<<
>>

§1. История формирования общего рынка труда в Содружестве Независимых Г осударств

Международно-правовое регулирование труда на уровне Содружества Независимых Государств и иных межгосударственных объединений государств- участников имеет свою специфику, связанную, прежде всего, с реализацией цели экономической интеграции.

Именно желание обеспечить переход в экономических взаимоотношениях на принципы рыночной экономики обусловило специфическое содержание основополагающих актов, скудость в них социальных положений, абстрактность и противоречивость тех положений, которые нашли закрепление.

В последние десятилетия в отечественной литературе, посвященной проблемам международно-правового регулирования труда, появился новый объект для анализа - формирующийся в рамках интеграционного экономического пространства Содружества Независимых Государств и субрегиональных объединений, в частности, Союзного государства Беларуси и России, а также Евразийского экономического союза общий рынок труда[406].

Специфика международно-правового регулирования труда на уровне Содружества Независимых Государств и иных межгосударственных объединений государств-участников СНГ состоит в двойственности регулирования: с одной

стороны, оно связано с попыткой реализации цели экономической интеграции, а с другой, с желанием государств обеспечить полный контроль над внутренними рынками труда.

Первое направление регулирования отражено в общих актах СНГ и иных интеграционных образований, о которых пойдет речь в настоящей главе. Целью общего рынка труда СНГ является снятие барьеров для перемещения рабочей силы, с тем, чтобы достичь основных целей, которые ставятся перед государствами при регулировании рынка труда, - это обеспечение эффективной занятости, предотвращение массовой безработицы и т.д.[407] [408] При этом отмечается, что «обеспечение условий для беспрепятственного перемещения рабочей силы» из государств-участников СНГ «по всей его территории» должно основываться «на сочетании социально-экономических интересов государств и трудящихся-

414

мигрантов» .

Второе направление регулирования производно от тех самых социальноэкономических интересов государств, которые на сегодняшний день имеют вектор, противоположный общему рынку труда.

В правовой литературе, при характеристике правового регулирования общего рынка труда отмечается, что «этот рынок в настоящее время регулируют многосторонние и двусторонние договоры, посвященные миграции и правам работников-мигрантов»[409].

Необходимо отметить, что большинство соглашений, заключенных Российской Федерацией с государствами-участниками СНГ в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов, реально направлены не на формирование общего рынка труда, а на максимальную защиту национальных

трудовых рынков. Они исходят из приоритетного права национальных трудящихся на занятие рабочих мест, что согласуется с мерами, принимаемыми на государственном уровне, в том числе в Российской Федерации[410] [411].

Во всех таких соглашениях содержится общая отсылка в определении порядка привлечения трудящихся-граждан договаривающихся государств к действующему на территории государства трудоустройства законодательству, а последнее практически во всех государствах-участниках Содружества содержит разрешительный порядок использования иностранных трудящихся.

Международно-правовое сотрудничество в области трудовой миграции на постсоветском пространстве идет сложным и противоречивым путем. Его возникновение как явления стало возможным в результате дезинтеграции связей бывших союзных республик и превращения внутренних миграционных потоков в межгосударственные.

После 1991 г. более 20 млн. человек из бывших советских республик сменили место постоянного проживания, причем переселение 90% из них произошло в рамках стран ближнего зарубежья. Только Россия в течение 19921997 гг. приняла около 12 млн. иммигрантов из стран бывшего СССР, а общее число официально привлекавшихся на работу в России трудовых мигрантов из этих государств составило около 4 млн.

человек .

После распада СССР поиск оптимальных моделей взаимовыгодного сотрудничества на постсоветском пространстве вылился в создание целого ряда международных организаций, которые обеспечивает сотрудничество участвующих государств в области трудовой миграции. На сегодняшний день международно-правовое регулирование трудовой миграции осуществляется в рамках СНГ, Союзного государства Беларуси и России (далее - Союзное

государство) и Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС), а до 1 января 2015 г. - в рамках Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭС).

Следует отметить, что и в Содружестве Независимых Государств, и в Союзном государстве Беларуси и России одним из приоритетных направлений является формирование регионального рынка труда с обеспечением трудовой мобильности граждан договаривающихся государств. Если в рамках Союзного государства в большей степени удалось уравнять в правах российских и белорусских работников, то формирование регионального рынка труда в СНГ идет достаточно медленно и зависит от зачастую противоречивых национальных

418

интересов государств-участников Содружества .

Особое значение приобрело взаимодействие по вопросам трудовой миграции и формированию регионального рынка труда в рамках Евразийского экономического союза, поскольку, как отмечают исследователи: «при всех удачах и неудачах регулирования миграционных потоков на постсоветском пространстве за последние два десятилетия сложилась Евразийская миграционная система, в которой сформировался мощный центр притяжения рабочей силы, сосредоточившийся сначала в России, а затем распространившийся и на Казахстан» .

Под Евразийской миграционной системой понимается группа стран постсоветского пространства, связанных между собой устойчивыми и многочисленными миграционными потоками, которые обусловлены [412] [413] взаимодействием ряда факторов - исторических, экономических, политических, демографических, социально-этнических, географических[414] [415] [416] [417].

Общий рынок труда, в качестве одной из сфер межгосударственного сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств, находит свое первоначальное обоснование в учредительных актах Содружества Независимых Государств и договоре об Экономическом Союзе, непосредственное же закрепление обязательств государств в области международно-правового регулирования трудовой миграции осуществляется на уровне многосторонних и двусторонних межправительственных соглашений.

Важное значение в обеспечении сотрудничества в области формирования общего рынка труда между государствами-членами Содружества имеют акты, носящие рекомендательный и программный характер. Исследование этих актов позволяет установить цели сотрудничества, выявить противоречия и определить направления дальнейшего сотрудничества.

В связи с тем, что, с одной стороны, правовое регулирование общего рынка труда в СНГ не отличается высокой правовой точностью, а, с другой стороны, пример детального правового регулирования показывает Европейский Союз, мы исходим из содержания правового института общего рынка труда, которое сложилось в рамках правового пространства ЕС.

I. Учредительные акты Содружества, к числу которых относятся Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. , Протокол к Соглашению от 21 декабря 1991 г. вместе с Алма-Атинской

422

декларацией от 21 декабря 1991 г. и Устав Содружества Независимых

423

Государств от 22 января 1993 г. Отметим, что первые три документа должны рассматриваться в их единстве и взаимодополняемости, лишь при таком условии они имеют юридически значимый характер учредительного акта Содружества[418].

Фактически можно говорить о двух группах учредительных актов в зависимости от направленности их действия: первая группа, состоящая из вышеуказанных трех документов закрепила новую политическую и юридическую реальность - прекращение существования Союза ССР как субъекта международного права и провозгласила принципы нового объединения независимых государств, не предусмотрев никаких институциональных основ такого объединения, лишь упомянув об общих координирующих институтах Содружества. Вторая группа представлена Уставом Содружества, принятым через год после создания СНГ. Этот документ имеет гораздо большую конструктивную направленность, закрепляя ряд необходимых для существования правового феномена, объединяющего государства, элементов. В частности, в Уставе нашли отражение вопросы членства, организационная структура Содружества, несколько подробнее описаны области сотрудничества государств- членов.

В Соглашении от 8 декабря 1991 г. установлены общие принципы права СНГ в области международных передвижений граждан, которые распространяются и на трудящихся:

1. Гарантирование гражданам других государств-членов и лицам без гражданства, проживающим на ее территории, независимо от их национальной принадлежности или иных различий гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав и свобод в соответствии с общепризнанными международными нормами о правах человека (ст.2);

2. Открытость границ и свобода передвижения граждан (ч.2 ст.5). Этот принцип был реализован в рамках Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств Содружества независимых государств по территории его

участников от 9 октября 1992 г. и Соглашения о взаимном признании виз государств-участников Содружества Независимых Государств от 13 ноября 1992

г 426

Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Г осударств по территории его участников, подписанное в Бишкеке 9 октября 1992 г. (далее - Бишкекское соглашение) определяет механизм регулирования передвижения для трех категорий лиц: для граждан Сторон; для иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Сторон; для граждан Сторон, постоянно проживающих на территории третьих государств.

Таких механизмов два, один из которых можно назвать коллизионным (он установлен для второй категории), поскольку он относит решение вопроса к компетенции национального законодателя. Другой механизм - материальный или конвенционный, он определен самим Соглашением и заключается в том, что граждане Сторон, независимо от места их постоянного проживания, имеют право въезжать, выезжать и передвигаться по территории Сторон без виз при наличии документов, удостоверяющих их личность или подтверждающих их гражданство.

Свобода передвижения, включая въезд на территорию и выезд с территории государств, участвующих в настоящем Соглашении, предполагает возможность введения в одностороннем порядке ограничений на передвижение, в частности, при возникновении ситуаций, угрожающих безопасности Сторон (абз.2 ст.1, ст.4).

Кроме того, к сфере совместной деятельности, реализуемой через общие координирующие институты, отнесено сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, а также вопросы миграционной политики. [419] [420]

425

Как видно из приведенных положений, Соглашение предусматривает расширительное толкование действия принципа свободы передвижения граждан. Если исходить из взаимосвязанности ст. ст. 2 и 5, то, несмотря на правило, что свобода передвижения должна пониматься как право человека покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну в соответствии со ст. 13 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. и ст. 12 Международного Пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и не предоставляет права на беспрепятственный въезд на территорию другого государства-члена, специальное выделение условия об открытости границ и свободе передвижения в ст.5 позволяет предположить обратное, что было несомненно оправданным с точки зрения политической целесообразности - нельзя сразу лишать людей тех возможностей, которые существовали десятки лет.

На рубеже третьего тысячелетия та же политическая целесообразность привела к денонсации данного Соглашения Туркменистаном, Россией, Казахстаном и Узбекистаном[421] [422] [423]. Для Российской Федерации действие Соглашения прекращено с 3 декабря 2000 г. Одновременно российское государство заключило двусторонние соглашения по взаимным безвизовым поездкам граждан с Республикой Узбекистан, Республикой Армения, Республикой Молдова, Украиной, Азербайджанской Республикой и Туркменистаном. Кроме того, в 2000 г. было заключено многостороннее межправительственное соглашение о взаимных безвизовых поездках граждан между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой,

Российской Федерацией и Республикой Таджикистан[424], которое продолжает действовать после прекращения деятельности Евразийского экономического сообщества[425].

Впрочем, для шести государств СНГ Бишкекское соглашение продолжает действовать во взаимных отношениях, особое положение занимает Азербайджан, который депонировал уведомление о присоединении 21. июля 1997 г., однако в силу несогласия Армении, на основании ст. 10 соглашения, присоединение к договору не должно иметь юридической силы. Тем не менее, некоторые государства-участники Бишкекского соглашения, в частности, Республика Беларусь, указывает Азербайджанскую Республику в качестве стороны соглашения, при этом заключив дополнительно двустороннее соглашение о взаимных безвизовых поездках граждан в 2006 г.

Устав СНГ изменил акценты в вопросе о свободе передвижения. Целями Содружества провозглашено содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве. На наш взгляд это более слабая юридическая конструкция по сравнению с гарантией, притом, что применительно к правам и основным свободам человека используется термин «обеспечение» в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и документами ОБСЕ. Кроме того, нельзя не упомянуть такую цель Содружества как «всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие... в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция» (ст.2 Устава).

Интересное положение в контексте нашего анализа закреплено в статье 19, определяющей направления сотрудничества в экономической и социальной областях. Это - формирование общего экономического пространства на базе рыночных отношений и свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы. Такая формулировка близка по содержанию к известному закреплению основных экономических свобод в Договоре, учреждающем Европейское Экономическое Сообщество: «... деятельность Сообщества предусматривает... устранение между государствами-членами препятствий свободному движению лиц, услуг и капиталов» . Правда, эта формулировка подверглась существенным изменениям и в нынешнем виде имеет более широкий смысл, говоря о внутреннем рынке, обеспечивающем устойчивое развитие Европы с наличием конкурентоспособной рыночной экономики, стремящейся в полной занятости и социальному прогрессу...» (ст. 3 Договора о Европейском Союзе).

В учредительных актах не установлено конкретных полномочий органов Содружества в области правового регулирования международных передвижений, в ст. 4 Устава СНГ перечислены лишь общие сферы совместной деятельности. Среди них для нас представляют интерес следующие: обеспечение прав и основных свобод человека; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков; вопросы социальной и миграционной политики.

Таким образом, главным достижением учредительных актов Содружества независимых государств является закрепление принципа свободы передвижения граждан, который на сегодняшний день подвергается серьезной ревизии.

Л

II. Договор о создании Экономического Союза от 24 сентября 1993 г. Этот важнейший документ регионального сотрудничества был подписан в Москве на заседании Совета глав государств и Совета глав правительств одновременно с Соглашением о создании Межгосударственного Евроазиатского объединения угля и металла[426] [427] [428] и ратифицирован Российской Федерацией 2 ноября

1994 г.[429] Примечательно, что положения Договора стали применяться еще до ратификации его участниками на основании Решения Совета глав государств о временном применении Договора о создании Экономического Союза от 24 декабря 1993 г.[430] [431]

В Преамбуле Договора подтверждается приверженность целям и принципам учредительных документов о создании Содружества Независимых Г осударств, а в качестве одного из оснований создания экономического союза поставлена объективная необходимость формирования и развития общего экономического пространства, основанного на свободном перемещении товаров, услуг, рабочей силы и капиталов. Таким образом, Договор об Экономическом Союзе служит правовой формой закрепления и детализации одного из направлений сотрудничества, установленного в статье 19 Устава СНГ.

При характеристике Договора об Экономическом Союзе уместно будет сослаться на мнение Ю.А. Тихомирова, о том, что «в рамках СНГ правовое влияние ЕС ощутимо...» . Эта «ощутимость» не означает идентичности положений, но свидетельствует о значении, придаваемом правовому опыту, накопленному государствами Западной Европы в рамках Европейского Союза при правовом оформлении основ экономической интеграции между государствами-членами Содружества Независимых Государств.

Как мы уже отмечали, необходимость формирования и развития общего экономического пространства в пределах территорий государств-членов Содружества Независимых Государств, основанного на свободном перемещении товаров, услуг, рабочей силы и капиталов, положена в основание Договора об Экономическом Союзе. «Поэтапное создание общего экономического пространства на базе рыночных отношений» в ст.2 названо целью Союза, которая предполагает свободное перемещение... рабочей силы (ст. 3). Кроме того,

создание самого Экономического Союза должно осуществляться «путем поэтапного углубления интеграции, координации действий в осуществлении экономических реформ через... общий рынок... рабочей силы» (ст. 4).

Исходя из смысла ст. ст. 3 и 4 Договора мы можем сделать вывод, что свободное перемещение рабочей силы - необходимый элемент создания общего экономического пространства, неясна только его связь с общим рынком рабочей силы. В концепции экономического интеграционного развития СНГ, утвержденной Решением Совета глав государств от 28 марта 1997 г., общий рынок труда определяется как формирующийся и выступающий в качестве составной части Общего экономического пространства. Важным элементом общего рынка труда, согласно указанной концепции, выступает трудовая миграция, определение которой в концепции отсутствует.

К сожалению, в Договоре об Экономическом Союзе отсутствуют специальный раздел или глава, посвященные конкретизации того, что же понимается под общим рынком рабочей силы или под свободным перемещением рабочей силы. Некоторые положения, раскрывающие содержание свободы перемещения рабочей силы, помещены в главу пятую Договора «Социальная политика». На основе исследования этой главы и, соответственно, текста статей 19-24 можно попытаться раскрыть содержание свободы перемещения рабочей силы. Мы считаем возможным использовать при раскрытии содержания свободы перемещения статьи главы пятой, несмотря на более широкий круг общественных отношений, входящих в предмет регулирования нормативных положений, содержащихся в указанной главе. Основой для такого действия являются, с одной стороны, аналогия с правом Европейского Союза, с другой стороны, имеющиеся программные документы СНГ, которые разработаны позднее Договора и содержат специальные положения о свободном перемещении рабочей силы.

Выделим следующие элементы свободы перемещения рабочей силы:

Безвизовый режим перемещения граждан государств-участников Союза в пределах территории Экономического Союза (ст. 19).

Запрет дискриминации граждан государств-участников Экономического Союза по национальному или любому иному признаку в вопросах предоставления рабочих мест, оплаты труда, обеспечения других условий работы, предоставления социальных гарантий (ст. 21).

Взаимное признание документов об образовании и квалификации работников других государств-участников Союза без дополнительного их подтверждения (ст. 22).

Последние два элемента свободного перемещения корреспондируют своим аналогам в коммунитарном праве. Добавим, что также как и в Договоре о функционировании ЕС, основой принципа недискриминации граждан по национальному признаку в отношении условий труда и социальных гарантий, закрепленного в ст. 21, является общий принцип недискриминации по национальному и иным признакам в отношении юридических и физических лиц государств-участников Союза (ст.1).

В отношении же первого элемента - режима безвизового перемещения граждан государств-участников Союза, заметим, что этот режим имеет более широкую сферу действия, нежели общий рынок труда, поскольку он распространяется на всех граждан независимо от их профессиональной деятельности, и находит правовые основания в учредительных актах Содружества Независимых Г осударств, а также в многостороннем и двусторонних соглашениях государств-членов СНГ, принятых до создания Экономического Союза.

Договор об Экономическом Союзе содержит положения, предусматривающие заключение многосторонних и двусторонних соглашений по вопросам миграции рабочей силы, а также проведение скоординированной политики в области условий и охраны труда с учетом общепринятых международных правил. Мы уже упоминали, что многостороннее и двусторонние соглашения в области трудовой миграции с участием Российской Федерации закрепляют общее коллизионное правило, согласно которому порядок привлечения работников устанавливается государством трудоустройства в соответствии со своим законодательством.

Таким образом, Договор об Экономическом Союзе не дает однозначного ответа на вопрос, каким образом должно осуществляться международно-правовое регулирование общего рынка труда в СНГ, хотя и содержит более подробные положения о сотрудничестве в социально-трудовой сфере по сравнению с ранее принятыми Соглашением о создании СНГ и Уставом Содружества.

Важно подчеркнуть значение Договора для формирования институциональной основы международно-правового регулирования в области труда. В целях обеспечения формирования и эффективной деятельности Экономического союза был создан Межгосударственный экономический комитет (МЭК) Экономического Союза, который на протяжении пяти лет координировал деятельность по формированию общего рынка труда, выработке согласованных решений по социальным вопросам, представляющим общий интерес . На аппарат МЭК Экономического Союза были возложены функции рабочего органа Консультативного совета по труду, миграции и социальной защите населения и некоторых других консультативных органов социальной направленности.

На сегодняшний день аппарат МЭК Экономического Союза объединен с Исполнительным Секретариатом СНГ в единый постоянно действующий исполнительный, административный и координирующий орган - Исполнительный Комитет Содружества Независимых Государств. Такое изменение было осуществлено на основании Решения Совета глав государств СНГ от 2 апреля 1999 года. 21 июня 2000 года Протоколом заседания Совета глав государств было утверждено Положение об Исполнительном комитете СНГ. Исполнительный [432] [433] комитет обеспечивает организацию работы основных межгосударственных органов, таких как Совет глав государств, Совет глав правительств, совет министров иностранных дел, Экономический совет. На основании п. 22 Положения Исполком рассматривается в качестве правопреемника МЭК Экономического Союза, но по сути дела, это правопреемство касается лишь Аппарата МЭК.

Кроме того, в качестве основного исполнительного органа Содружества был создан Экономический совет, состоящий из заместителей глав правительств государств-участников СНГ. Положение о нем было утверждено Решением Совета глав государств 25 января 2000 г. Основной целью Совета является обеспечение выполнения соглашений, принятых в рамках СНГ, решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества о формировании и функционировании зоны свободной торговли и других вопросах социальноэкономического сотрудничества. Именно Экономический Совет призван обеспечивать координацию деятельности межгосударственных и межправительственных органов Содружества социально-экономического характера, однако он не обладает правом осуществлять контроль за выполнением государствами своих обязательств, основанных на решениях, принимаемых Советами глав государств и глав правительств, что существенно отличает ЭС от Межгосударственного экономического комитета.

III. Определенное историческое значение в формировании субрегиональных рынков труда имеет Договор о создании единого экономического пространства между Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Республикой Узбекистан от 30 апреля 1994 г. Этот договор стал основой для формирования интеграционного объединения, с вхождением в его состав Республики Таджикистан в 1998 год получившего название Центрально-Азиатское Экономическое Сообщество. Главная направленность договора - обеспечение экономического сотрудничества государств на базе рыночных принципов свободного движения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы. Статья 9 Договора фиксирует основные элементы свободы движения рабочей силы в

рамках единого экономического пространства: недискриминация граждан Сторон по национальному или любому иному признаку в вопросах предоставления рабочих мест, оплаты труда, взаимноепризнание документов об образовании и квалификации работников без дополнительного их подтверждения, если этого не требуют условия или характер работы, и обеспечение безвизового режима перемещения их граждан в пределах территории единого экономического пространства.

Как мы видим, в «договоре 4-х» в систематизированном виде повторяются положения Договора об Экономическом Союзе, это согласуется и с указанием в его преамбуле на необходимость принятия мер по реализации положений Договора об Экономическом Союзе. Фактически этим договором создан прецедент автономного локального интеграционного развития, которое не перечеркивает созданное в рамках Экономического Союза и, соответственно, СНГ, но осуществляется параллельно. В дальнейшем, в 2002 г. проект Центральноазиатского союза был преобразован в организацию Центральноазиатского сотрудничества (далее - ЦАС), в него вошла Республика Таджикистан, а 6 октября 2005 г. было принято решение объединить ЦАС и ЕврАзЭС[434]. Протокол об интеграции организации «Центрально-Азиатское Сотрудничество» в Евразийское экономического сообщество был подписан 23 июня 2006 г. и вступил в силу с 8 августа 2007 г. [435]

IV. Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г. был заключен между государствами, составляющими так называемое ядро интеграционного развития на постсоветском пространстве. Примечательно, что в составе участников договора четко видна условность созданного объединения: Республика Казахстан и Республика Кыргызстан уже входили в Центральноазиатский Союз, а президенты Российской Федерации и

Республики Беларусь через три дня после заключения «договора 4-х» подписали Договор о создании Сообщества России и Беларуси. Договор вступил в силу 11 февраля 1997 г. Позднее, на основании Решения Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации от 28 апреля 1998 г. N 26 к договору присоединилась Республика Таджикистан[436]. Развитие этого интеграционного проекта будет рассмотрено далее, в параграфе 4 настоящей главы.

V. Договор Российской Федерации и Республики Беларусь «О создании Союзного государства» от 8 декабря 1999 г.[437]

Важное положение зафиксировано в п. 2 ст. 70 Договора о том, что «правовые акты, принятые ранее в рамках Сообщества и Союза, продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Договору». Это дает основание полагать, что модель сотрудничества в области труда и социального обеспечения, уже созданная на основе ранее действующих договоров не будет разрушена одномоментно.

Все договоры, устанавливающие основы межгосударственного объединения Российской Федерации и Республики Беларусь содержат подробные перечисления конкретных направлений сотрудничества в социальной сфере. Причем, нужно подчеркнуть качественно иной по глубине уровень сотрудничества, нежели достигнутый в рамках всего Содружества.

Так, Устав Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г.[438], перечисляя задачи Союза в социальной сфере, выделяет следующие:

«а) выработка единых подходов при исчислении размеров оплаты труда, пенсионного обеспечения...; б) обеспечение равных прав граждан государств - участников Союза в трудоустройстве, оплате труда, предоставлении других

социальных гарантий; в) установление единых норм в области охраны труда, социального страхования, производственной и социальной гигиены; г) создание общей информационной базы данных по вопросам занятости населения и наличия

445

трудовых вакансии...»

Уже в рамках Союза Беларуси и России были определены полномочия Союза (обеспечение равенства прав граждан Союза в трудоустройстве, оплате труда и других областях, обеспечение свободного перемещения рабочей силы в пределах границ Союза - ст. 15 Устава), а также полномочия, осуществляемые путем согласованных действий государств-участников (выработка единых подходов при определении мер социальной защиты, в том числе в области занятости, охраны труда, производственной и социальной гигиены, социального страхования, пенсионного обеспечения - ст. 16 Устава).

Договор о создании Союзного государства, используя конституционно - правовые формулировки, указывает на предмет исключительного ведения Союзного государства и на предмет совместного ведения Союзного государства и государств-участников. Создание общего рынка труда, таким образом, попадает в исключительное ведение Союзного государства, согласно ст. 17, но никак не конкретизируется, а вот в предмет совместного ведения попадают согласованная социальная политика, включая вопросы занятости, миграции, условий труда и его охраны, социального обеспечения и страхования; а также обеспечение равных прав граждан в трудоустройстве и оплате труда, предоставлении других социальных гарантий. Тем самым, собственные полномочия Союзного государства уменьшены в пользу совместных.

В рамках формируемого единого экономического пространства Союзного государства должно действовать унифицированное трудовое законодательство, законодательство в области социальной защиты населения, пенсионного обеспечения. Сама же унификация законодательства находится в совместном ведении Союзного государства и государств-участников. [439]

Такое распределение предметов ведения существенно влияет на характер принимаемых решений, поскольку в ст. 59 Договора установлено, что нормативно - правовые акты Союзного государства по предметам совместного ведения, а именно основы законодательства, директивы и резолюции - реализуются путем принятия национальных нормативно - правовых актов государств - участников по соответствующим вопросам.

Положение вещей очень напоминает существующую ситуацию в Европейском Союзе, где социальная политика, а также политика в области занятости находятся в сфере ограниченных полномочий Европейского Сообщества. По вопросам социальной политики принимаются директивы, направленные на сближение национальных законодательств, а по вопросам занятости ЕС может предлагать лишь возможные направления движения и не более того. Правда, в том же Европейском Сообществе вопросы формирования общего рынка труда и, в частности, обеспечение свободы передвижения трудящихся регулируются актами институтов ЕС, включая и регламенты, имеющие прямое действие в правовых системах государств-членов.

Очень важное значение для понимания динамики формирования общего рынка труда в союзном государстве имеет Программа действий Республики Беларусь и Российской Федерации по реализации Договора о создании Союзного государства, подписанная вместе с Договором 8 декабря 1999 г.

Главной задачей программы является определение содержания, этапов и сроков работы по передаче Союзному государству зафиксированных в Договоре предметов ведения, способов законодательного закрепления такой передачи, включая возможное внесение изменений в конституции двух государств.

Такие этапы и сроки установлены и в отношении общего рынка труда. В первую очередь должны быть проведены выравнивание основных макроэкономических показателей и проведение единой структурной политики включая показатели по заработной плате и пенсионному обеспечению. В 2000 году должны быть разработаны:

- основные минимальные стандарты стандартов в сфере денежных доходов населения, оплаты труда, пенсионного обеспечения и др.;

- основные законодательные акты в сфере труда, включая унифицированный Трудовой кодекс;

- единая методология формирования и государственного регулирования общего рынка труда Союзного государства.

Кроме того, одним из основных параметров развития Союзного государства будет являться межгосударственная миграция рабочей силы.

VI. Акты органов СНГ, содержащие общие положения, затрагивающие правовое регулирование общего рынка труда Содружества. К ним относится цитируемая выше Концепция экономического интеграционного развития СНГ, одобренная Решением Совета глав государств 28 марта 1997 г.[440], Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств, одобренная Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств от 29 октября 1994 г.[441], а также Стратегия экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года[442] (в дальнейшем - Стратегия экономического развития СНГ), утвержденная Решением Совета глав правительств СНГ в Кишиневе 14 ноября 2008 года.

Концепция экономического интеграционного развития СНГ, утвержденная Решением Совета глав государств Содружества от 28 марта 1997 г. в п. 2.5. подтверждает стремление к постепенному переходу к свободному перемещению рабочей силы в рамках Общего рынка труда СНГ. Она определяет основные условия для обеспечения такого перемещения рабочей силы:

а) сохранение достигнутых договоренностей по безвизовому перемещению граждан;

б) введение унифицированного классификатора наименований профессий рабочих и должностей служащих;

в) признание дипломов, свидетельств об образовании и квалификации, документов, подтверждающих стаж работы.

Сравнение указанных условий с элементами содержания свободы перемещения рабочей силы в Договоре об Экономическом Союзе подтверждает правильность определения нами основных позиций содержания этой свободы на основе анализа гл. V Договора.

В Концепции недостаточно четко показана связь свободы перемещения рабочей силы и трудовой миграции. Если в праве Европейского Союза правовое регулирование трудовой миграции граждан государств-членов осуществляется в виде обеспечения свободы передвижения трудящихся и лиц, осуществляющих самостоятельную экономическую деятельность, то в Концепции согласованное правовое регулирование трудовой миграции предполагает предоставление «.. .трудящимся-мигрантам в рамках общего экономического пространства равных с постоянным населением государств пребывания прав при приеме на работу и расторжении трудовых отношений, а также в области социального и медицинского обеспечения, образовательных услуг»[443], то есть обеспечение действия принципа равенства обращения, причем из этого принципа выпала весьма существенная часть - равенство в условиях труда, в его оплате, участие в объединениях трудящихся и др., а в содержание свободы перемещения рабочей силы включается в большей степени технический процесс переезда из одного государства в другое.

Еще один момент хотелось бы отметить особо. Одним из важнейших элементов механизма обеспечения свободы передвижения трудящихся в праве

Европейских Сообществ является создание базы данных о наличии свободных рабочих мест. В Концепции предполагается создание единой автоматизированной информационной базы состояния национальных рынков рабочей силы и ... системы мониторинга свободных рабочих мест (вакансий), но в рамках общего механизма создания Общего рынка труда.

Представляется, что, несмотря на большую «ощутимость влияния» модели правового регулирования трудовой миграции с позиций обеспечения свободы передвижения правовая реальность Содружества имеет свои особенности, выражающиеся в диффузии терминологических акцентов. Мы видим стремление объяснить правовое регулирование международных передвижений трудящихся то через термин «общий рынок труда», то через «свободное перемещение рабочей силы», то через «трудовую миграцию».

Такое стремление присутствует и в Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств, где содержатся положения о едином рынке труда., наряду с подробным изложением прав и гарантий в сферах обеспечения занятости, миграции, трудовых отношений, охраны труда и здоровья и др., которые должны быть признаны в качестве минимальных для всех государств - членов СНГ и представляют собой фактическую инкорпорацию принципов и норм универсального международного права на региональном уровне. Термин «инкорпорация» в данном случае условен, поскольку Хартия имеет лишь рекомендательный характер.

Но прежде, несколько слов о механизме реализации этого документа в национальных законодательствах.

Согласно Постановлению Межпарламентской Ассамблеи Хартия должна быть направлена в парламенты государств Содружества и другие государства для рассмотрения вопроса о присоединении к ней. После присоединения государства руководствуются зафиксированными в Хартии принципами на добровольной основе, а положения Хартии признаются в качестве минимальных для всех государств и применяются... в отношении граждан одного государства, находящегося на территории другого, во всех случаях, когда законодательство последнего не содержит норм, более выгодных для гражданина.

Обязательность положений, содержащихся в Хартии, обеспечивается за счет действия механизмов тех конвенций Международной Организации Труда, которые были ратифицированы еще Союзом ССР, а также за счет других международно-правовых механизмов охраны прав человека в социальной сфере[444].

Таким образом, Хартия не содержит собственного механизма реализации, а представляет собой обобщение, свод уже признанных на других международноправовых уровнях прав и гарантий граждан в социальной сфере.

К сожалению, реальный объем международных обязательств в социальной сфере, принятых государствами-участниками СНГ, не одинаков и далеко не во всех государствах сохранено действие тех международно-правовых инструментов, которые были признаны обязательными в Союзе ССР.

Рассмотрим этот вопрос на примере конвенций Международной организации труда[445] [446]. На декабрь 1991 г. Советский Союз ратифицировал 50 конвенций МОТ, из которых 43 были действующими, в том числе 6

л гл

основополагающих конвенций (№№ 29, 87, 98, 100, 111, 138) и 1 приоритетная конвенция (№ 122). Два других «самостоятельных» члена МОТ: Республика Беларусь и Украина на тот же период ратифицировали соответственно 36 (30 действующих, в том числе 6 основных и 1 приоритетная конвенция) и 44 (37, 6 и 1).

После обретения независимости бывшими союзными республиками, каждое из новых независимых государств было самостоятельно в определении своих международных обязательств, это правило касалось и конвенций МОТ.

Кроме Российской Федерации, объявившей себя правопреемником по международным обязательствам СССР, а также Беларуси и Украины, сохранивших членство в МОТ, только три государства (Азербайджан, Кыргызстан, Таджикистан) сразу после вступления в Международную организацию труда ратифицировали все или почти все конвенции, действовавшие в СССР. На сегодняшний день эти же государства удерживают лидерство на постсоветском пространстве по количеству ратификаций конвенций МОТ: Российская Федерация - 73 конвенции и 1 Протокол, 54 из которых действуют, Украина - 71 конвенция, из которых 61 действующая, Азербайджан - 57 конвенций и 1 Протокол, из которых 56 действующих; Кыргызстан - 53 конвенции, Таджикистан - 50 конвенций, из которых действуют 49.

Остальные шесть государств применительно к конвенциям МОТ воспользовались принципом «tabula rasa», предназначенным в международном праве для бывших колоний, и за два десятилетия по-разному подошли к формированию «портфеля» международных обязательств в области труда.

Так, Молдова ратифицировала 42 конвенции МОТ и 1 Протокол, из которых действует 41 инструмент, Армения - 29 конвенций, Республика Казахстан - 24 конвенции, из которых 21 действует, Грузия - 17 конвенций, Узбекистан - 13 конвенций, Туркменистан - всего 9 конвенций.

Из 8 основополагающих конвенций на 1 января 2016 года государства- участники СНГ ратифицировали конвенции: № 29 и 105 - все 11 государств (упразднение всех форм принудительного или обязательного труда); № 87 - 10 государств, кроме Узбекистана, и № 98 - 11 государств (свобода объединения и действенное признание права на ведение коллективных переговоров); № 100 и 111 - 11 государств (недопущение дискриминации в области труда и занятий); № 138 и 182 - 11 государств.

Что же касается приоритетных конвенций МОТ, касающихся проблем занятости, инспекций труда и трехсторонних консультаций, то конвенция № 81 об инспекции труда ратифицирована 9 государствами, за исключением Туркменистана и Узбекистана, а протокол к ней 1995 г. только тремя:

Азербайджаном, Молдовой и Россией, конвенция № 122 о политике в области занятости имеет 10 ратификаций кроме Туркменистана, конвенция № 129 о трудовой инспекции в сельском хозяйстве действует лишь для Азербайджана, Казахстана, Молдовы и Украины, конвенция № 144 имеет 8 ратификаций, за исключением России, Туркменистана и Узбекистана.

Конвенция МОТ о защите прав трудящихся-мигрантов № 97 действует для четырех государств: Армении, Кыргызстана, Молдовы и Таджикистана, а конвенция № 143 - только для Армении и Таджикистана.

Стоит отметить, что только три государства на постсоветском пространстве ратифицировали Конвенцию ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.: Азербайджан, Кыргызстан и Таджикистан и в 2013 году ее подписала Армения.

Также, учитывая «европейскую» составляющую бывшего СССР, 5 государств СНГ (кроме Республики Беларусь) участвуют в международных договорах, заключенных в рамках Совета Европы: Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Европейской социальной хартии: Армения, Азербайджан, Молдова, Россия и Украина.

На основе такого краткого обзора состояния международных обязательств государств, входящих в состав СНГ, в области труда, необходимо отметить, что приведенное нами выше положение Хартии социальных прав имеет определенное правовое основание, поскольку действительно существуют международные обязательства, вытекающие из ратификации одних и тех же инструментов. Эффективность этого правового основания существенно не меняется, несмотря на то, что менее половины государств признали действие на их территории конвенций МОТ, ратифицированных СССР, а ряд государств не ратифицировал некоторые основополагающие конвенции МОТ. Существующие в рамках МОТ контрольные процедуры за применением конвенций и рекомендаций позволяют воздействовать на государства, не ратифицировавшие конвенции МОТ[447].

В отношении единого рынка труда статья 1 Хартии декларирует его создание с безвизовым перемещением граждан, что в целом не противоречит создаваемому в Содружестве общему рынку труда. Основой функционирования рынка труда является предоставление равных прав на труд для граждан на территории любого государства.

Далее следуют условия, которые согласно Концепции экономического интеграционного развития СНГ служат обеспечению свободного перемещения рабочей силы: признание документов об образовании, квалификации и трудовом стаже, а также применение Классификатора профессий и должностей для стран СНГ, содействие единому подходу в установлении характеристик работ той или иной специальности, профессии, квалификации... (ст.2). Кроме того, в рамках единого рынка труда государства обеспечивают гражданам предоставление ряда основных прав и гарантий, в том числе свободу выбора рода занятий и работы на всей территории экономического сообщества. Такое совмещение, когда формируемый единый (общий) рынок труда изначально базируется на принципах международного права прав человека и, прежде всего, международного трудового права, может вызвать недоумение, если помнить, что одним из таких

~ 454

принципов выступает нетоварный характер труда .

Второй раздел Хартии содержит положения, касающиеся социальных прав и гарантий в области миграции. Раздел включает в себя три статьи, две из которых посвящены трудовой миграции, а одна - миграции вынужденного характера (в ней речь идет о некоторых правах беженцев и вынужденных переселенцев). Статья 4 устанавливает, что «государства обязуются соблюдать принцип свободы миграции трудящихся и населения между ними и разрабатывают международные документы, гарантирующие максимальное равноправие мигрантов в социально-трудовой области с гражданами государств, [448] принимающих мигрантов». Статья 6 предусматривает создание взаимодействующих между собой национальных служб по делам трудящихся- мигрантов в целях реализации прав граждан на профессиональную деятельность за границей.

На наш взгляд, подобное строение Хартии является неудачным следствием искусственного разделения свободы передвижения трудящихся (свободы перемещения рабочей силы) и миграции в Договоре об Экономическом Союзе. Было бы логически обоснованным объединение признаков, характеризующих фактическое содержание свободы передвижения трудящихся с мерами по реализации этой свободы.

Стратегию экономического развития СНГ мы рассмотрим в параграфе 3 настоящей главы, поскольку она имеет прямое отношение к усилиям органов Содружества по формированию общего рынка труда.

<< | >>
Источник: Давлетгильдеев Рустем Шамилевич. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДА НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Казань 0000. 0000

Скачать оригинал источника

Еще по теме §1. История формирования общего рынка труда в Содружестве Независимых Г осударств:

  1. § 1. Казахстанская государственность в евразийском контексте: понятие, значение и особенности
  2. § 3. Основные направления совершенствования системы государственной власти в Республике Казахстан
  3. §1. История формирования общего рынка труда в Содружестве Независимых Г осударств
  4. §3. Международно-правовое регулирование общего рынка труда и трудовой миграции в Содружестве Независимых Г осударств
  5. §4. Международно-правовое регулирование трудовой миграции в Евразийском Экономическом Союзе
  6. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  7. СПИСОК ИПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
  8. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
  9. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
  10. Библиографический список
  11. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -