Законодавча техніка

Відсутність чіткого розмежування між законами та не­законними актами, зумовлена, вочевидь, відсутністю єди­них критеріїв, призводила до ситуацій, коли з питань си­туативного або індивідуального характеру приймали за­кони, а питання загальнообов’язкові регулювали поста­нови.

Свідченням фактичного ототожнення закону і поста­нови можуть слугувати непоодинокі випадки, коли з ана­логічних питань в один період те саме міністерство готу­вало проекти різних за формою актів.

Поширеною була також практика видання актів щодо фінансування або асигнування коштів із державної скарб­ниці у формі законів, а з питань тимчасового характеру, — про що зазначалось у назві нормативно-правового ак­та, — у формі постанов.

Згодом серед прийнятих актів знову кількісно суттєво переважали закони.

Врешті-решт закони утвердились як регулятор найваж­ливіших суспільних відносин, а всі інші акти законодав­чого характеру видавали у формі постанов — баланс зміс­тився в другий бік.

Загалом, до проблем законодавчої техніки Гетьман П. Скоропадський звернувся на початку свого правління.

Законом «Про порядок складення законопроектів, вне­сення їх до Ради Міністрів, розгляд у Раді, затвердження їх і про форму та порядок оголошення їх», прийнятим 2 червня 1918 р., скасовувався закон ЦР від 17 листопада 1918 р. «Про порядок розпублікування законів» та вста­новлювалася нова форма опублікування законів.

Тепер вгорі над текстом нормативного акта зазнача­лось: «На первотворі написано: “Затверджую дата П. Скоропадський”». Згодом форма напису змінилась на «Затверджую дата Гетьман Всієї України ПАВЛО СКО­РОПАДСЬКИЙ». Іноді Гетьман відступав від встановле­ної формули і зазначав коротке «Згоджуюсь».

Після затвердження друкувалось посвідчення Держав­ного секретаря у такій формі: «Ствердив (посвідчив) Ге­неральний[††††] секретар». У періодичних виданнях прізвища виділялись курсивом.

У наступному блоці викладався власне текст законо­давчого акта, якому передував напис: «Ухвалений Радою Народних Міністрів закон про...» та повна назва акта.

Далі розміщувалися підписи Голови Ради Міністрів та міністра або міністрів, до компетенції яких належав опу­блікований закон та які вносили його на розгляд Ради Міністрів.

Основу структури тексту закону складали «статті» або «артикули». Застосування в різних законах різних назв при дотриманні єдиної в рамках одного закону дає підстави вважати, що ці найменування вживались як синонімічні. Статті позначались арабськими цифрами, іноді із дода­ванням позначення «ст.» або, частіше, «арт.». У разі на­явності у статті підпунктів, вони позначалися маленьки­ми літерами кирилиці. Одна стаття могла містити як одну правову норму, так і декілька.

Найбільші за обсягом закони складалися з глав, які, своєю чергою, складалися з розділів (на відміну від зако­нів Центральної Ради, де розділи складалися з глав). У таких випадках розділи нумерувалися в межах однієї гла­ви, тобто у новій главі їх нумерація починалася з номера «1». Нумерація статей при цьому зберігалася наскрізна. Середні за обсягом закони складалися з самих розділів.

За загальним правилом, розділи та глави мали власні найменування. Невеликі за обсягом закони могли скла­датися з самих статей або, що траплялося рідше, — з са­мих розділів, без статей.

Значну частину законодавства у кількісному відно­шенні складали невеликі за обсягом закони і постанови. Такі нормативні акти не мали чітко вираженої структури, а їхні норми викладалися у вигляді суцільного тексту (од­не — два речення).

Великі за обсягом акти затверджувалися окремим зако­ном, про що зазначалось формулою: «ухвалити докладений до цього закон». Докладений закон виглядав як окремо за­тверджений закон — над текстом містилось затвердження Гетьмана, а наприкінці — підписи Голови Ради Міністрів та міністра, який підписав закон про затвердження.

При опублікуванні такі законодавчі акти розподіляли­ся на два номери «Державного Вістника».

Штати та статути, у вигляді додатків або окремих ак­тів, затверджувались у призначеному для законів поряд­ку. Штати викладались у формі таблиць.

Широке застосування отримали «уваги» або «приміт­ки», де подавались зауваження, специфічні приклади зас­тосування статті або додаткові умови, що змінювали чи уточнювали порядок застосування норми. Примітка мог­ла стосуватися як однієї, так і декількох статей, або нав­паки одну статтю могли поточнювати декілька приміток.

Норми або поточнення до них викладались також у до­датках до закону, або до конкретного його розділу чи статті.

Рецепція багатьох норм законодавства Російської ім­перії зумовила необхідність пристосування їх до тогочас­них реалій української республіки. Тому питома вага но­воприйнятих нормативно-правових актів належала тим, що змінювали, доповнювали і скасували закони росій­ської держави.

Хоча за загальним правилом закони не мали зворот­ної сили, окремою нормою дія певного закону могла по­ширюватись на попередній час. Наприклад, за постано­вою Ради Міністрів «Про зворотну силу примітки 5 зако­ну від 26 червня 1918 р. про нормальний розпис платні служачим в Центральних державних установах», зазначе­на примітка починала діяти з 30 квітня 1918 р., хоча власне закон був затверджений Гетьманом пізніше майже на два місяці — 26 червня 1918 р.²⁸⁹

Різні джерела називають різну кількість нормативно- правових актів, виданих за період правління Гетьмана. У одному з останніх документів — «Грамоті до Українсько­го народу» від 22 жовтня 1918 р. — сам Гетьман говорить про понад 400 законів та інших законодавчих актів, після чого законодавча діяльність ще певний час тривала. Тому погоджуємося з думкою ²⁹⁰, що загальне число виданих законів наближається до 500.

І хоча переважна більшість цих документів присвяче­на проблемам матеріального та процесуального права, за- конотворці не обійшли і суто юридико-технічні питання.

Питання термінології, порушені спочатку юристами- практиками в установах, долучених до законодавчого процесу, привернули пильну увагу науковців — як юрис­тів, так і філологів.

Професор М. Ф. Сумцов у праці «Начерк розвитку української літературної мови» (Харків, 1918 р.), порушує питання про впорядкування і нормалізацію термінології української мови та пропонує поради практичного харак­теру для усунення різнобою у термінології. Так, наприк­лад, вчений радить «дещо взяти з галицького вжитку, що вже давно там вироблено і вкоренілося, відкинувши все, що суперечить українській мові взагалі»²⁹².

Забезпечити потребу у знаннях української юридичної мови була покликана і низка довідкових видань, виданих на території України у період 1918—1919 рр.²⁹³ Поява цих правничих словників демонструвала, безперечно, наяв­ність нагальної життєвої потреби, однак коли йдеться про їхню якість, і юристи, і філологи дотримуються од­нієї думки: «наклад видання незначний, обсяг невели­кий, а термінологічні рішення часом дуже спірні, тому помітного впливу на розвиток української правничої тер­мінології словник не справив»²⁹⁴. Академік І. К. Білодід запевняє, а інші філологи, зокрема О. А. Сербенська ²⁹⁵, з ним погоджуються, що «...деякі словники цього типу не­придатні через незадовільний їх науковий рівень і наяв­ність різного роду перекручень»²⁹⁶. Частково проблеми юридичної термінології цього періоду розглядаються і в роботах сучасних науковців ²⁹⁷.

Запобіганням рецепцій та виробленням української юридичної термінології мала займатись особлива комісія з вироблення української юридичної термінології, засно­вана при міністерстві судових справ (у подальшому пе­рейменоване на міністерство юстиції) постановою Ради Міністрів.

Перше засідання комісії відбулося 23 травня 1918 р. (з 19 години) у приміщенні міністерства (м. Київ, Думська площа[‡‡‡‡], 3, к. 5). Головував на ньому, як і на більшості наступних засідань, О. І. Левицький.

У подальшому склад комісії неодноразово змінював­ся. Після першого ж засідання, наказом 25 травня 1918 р., до складу комісії було введено ще два члени: діловод 1-го департаменту М. Д. Підвисоцький і урядовець з особливих доручень 1-го департаменту Ф. О. Ловецький. 30 травня 1918 р. з комісії було звільнено В. К. Редліха, а його міс­це посів професор Є. К. Тімченко. До роботи в комісії на ініціативних безоплатних началах долучались кооптовані члени, наприклад, суддя Житомирського окружного суду А. Л. Дроб’язко.

До новоствореної міністерської комісії перейшли всі матеріали аналогічної термінологічної комісії, що функ­ціонувала при Українському правничому товаристві з се­редини 1917 р.

Неабияка праця була зроблена членом Полтавського окружного суду С. П. Роздоловським ²⁹⁹, який переклав українською мовою та передав до міністерства судових справ такі законодавчі акти: 1) «Статут про кари, які приз­начають мирові судді»; 2) «Статут карного судочинства», 3) «Статут цивільного судочинства задля мирових суддів».

Саме запропонований С. П. Роздоловським варіант «Статуту про кари... » було взято комісією за основу пе­рекладу. В подальшому значною мірою перероблений проект комісія схвалила, щоправда, після цього Статут переглядався повторно, але дійшли лише до 71 ст.

Паралельно комісія займалась виробленням правни­чої термінології, одразу ж впроваджуючи її в текст перек­ладу або фіксуючи в протоколах засідань як матеріали до правничого словника.

Окремим напрямом роботи комісії, визначеним нака­зом міністра юстиції М. П. Чубинським, став перегляд і доповнення правничого словника, складеного комісією під головуванням професора Є. К. Тимченка. З цією ме­тою в комісії було виділено окрему лексикографічну сек­цію під головуванням К. В. Квітки, яка встигла перегля­нути словник до літери «Р». Видання словника міністер­ство планувало розпочати вже після перегляду перших лі­тер, але, на жаль, словник залишився невиданим.

Припиняючи свою діяльність, комісія передала нача­льнику юрисконсультського відділу всі протоколи із ма­теріалами щодо запровадження правничої термінології в формі окремих слів і сталих виразів, а також повний текст перекладу «Статуту про кари... ». Повторний переклад і виправлення Статуту комісія завершити не встигла.

Серед нереалізованих планів комісії лишився також переклад всіх ділових паперів, які мали обіг у мирових та загальних судових установах, а також в прокурорському нагляді.

Всього з моменту створення і до 30 червня 1918 р. ко­місія провела 10 засідань ³⁰⁰, в липні 1918 р. — 14 засідань, а в серпні 1918 р. — 13 засідань. За загальним правилом засідання призначалися через день, окрім вихідних ³⁰¹.

Невдовзі аналогічну комісію було утворено при Дер­жавній канцелярії (очолюваній А. Ю. Кримським), у зв’яз­ку з чим робота цієї комісії припинилась — наказ мініс­тра юстиції від 13 вересня 1918 р. № 3613.

Результати роботи та напрацювання комісії, зокрема протоколи засідань комісії; протоколи засідань та мате­ріали лексикографічної секції; текст перекладу «Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями»; матеріали до того ж перекладу; переклади ділових паперів, що вжи­ваються в мирових і загальних судових установах, а та­кож в установах прокурорського нагляду; виписки з різ­них судових актів 19 жовтня 1918 р. були передані мініс­терством для можливого наступного використання термі­нологічною комісією Державної канцелярії.

Додатково особисто Державному секретареві повідо­мили всю інформацію про роботу комісії, а також про стан роботи над перекладом Статутів та з укладення слов­ника професора Є. К. Тимченка. Всі питання, які вини­кали в процесі роботи, залишались на подальше узгод­ження Державного секретаря з професором А. Ю. Кримсь­ким та з головою колишньої міністерської комісії О. І. Ле- вицьким.

Термінологічна комісія, утворена при департаменті законодавчих справ Державної канцелярії, складалась із знавців української мови та здебільшого займалась роз­робленням термінології у сфері державного права та ре­дагуванням різних законопроектів та інших актів з точки зору дотримання правил державної мови ³⁰². За штатним розписом новостворена комісія складалась із одного пос­тійного члена зі службовими правами начальника відділу та ще трьох осіб, які вважались тимчасовими членами і залучалися до роботи за необхідністю ³⁰³.

На жаль, відомості про роботу цієї комісії відсутні. Вочевидь, очікуваного розгортання її діяльності не стало­ся. І. Б. Усенко пов’язує це із різкою зміною політичного курсу Гетьмана П. Скоропадського, яка фактично приз­вела до згортання українізації та відповідної втрати ак­туальності мовно-термінологічних проблем. До певної міри це зумовлено і заснуванням у лютому 1919 р. аналогічної Правничо-термінологічної комісії при Академії наук і передачею їй основних функцій та матеріалів міністер­ських комісій, тим більше, що очолив її знову тепер вже академік О. І. Левицький. Дослідження роботи цієї комі­сії проводив у своїх роботах І. Б. Усенко ³⁰⁴. Зазначимо лише, що до червня 1919 р. академічна комісія працюва­ла при III (соціально-економічному) відділі під голову­ванням О. І. Левицького, а із заснуванням 17 червня 1919 р. при I (історико-філологічному) відділі АН право­писно-термінологічної комісії, очолюваної А. Ю. Крим­ським, за постановою III відділу та Спільного зібрання АН була переведена до цієї комісії як окрема секція, очо­лювана М. І. Радченка. Протягом 1920 р. нею було про­ведено 140 засідань (більше ніж будь-якою установою АН)[§§§§], а результатом її діяльності на кінець року стало за­вершення розробки правничого словника до літери «С», кількість вироблених правничих термінів тільки до літери «С» становила 11 687 ³⁰⁵. Така плідна річна робота давала підстави сподіватись на завершення підготовки юридич­ного термінологічного словника до друку вже у 1921 р., але політичні реалії диктували свої умови, й унікальне видання «Російсько-український словник правничої мови (понад 67 000 слів). Праця Правничо-термінологічної ко­місії при Соціально-економічному відділі Академії наук», побачило світ аж у 1926 р., за редакцією А. Ю. Крим­ського.

До речі, якщо лінгвісти підкреслюють своєрідний «ет­нографічний романтизм» більшості словників правничої термінології доби української революції, то для академіч­ного словника за ред. А. Ю. Кримського були характерни­ми зваженість і поміркованість у вживанні як своєї, так і запозиченої термінології. Виходячи з історичних традицій юридичного терміновживання, до словника було включе­но численні терміни з історичних правових джерел (на­приклад, «акт дання вини», «лист граничний», «райця»). Вживання ж термінів галицького походження, навпаки, порівняно із іншими словниками поч. XX ст. суттєво зменшилось — їх у словнику налічують близько 70 (на­приклад, вітчизна, дороговказ, заказ, зіставлення, оруду­вання, офіція, притока, процесович, трапунок, шарлатане- рія тощо). Деякі з них сьогодні вже загальновживаними.

Вже в період функціонування Директорії, 31 грудня 1918 р., начальник юрисконсультського відділу міністер­ства юстиції, визнаючи за необхідне існування окремої термінологічної комісії при міністерстві юстиції, звернув­ся з проханням до Ради Міністрів постановити про утво­рення при міністерстві юстиції комісії з вироблення ук­раїнської юридичної термінології з правом визначити її склад.

Болючою проблемою залишалось запровадження ук­раїнської мови на державному рівні — Гетьман продов­жував справу, розпочату ще Українською Центральною Радою.

Вже тоді справа українізації спричиняла суперечливе ставлення і серед простого населення, і серед вищих по­садовців Української Держави ³⁰⁶. Так, українська мова послідовно впроваджувалась у ввіреному йому відомстві міністром шляхів сполучення Б. А. Бутенко, про якого згадує і О. М. Мироненко у статті, присвяченій національ­ній політиці Павла Скоропадського ³⁰⁷. Міністром Б. А. Бу­тенко неодноразово видавалися розпорядження щодо під­готовки документів виключно державною мовою (наказ від 17 травня 1918 р. № 116; наказ від 29 травня 1918 р. № 26 тощо).

Незважаючи на категоричність приписів, викладених у цих актах, документи установ, підпорядкованих мініс­терству шляхів, продовжували надходити у тому числі й російською мовою. Черговим наказом від 15 липня 1918 р. міністром встановлено, що всі вхідні та вихідні докумен­ти міністерства мали складатись виключно українською мовою. У випадках отримання від установ, підпорядкова­них міністерству шляхів, документів, складених не ук­раїнською мовою, їх мали повертати нерозглянутими. При чому порушення цього правила розглядалось як не­виконання розпорядження міністра.

Іншим його наказом від 29 травня 1918 р. № 26 про заснування на залізницях курсів з українознавства ³⁰⁸ на станціях залізниці негайно відкривалися курси україн­ської мови, фінансовані за державний кошт. Організація таких курсів на кожній залізниці доручалася комісаром відповідальній особі, члену культурно-просвітньої україн­ської організації, яка при заснуванні курсів мала додер­жуватися ухваленого міністерством освіти порядку.

Передбачалося, що при лекційному способі навчання чисельність аудиторії не мала перевищувати 60 слухачів. На станціях, де кількість співробітників не досягала 60 осіб, курси не відкривалися, а начальники таких станцій, їхні помічники, канцеляристи, вагарі, телеграфісти та ін­ші працівники, яким необхідно було знати мову, мали відвідувати курси на сусідніх великих станціях.

Наказом ухвалено орієнтовну програму курсів, викла­дену у додатку до наказу, а саме: «Програм навчання ук­раїнській мові і діловодства на шляхах України». Осно­вою її стала граматика Г. П. Шерстюка, яка передбачала 45 навчальних годин, також допускалося використання граматики І. І. Огієнка або О. Б. Курило.

По завершенні курсу лекцій слухачі складали іспит у вигляді диктанту і перекладу. Окрім загального курсу граматики, протягом навчання слухачі мали ознайомлю­ватися із творами І. П. Котляревського, Г. Ф. Квітки-Ос- нов’яненка, Т. Г. Шевченка, П. О. Куліша, Марко Вовчок, І. Я. Франка, М. М. Коцюбинського, В. К. Винниченка, І. С. Нечуй-Левицького та ін.

Максимальний розмір оплати запрошеним лекторам обмежувався наказом до 6 крб. за годину.

Окрім курсів, згодом у міністерстві шляхів було ство­рено термінологічну комісію міністерства шляхів з права­ми департаменту міністерства, метою якої стало вироб­лення фахового лексикону та переклад вже наявного лек­сикону, а також назв і бланків документів українською мовою ³⁰⁹. Свої праці комісія опубліковувала у «Терміно­логічному збірнику міністерства шляхів», що вважався урядовим друкованим органом ³¹⁰.

Аналогічні процеси відбувалися і в інших органах влади, зокрема в міністерстві судових справ (циркуляр­ний лист від 25 травня 1918 р. № 237 тощо).

Водночас запровадження української мови в діловод­ство спричиняло занепокоєння, адже саме для цієї сфе­ри українська мова в той час була розроблена наймен­ше. В одному з документів наголошувалось, що «україн­ською мовою писали драматурги, поети, історики, але для канцелярської справи вона зовсім не застосовува- 311

лась»³¹¹.

Ситуація ускладнювалась відсутністю єдності у таборі прихильників українізації навколо питання про те, який саме з українських діалектів слід впроваджувати — так звану галицьку мову або придніпрянську ³¹². М. П. Драго­манов як прихильник останньої вважав «мову галицьку» віддаленою від інтересів освічених українців, а зміст і мо­ву галицьких українофільських журналів важкими для розуміння та сприйняття ³¹³.

Про віддаленість галицького діалекту від придніпров­ського зазначав і М. Л. Кропивницький. Найкращою ж, на думку літератора, мовою, яка мала б стати літератур­ною українською, користуються в районі південних час­тин Київської та Полтавської губерній та північної части­ни Херсонської.

Із невизначеністю «мовного питання» пов’язана й ін­ша суттєва проблема законодавчого процесу. Адже всі проекти законів — за деякими винятками — складалися російською мовою, після чого (часто вже навіть після об­говорення Радою Міністрів) перекладалися українською мовою. Відсутність кваліфікованих кадрів нерідко змушу­вала залучати до перекладацької роботи осіб без відповід­ної підготовки. Це не кращим чином відбивалось на якості перекладу, а отже й остаточного тексту норматив­ного акта.

Неусталеність і неунормованість української правни­чої термінології спричиняла відсутність термінологічної єдності законів. Досить часто в українських текстах зако­нів щодо одного поняття вживались різні юридичні тер­міни, а у перекладах законів різним російським юридич­ним термінам в українському варіанті відповідала одна дефініція. Через недостатню кваліфікацію тогочасних фа­хівців іноді висловлювалась думка, що нібито через «бід­ність української мови» за допомогою її засобів не зав­жди можливо протиставити різні юридичні терміни.

Внаслідок зазначених об’єктивних труднощів та ін­ших чинників (переважно політичного та психологічного порядку) в урядових колах виникла своєрідна опозиція курсу на закріплення державного чи принаймні офіцій­ного статусу української мови. Зокрема, противники ак­тивного впровадження української мови в законотворчу діяльність довели, що зміст низки законів, надрукованих у «Державному Вістнику», піддавався правильному тлу­маченню лише у разі звернення до первинного росій­ського тексту — документа юридично неіснуючого. Так, у ст. 29 закону «Про Державний Сенат» після некваліфіко- ваного перекладу йшлося вже не про час перебування у судовому званні, а про час роботи у судовому відомстві. У кримінальному законодавстві російське слово «покуше­ние» (замах) перекладалось терміном, який російською означав «намерение» (намір), а терміни «пропозиція» та «наказ» вживались як синонімічні. Таких прикладів мож­на навести досить багато. Для вирішення проблеми з ме­тою економії часу та забезпечення точності викладення і розуміння документів пропонувалося готувати офіційні тексти законопроектів двома мовами ³¹⁴.

Отже, навколо впровадження української мови як державної виникла гаряча полеміка, адже в разі визнання української мови державною це робило її обов’язковою для вживання в армії, флоті і всіх урядових та загальних громадських публічно-правових установах (приватні осо­би мали право звертатися до цих установ рідною мовою).

Одні урядовці вважали за необхідне визнати держав­ними і російську, і українську мови. їхні опоненти зак­ликали до якнайшвидшого вивчення державними служ­бовцями української мови та введення її в діловодство та судочинство протягом 2—3 місяців. І хоча за дотепним висловом В. Липинського, «наші провідники розійшлися на правописі, а втратили державу», певним чином це протистояння подолало прийняття довгоочікуваного за­кону «Про державну мову в УНР», щоправда, вже за ча­сів Директорії — 9 січня 1919 р.³¹⁵

* * *

Підсумовуючи, зазначимо, що законодавчий процес у період Гетьманату П. П. Скоропадського порівняно із порядком прийняття та оприлюднення нормативно-пра­вових актів у період Української Центральної Ради зазнав змін, які були пов’язані здебільшого зі зміною форми правління загалом. За Гетьманату закони набували чин­ності та діяли тільки після санкціонування їх главою дер­жави. У разі відхилення Гетьманом законопроекту мож­ливості подолати таке відхилення та прийняти закон ін­шим органом (шляхом) не передбачалось, що підкреслює широту повноважень Гетьмана при здійсненні ним зако­нодавчої функції.

Активна участь, яку брали спеціалізовані комісії у процесі вироблення та прийняття законодавчих актів, сприяла підготовці досконаліших законопроектів як з точки зору змісту, так і з точки зору форми. Можна ви­окремити дві групи комісій, що існували у період Гетьма­нату П. П. Скоропадського. До першої належали спеціа­льні або т. зв. галузеві комісії, які функціонували постійно та розглядали всі законопроекти, предмет регулювання яких належав до компетенції комісії — наприклад, фі­нансова комісія. Другу групу складали комісії, що спеціа­льно створювались для підготовки чи розгляду конкрет­ного законопроекту.

Неабияку роль у роботі цих комісій відігравали залу­чені компетентні спеціалісти з конкретних питань — як науковці, так і практики. Причому якщо в ЦР комісії функціонували найчастіше при ЦР, МР або міністерст­вах, то тут вони виступали фактично самостійним, а в деяких випадках обов’язковим учасником законодавчого процесу. Взагалі запорукою якості та ефективності зако­нодавства цього періоду була централізованість влади та наявність висококваліфікованих спеціалістів на відповід­них посадах. І саме ті галузі, де керманичами були осві­чені фахівці було досягнуто найбільших успіхів. Беззапе­речною заслугою Гетьмана слід визнати те, що він дав змо­гу працювати таким людям.

Проведене дослідження дає підстави стверджувати, що законодавчий процес у період Гетьманату відбувався таким чином. Законопроекти готувалися та подавалися від імені міністерств, Державної канцелярії або Гетьмана до PM. Законопроекти, що передбачали подальше асиг­нування із державної скарбниці, подавалися на висновок до фінансової комісії. Обов’язковою стадією для всіх за­конопроектів був розгляд та ухвалення їх PM, основними елементами якої були розгляд, обговорення, голосування та ухвалення законопроекту. Далі, на підставі протоколу, підписаного всіма присутніми на засіданні міністрами, Державною канцелярією складався остаточний текст за­конопроекту. Він підписувався Головою PM та відповід­ним міністром, який ініціював проект. Останньою і най­важливішою стадією було затвердження законопроекту Гетьманом, юридичне значення якого полягало в тому, що без санкціонування Гетьманом жоден законопроект не ставав законом. Затверджений Гетьманом закон пос- відчувався Державним секретарем, після чого оприлюд­нювався шляхом опублікування у офіційному виданні «Вістник Ради Міністрів» (згодом — «Державний Вістник та «Відомості Державного Сенату»).

Серед очевидних позитивних рис законодавчого про­цесу можна назвати його регламентованість з перших днів існування Гетьманської держави, а отже, відносну прозорість і стабільність.

В Українській Державі з перших днів її існування дія­ла юридична конституція, що складалася з декількох за­конів, які регулювали найважливіші суспільні відносини. Велася робота з розробки Конституції, результатом якої стало створення декількох проектів. Але власне Консти­туцію у цей період так і не прийняли.

Активну участь у законотворчому процесі у період Української Держави брала Мала Рада Міністрів. Цей спе­цифічний орган вищої виконавчої влади, був створений як допоміжний орган Ради Міністрів /через відсутність в Українській Державі вищого законодавчого органу — парламенту. Виконання функцій законодавчої влади тим­часово, до скликання парламенту, покладалося на Раду Міністрів. Таким чином, Мала Рада Міністрів отримала повноваження, подібні до повноважень Малої Централь­ної Ради. Так само ухвалені Малою Радою закони та пос­танови публікувалися від імені Великої Ради Міністрів.

Стадія розгляду та ухвалення законопроекту Радою Міністрів мала значення остаточного складення тексту закону, концепції та позиції при регулюванні тих чи ін­ших суспільних відносин. За змістом вона є наближеною до стадії розгляду обговорення і ухвалення законопроекту Державною Думою в Російській імперії, де ця стадія діс­тала назву остаточного вироблення тексту закону.

Юридичне значення згаданої стадії як самостійного етапу законодавчого процесу применшувалось через по­силену роль Гетьмана в прийнятті рішень щодо затвер­дження чи незатвердження закону. Адже, при вирішенні питання, чи стане законопроект законом, думка Гетьма­на була остаточною.

Характерною рисою законодавчої техніки того часу є відсутність чітких критеріїв обрання тієї чи іншої форми нормативного акта для оформлення правового матеріалу. Не існувало і чіткого розмежування за юридичною силою між законами та підзаконними актами. Досить часто з питань, які мали ситуативний або індивідуальний харак­тер, приймалися акти, які носили назву законів, а питан­ня загальнообов’язкові регулювалися постановами.

Найпоширенішими формами нормативно-правових ак­тів у період Гетьманату були грамоти, накази, статути, постанови, закони, універсали, відручні листи Гетьмана. Майже всі документи РМ видавалися у вигляді постанов.

У порівнянні із нормативно-правовими актами УЦР, законодавчі акти Гетьмана, виглядали юридично грамот­нішими завдяки тому, що більша увага законотворців приділялась питанням юридичної мови та спеціальної юридичної термінології.

Крім того, на законодавчому рівні закріплювались пра­вила, які встановлювали стандартне формулювання за­твердження законодавчих актів Гетьманом та посвідчення його Державним секретарем, а також визначали найбільш загальні вимоги до форми опублікування законів.

Законодавча техніка у сучасному її розумінні як сис­тема правил щодо викладення нормативно-правового ма­теріалу при виготовленні тексту законодавчих актів у пе­ріод Української Держави перебувала на початковому рівні формування та складалася не системно, а скоріше мозаїчно — шляхом урегулювання нагальних питань по­точного (конкретного) моменту. Найчастіше питання зовнішнього викладення тексту проекту нормативно-пра­вового акта вирішувалися на місці, учасниками законо­давчого процесу для конкретного законопроекту.

У вищих ешелонах влади у період Гетьманату не було єдиної позиції щодо проголошення української мови дер­жавною. Справа українізації, розпочата ще УЦР, зусил­лями активістів продовжувала вестися на рівні міністерств. Проте відсутність закріплення офіційного статусу україн­ської мови значно ускладнювала роботу у цьому напрямі. Відбивалося це і на законотворенні. Основною пробле­мою, з якою постійно стикалися українські законодавці, було те, що більшість законів готувалися російською мо­вою, після чого (часто вже, навіть, після розгляду та ух­валення Радою Міністрів) перекладалася українською мовою. Ці суперечки та неузгодженості могло зняти прий­няття відповідного закону, але, як відомо, закон про мо­ву Гетьманом затверджений не був.

Постійні перекручування змісту законів зумовлювала також і відсутність єдиної сталої української юридичної термінології. Важливим кроком на шляху до подолання складної ситуації стало заснування у міністерстві юстиції комісії з вироблення української правничої термінології. Робота її велася у двох основних напрямах. Одним з них було сприяння роботі судів у сфері правозастосування, зокрема у формі перекладу діючих законодавчих актів, якими керувалися судді при прийнятті рішень, а також ділової документації, що застосовувалась у судах україн­ською мовою. Паралельно велася робота з вироблення й унормування української правничої термінології, резуль­тати якої в подальшому були використані при складенні словника української правничої мови.