 г.: «Статье 80... следовало бы придать факультативный характер как в отношении регистрации договоров его участниками, так и в отношении обязанности Секретариата ООН регистрировать эти договоры. Поэтому в данной статье целесообразно сказать, что договоры могут направляться в Секретариат ООН для возможной их регистрации и опубликования»^[599]. (Речь идет о договорах между­народных организаций.) Тем не менее конференция 1986 года под­твердила проект ст. 80 КМП (в конвенции ст. 81).

В то время как регистрация является делом прежде всего сто­рон международного договора, обязанность международной публи­кации договоров целиком возложена на Секретариат ООН. Согласно ст. 102 Устава, Секретариат должен опубликовать всякий зарегистри­рованный международный договор или соглашение. В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи 97/1 и ст. 10 правил 1946 года эта обязанность была распространена и на договоры и соглашения, хранящиеся в делах и внесенные в перечень, то есть на добровольно зарегистрированные договоры, в том числе договоры с участием международных организаций.

Международное опубликование зарегистрированных и внесен­ных в перечень договоров и других международно-правовых доку­ментов производится в «Сборниках договоров ООН». Правда, в целях экономии времени и средств Генеральная Ассамблея в своей резолюции от 19 декабря 1978 г. сочла возможным ограничить опуб­ликование некоторых категорий договоров в полном объеме, в част­ности соглашений о предоставлении помощи и сотрудничестве огра­ниченного действия, касающихся финансовых, коммерческих, адми­нистративных или технических вопросов; соглашений об организации конференций, семинаров и встреч; соглашений, подлежащих опуб­ликованию иным образом, чем в соответствии с упомянутыми пра­вилами. И все же к 1989 году Организация Объединенных Наций уже опубликовала более тысячи томов указанных сборников, содер­жащих около 20 тыс. договоров.

Многие из этих сборников состоят из двух частей. В первой части публикуются зарегистрированные договоры государств - чле­нов ООН, а во второй - договоры, принятые на хранение и занесен­ные в перечень. Среди последних большинство представляют дого­воры между международными организациями, а также международ­ных организаций с нечленами ООН, в частности со Швейцарией. Договоры международных организаций с государствами — членами ООН публикуются в первой части, так как они подлежат регистра­ции. Следует подчеркнуть, что регистрация, внесение в перечень и опубликование в сборниках ООН того или иного акта не придают ему сами по себе характера международного договора, о чем специ­ально оговаривается в примечаниях к сборникам.

Кроме международного опубликования существует внутриго­сударственное опубликование международных договоров. Оно мо­жет иметь место и в отношении незарегистрированных договоров и осуществляется в соответствии с правилами, принятыми в данном государстве.

(В соответствии с Федеральным законом о международных договорах Российской Федерации вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры подлежат опубликованию в Со­брании законодательства Российской Федерации или в Бюллетене международных договоров; межведомственные международные дого­воры опубликовываются в официальных изданиях соответствующих ведомств. — Ред.)