ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

Гостре протистояння політиці П. П. Скоропадського втілилось в ідею збройного повстання, реалізувати яку мав організований у листопаді 1918 р. тимчасовий гро­мадський орган — Директорія.

З перших днів повстання у Вінниці адміністративні повноваження здійснювала Тимчасова Рада завідуючих державними справами ³¹⁷, перейменована з 5 грудня 1918 р. на Раду завідуючих відділами, а згодом на Раду Коміса­рів ³¹⁸. В. К. Винниченко характеризував Раду як примі­тивний дорадчий орган Директорії в усіх справах держав­но-адміністративного життя.

У Києві адміністративна влада до прибуття Директорії та призначення РНМ здійснювалась Ревкомом та призна­ченою ним, відповідно до загальних вказівок Директорії, Радою Комісарів ³¹⁹. Правовий статус Ревкому не був ви­значений, а сучасні дослідники ³²⁰, констатуючи нечисель- ність архівних матеріалів, оцінюють Ревком як надзвичай­ний орган влади, що разом з Директорією керував пов­станням проти Гетьмана. Невдовзі після проголошення відновлення УНР цей орган припинив свою діяльність.

Раду Комісарів було засновано як виконавчий орган УНР з нормативно не визначеним колом повноважень. На своїх засіданнях Рада розглядала, головне, питання реформування механізму Української Держави та побудо­ви державного механізму УНР ³²¹.

Директорія УНР Декларацією від 26 грудня 1918 р. проголошувала себе «до скликання Конгресу трудового народу... тимчасовою державною владою революційного часу», також повідомляла про створення «Правительства Української Народної Республіки — Ради Народних Мі­ністрів»³²².

За правовим статусом Директорія була органом вер­ховної державної влади, що уособлював, особливо на по­чатку правління, законодавчу, виконавчу і судову владу.

При визначенні правового поля української республі­ки Директорія була змушена мати справу із чисельними, часом несумісними, але чинними нормативно-правовими актами різних урядів — Російської імперії, УЦР і Гетьма­нату. Директорія обрала оптимальний, як видається, шлях вибіркового скасування гетьманських законів і ви­біркового відновлення законів Центральної Ради. При цьому, на думку О. Л. Копиленка, Директорія «дуже обе­режно сприйняла законодавство Центральної Ради і до­сить прихильно поставилася до колишнього російського законодавства»³²³.

По-іншому оцінює ставлення Директорії до чинного на момент здобуття влади масиву законодавства тогочас­ний правознавець і громадський діяч А. І. Яковлів: «Ди­ректорія відновила всі закони, прийняті Центральною Радою...»³²⁴. Сучасний історик права В. А. Чехович погод­жується: маніфест Директорії від 16 листопада 1918 р. «скасував всі основні гетьманські закони та інституції і відновив сили законів Центральної Ради...»³²⁵.

Які ж юридичні джерела дають підстави для такого роду міркувань? Одним з перших документів Директорії стала Постанова від 9 грудня 1918 р., якою «всі закони та постанови Центральної Ради по Міністерству праці, від­мінені гетьманським урядом, відновлюються. Закони і постанови гетьманського уряду в найближчім часі будуть переглянуті Директорією»³²⁶.

Як бачимо, про скасування нормативно-правових ак­тів періоду Гетьманату прямо не йшлося, однак Деклара­ція від 26 грудня 1918 р. вже констатує, що «постановою 9 грудня Директорія одмінила всі закони і постанови геть­манського уряду в сфері робітничої політики», зокрема, було відновлено восьмигодинний робочий день, колек­тивні договори, право коаліцій і страйків, а також усю повноту прав робітничих фабричних комітетів.

Скасувала Директорія і «всі закони й постанови геть­манського уряду, направлені проти інтересів трудящих класів і шкідливі для всього громадянства»³²⁷.

Наступне скасування та відновлення конкретних за­конів відбувалось прийняттям спеціального закону з цьо­го приводу або шляхом включення пункту у прикінцеві положення новоприйнятого закону про скасування попе­реднього, що регулював відповідні правовідносини.

Деякі нормативно-правові акти або окремі їх норми фактично скасовувалися «Тимчасовим законом про поря­док внесення й затвердження законів у УНР» від 14 груд­ня 1919 р. Конкретного переліку змінених чи скасованих нормативно-правових актів у тексті закону не наводи­лось, але у його преамбулі зазначалося, що закон вида­ний «на зміну і доповнення існуючих законів».

Процес розбудови української державності зустрів опір різних політичних сил, аж до військових дій. Вважаючи своє положення легітимним, на одній території проводили «актотворчу» діяльність органи різних державних та недер­жавних утворень, що спричиняло законодавчу реакцію Директорії. Зокрема, постановами Директорії «Про ану­лювання на території України чинності всіх законів та декретів як так званого Совітського Українського, так і Совітського Російського Уряду і про відновлення чинності законів УНР» від 17 травня 1920 р. та «Про анулювання законів та декретів російського так званого правительства Юга Росії (Денікінського)» від 21 травня 1920 р. на тери­торії України скасовувались всі акти законодавчого харак­теру, видані українським та російським радянськими уря­дами, а також «денікінським урядом». У той самий час, з дня звільнення території України від окупації відновлюва­лась чинність всіх законів та декретів УНР ³²⁹.

Окремим питанням уряд розглядав постанови законо­давчого характеру, ухвалені гетьманським урядом за пе­ріод з моменту проголошення Директорії, але до зречен­ня Гетьманом влади не затверджені та не оприлюднені відповідним порядком. Радою Комісарів це питання було залишено на розсуд самої Директорії, але оприлюднення таких постанов вирішили припинити ³³⁰.

На початку правління у питаннях законодавчої про­цедури Директорія спиралася на досвід Української дер­жави. Законопроекти розроблялись членами Ради Комі­сарів та вносились ними в письмовій формі ³³¹ до Ради Комісарів. На її засіданні законопроект розглядався і в разі ухвалення передавався на розгляд і затвердження Директорії. Затверджений закон публікувався в офіційно­му друкованому виданні Директорії — «Вістнику Українсь­кої Народної Республіки», згодом у «Вістнику Державних законів».

Про необхідність впровадження установленого поряд­ку видання законів комісар Міністерства юстиції доповів ще на одному з перших засідань Ради Комісарів, де й по­становили про доручення скласти законопроект про по­рядок видання законів та представити його на затвер­дження Директорії. Вже на найближчому засіданні — 23 грудня 1918 р. — відповідний проект було ухвалено Радою з двома змінами, зокрема для всіх законопроектів із бюджетним фінансуванням необхідною визнавалась наявність попереднього висновку Міністерства фінансів та Державного контролера ³³².

26 грудня 1918 р. наказом Директорії було створено РНМ (хоча в архівних фондах міститься перший журнал засідання Ради Міністрів, датований ще 25 грудня 1918 р.³³³), тому остаточний текст тимчасового закону ³³⁴ «Про силу законів, про порядок утворення законів та про оформлення та порядок їх оголошення»³³⁵ був підписа­ний вже членами цього новоствореного органу. Стосовно чинного законодавства у цій сфері був застосований принцип, використаний у законі ЦР від 25 листопада 1917 р. — у прикінцевих положеннях законопроекту ска­совувалися всі закони гетьманського уряду, що регламен­тували порядок складення законопроектів, внесення їх до Ради Міністрів, розгляд Радою, затвердження, а також форму та порядок оголошення законів. Усі інші закони і постанови, чинні на території України до 14 грудня 1918 р. та не скасовані новим урядом, залишалися чинними, в статусі законів і постанов УНР.

Підготовлений Міністерством юстиції ³³⁶ законопроект спочатку містив право Директорії в надзвичайних випад­ках видавати закони «без попереднього обміркування» в Раді Народних Міністрів. І навіть передбачений наступ­ний розгляд таких законів РНМ, не мав великого юри­дичного значення, а враховуючи відсутність конкретного переліку надзвичайних випадків, у яких Директорія мог­ла видавати закони без розгляду та ухвалення РНМ, така норма надавала б Директорії майже необмежені повнова­ження в галузі законотворення. Утім, до остаточного тек­сту законопроекту вона не увійшла.

Тим самим законопроектом тимчасово, до остаточно­го ухвалення Конституції УНР, головною умовою пере­творення законопроекту на закон, визначалось затвер­дження закону Директорією, що відбувалось після про­ходження законопроектом «встановлених ступенів свого розвитку»³³⁷.

Було визначено та розширено, порівняно із поперед­ньою практикою, коло суб’єктів права законодавчої іні­ціативи, яким закон наділяв членів Директорії, РНМ, ок­ремих міністрів та голів окремих відомств за дорученням Ради Народних Міністрів, а також відповідні міністер­ства, Державну канцелярію та окремі відомства. Законо­проект, за підписом відповідного міністра або голови ві­домства та посвідченням директора департаменту, вно­сився до РНМ.

Для цього законопроект у тридцяти примірниках над­силався до Державної канцелярії, і не пізніше, як через день після одержання, канцелярія надсилала по одному примірнику законопроекту кожному члену Директорії та Ради Народних Міністрів для ознайомлення. Свої заува­ження із законопроекту у письмовій формі міг додавати і Державний секретар.

Внесення законопроекту безпосередньо на розгляд Ради Народних Міністрів відповідним міністром або го­ловою відомства допускалось за проектом тільки у термі­нових випадках і з наступною обов’язковою згодою РНМ, що висловлювалась в самому засіданні.

Зміст наступної стадії законодавчого процесу полягав у розгляді та ухваленні законопроекту РНМ.

Кожне засідання Ради Народних Міністрів мало про­токолюватись: фіксувався перелік усіх розглянутих на за­сіданні питань, із коротким змістом та прийнятими з них рішеннями, зокрема про ухвалу законопроекту загалом та ухвалені Радою зміни. Протокол підписувався після на­дання проектів протоколів всім членам Ради Народних Міністрів — учасникам відповідного засідання, якщо про­тягом 24 годин після цього не надходило протесту від жод­ного з них.

На підставі протоколу Державною канцелярією мав складатись остаточний текст законопроекту, що підпису­вався Головою РНМ, міністром або головою відомства, який вносив законопроект на розгляд РНМ.

Підписаний законопроект Державний секретар пере­давав на затвердження Директорії: «будь-яка норма набу­ває силу закону (набирає чинності) тільки після її затвер­дження Директорією»[*****].

Директорія могла прийняти й інше рішення: «про по­вернення законопроекту до Ради Народних Міністрів для перегляду»; «про внесення змін до законопроекту» або застосувати право абсолютного вето та остаточно відхи­лити законопроект.

Державний секретар оспорював поширену практику Директорії щодо внесення змін до ухваленого законо­проекту, адже юридично існувало дві форми законодав­чих рішень: затвердження або відхилення законопроекту, власні ж побажання за наявності мали викладатись у формі окремого акта ³³⁸.

Закони затверджувались від імені Директорії Головою Директорії або його заступником та мінімум двома чле­нами Директорії вчиненням власноручного напису зверху законопроекту: «Затверджуємо. Ім’я та прізвище» із за­значенням часу і місця затвердження.

Після затвердження Директорією закон власноручно посвідчував Державний секретар наступною формулою: «Посвідчує Державний Секретар. Ім’я та прізвище».

І хоча саме затвердження Директорією перетворювало законопроект на закон, обов’язковою умовою набрання ним чинності залишалось офіційне опублікування. За за­гальним правилом закони мали набувати чинності після оприлюднення у «Вістнику Ради Міністрів», про застосу­вання іншого строку вказувалось в тексті закону. Так, у екстрених випадках закон ставав обов’язковим для вико­нання з моменту оповіщення по телеграфу чи іншим способом, що, однак, не виключало подальшого обов’яз­кового опублікування його у «Вістнику Ради Міністрів».

Закон оприлюднювався у затвердженій Директорією формі, а до найменування закону додавалося про ухва­лення Радою Народних Міністрів ³³⁹.

На жаль, не виявлено вичерпних матеріалів щодо іс­торії підготовки та прийняття цього закону[†††††]. Офіційні джерела свідчать про ухвалення його Радою Народних Міністрів (точна дата невідома, орієнтовно 25 грудня 1918 р.), але ані в архівних матеріалах, ані у періодичних виданнях не йдеться про затвердження Директорією та наступне опублікування. Незабаром Рада Народних Мі­ністрів ухвалила аналогічний законопроект, затверджений Директорією 14 лютого 1919 р. і опублікований у «Вістни- ку Державних законів» — «Тимчасовий закон про поря­док внесення й затвердження законів в УНР».

Деякі автори вважають, що саме цей ухвалений РНМ у грудні 1918 р. законопроект був затверджений Директо­рією 14 лютого 1919 р. Враховуючи, що навіть назва за­твердженого закону не збігається з названим законо­проектом, можна припустити, що ухвалений РНМ зако­нопроект не був одразу затверджений Директорією, а був відправлений на подальше доопрацювання, після якого отримав остаточну форму і назву «Тимчасовий закон про порядок внесення й затвердження законів в УНР» і в та­кому вигляді був затверджений Директорією. Другий можливий варіант, що Директорією при затверджені пер­шого проекту закону було самостійно зроблено численні зміни, які в подальшому були ухвалені РНМ. Враховую­чи, що підготовкою його займалось лише Міністерство юстиції, а також те, що положення обох актів багато в чому збігаються малоймовірним є варіант підготовки до­корінно нового проекту.

З метою упорядкування законодавчої діяльності 30 грудня 1918 р. РНМ постановила заснувати при кожно­му міністерстві комісію для вирішення справ щодо зако­нодавчих внесень ³⁴⁰. З цією ж метою та «для пристосування до своїх функцій принципів права» кожна установа зобо­в’язувалась мати окремий юридичний орган. В установах виконавчої влади їхні функції виконували юрисконсуль­тські відділи, а в управлінні у справах Директорії окремо засновано правничу частину, куди передавались всі закони і постанови, ухвалені Радою чи Кабінетом Міністрів, для їх наступного подання на затвердження Директорії ³⁴¹.

Після легітимізації статусу Директорії у січні 1919 р. Трудовим Конгресом ³⁴² та відповідно до ухвалених Тру­довим Конгресом Універсалу та закону «Про форму ук­раїнської влади», Директорія офіційно отримала право «видавати закони, необхідні для оборони Республіки».

Для часткового упорядкування законодавчої діяльнос­ті Конгресом були утворені комісії: з оборони республі­ки, земельна, освітня, бюджетні, закордонних справ, хар­чових справ. Комісії отримали завдання розробити відпо­відні законопроекти для наступної сесії Трудового Кон­гресу, для чого наділялись «законопідготовчими» та кон­трольними функціями.

Аналізуючи права і обов’язки та спільну діяльність Директорії й Ради Народних Міністрів, А. І. Яковлів ³⁴³ проводить аналогію зі статусом голови держави і уряду під час перерви у роботі парламенту. Дійсно, фактично Директорія поєднувала у собі функції і уряду, і законо­давчої влади, проте для законодавчих актів, затверджених Директорією, не вимагалося наступного ухвалення пар­ламентом.

Законодавчий процес в УНР регламентував і згадува­ний вище конституційний закон від 14 лютого 1919 р. «Тимчасовий закон про порядок внесення й затверджен­ня законів в УНР».

Проекти законів і постанов готувались відповідними відомствами, після чого подавались безпосередньо Голові Кабінету Народних Міністрів, за рішенням якого переда­вались на розгляд та ухвалу Кабінету або Ради Народних Міністрів.

В умовах відсутності чіткого розподілу компетенції цих органів, Голова Ради Міністрів керувався тим, що «в Кабінеті Міністрів мають розглядатися питання політич­ного і принципового характеру, які не стоять в безпосе­редньому зв’язку з державним майном і грошовими ви­тратами. Справи фінансового характеру розглядаються в Раді Міністрів за участі Державного контролера»³⁴⁴.

Постановою Ради Міністрів від 13 квітня 1919 р. «Про попереднє надання законопроектів фінансового ха­рактеру до розгляду їх Радою Міністрів на попередній висновок фінансової комісії» встановлено наступний по­рядок. Після одержання від Голови Кабінету Міністрів згоди на внесення законопроекту до Ради або Кабінету Міністрів, міністри (безпосередньо від міністерств) над­силали копії такого законопроекту всім членам Ради або Кабінету Міністрів для попереднього розгляду. Законо­проекти фінансового характеру надсилалися також до фі­нансової комісії ³⁴⁵, а копії законопроектів щодо бюджету надавалися Державним секретарем до бюджетної комісії Трудового Конгресу ³⁴⁶.

Підготовкою законопроектів, що вносились за зако­нодавчою ініціативою Директорії, займалась правнича частина управління справами Директорії, тут же склада­лися протоколи засідань Директорії та ін. Розроблення відповідного законопроекту обов’язково включало «по­рівняння його з теоретичного і практичного погляду з іс­нуючими загальними законами»³⁴⁷.

Отже, першою стадією законодавчого процесу вважа­ємо внесення законопроектів на розгляд Кабінету чи Ради Народних Міністрів.

Кабінет Міністрів створювався, на думку дослідни­ків ³⁴⁸, у зв’язку із тенденцією до обмеження сфери дія­льності уряду, що проявилася у формуванні вужчих коле­гіальних органів. Однак це могла бути і вимушена міра для надання оперативності процедурі прийняття рішень.

Один із перших документів про діяльність Кабінету Міністрів датований лютим 1919 року. З нього відомо, що засідання Кабінету Міністрів проводилось у дні, віль­ні від засідань Ради Народних Міністрів, а роботою засі­дань Кабінету Міністрів керували окремі міністри.

Статус, повноваження та порядок діяльності Кабінету докладно мав регламентувати проект закону про статути Кабінету та Ради Народних Міністрів, про які йтиметься нижче.

Кабінет Народних Міністрів складався з Голови Кабі­нету та міністрів фінансів, внутрішніх справ, закордонних справ, народного господарства, земельних справ і військо­вого міністра. Крім них, у засіданнях Кабінету брали участь Державний контролер і Державний секретар з правом до­радчого голосу. Рада Народних Міністрів складалася з членів Кабінету Міністрів, керуючих міністерствами, Дер­жавного контролера та Державного секретаря, при чому останні два користувалися правом дорадчого голосу.

Розгляд та ухвалення законопроекту Кабінетом На­родних Міністрів або Радою Народних Міністрів склада­ли зміст наступного етапу в рамках проектної стадії. Ух­валені проекти законів та постанов підлягали остаточно­му редагуванню Державною канцелярією, після чого під­писувались головою Кабінету та відповідним міністром або керуючим міністерством і у такому вигляді доклада­лись Головою Кабінету Міністрів і Державним секрета­рем Директорії УНР.

Ухвалені законопроекти, які подавалися на затвер­дження Директорії, надходили до секретарсько-законо­давчого відділу правничої частини управління справами Директорії. Цей же відділ займався складенням постанов, протоколів засідань Директорії. Через нього вже затвер­джені закони передавалися до відповідних органів ³⁴⁹.

Письмово затверджені Директорією закон чи поста­нова посвідчувались Державним секретарем. І хоча цей етап окремою нормою не регулювався, таке посвідчення присутнє на всіх прийнятих законах у вигляді напису: «Посвідчую. Державний Секретарь».

Здобутком законодавчого процесу цього періоду стало введення системи реєстрації всіх законодавчих актів, прийнятих в Українській Народній Республіці*. Саме за Директорії було засновано окрему канцелярію, до основ­них обов’язків якої належало ведення точної реєстрації законодавчих актів Директорії та зберігання цих актів. Всі законодавчі акти канцелярія надсилала для друку в інформаційне бюро, а також у часопис ³⁵⁰.

У надзвичайних випадках, на жаль, законодавчо не визначених, закони і постанови видавались безпосеред­ньо Директорією, без попередньої ухвали Кабінету чи Ра­ди Народних Міністрів. Прийняті у такий спосіб акти посвідчувались Керуючим справами Директорії і переда­вались до Державної канцелярії для опублікування.

Про закони, прийняті Директорією без ухвалення Ра­дою Міністрів, Державний секретар доповідав на засідан­ні Ради, де вирішувалось питання ухвалення закону або направлення його на повторний розгляд в загальному по­рядку. Наприклад, на одному з засідань Ради стосовно всіх законів, прийнятих Директорією за певний період без попередньої ухвали Ради, було прийняте рішення та­кого змісту: ті закони, що передбачали грошові асигну­вання, передати до Міністерства фінансів на виконання; решта мали пройти повну законодавчу процедуру від мі-

Систему введено, вочевидь, 9 квітня 1919 року. ністерства до Директорії ³⁵¹. До речі, фінансові справи Велика Рада мала право передавати для остаточного вирішення до колегії трьох міністрів: фінансів, Держав­ного контролера і заінтересованого міністра ³⁵².

Структура законодавчого процесу змінювалась разом із формуванням державного апарату. Черговим кроком стало рішення Ради Народних Міністрів від 2 січня 1919 р. про утворення Малої Рад Міністрів, що складалася б з товари­шів міністрів та мала право остаточного вирішення справ, переданих їй Великою Радою Міністрів. Засідання як Ве­ликої, так і Малої Ради вважалися дійсними за присутнос­ті Голови чи його заступника, Державного секретаря чи його представника і не менше ніж чотирьох міністрів. Ма­ла Рада утворювалась, вочевидь, як допоміжний орган Ра­ди Міністрів, але офіційних документів про її діяльність та взаємовідносини з Кабінетом Міністрів не виявлено.

Внутрішні суперечки та неузгодженості між членами Директорії призвели до поступової втрати влади Дирек­торією як колегіальним органом та концентрації її в ру­ках С. В. Петлюри, що фіксувалось низкою законодавчих актів, прийнятих у цей час.

Одним з перших документів став ухвалений 7 травня 1919 р. Кабінетом Міністрів закон «Про склад Директо­рії», відповідно до якого всі постанови Директорії УНР визнавалися дійсними і законними лише за умови присут­ності у засіданні Головного Отамана С. В. Петлюри ³⁵³. Постанови і накази Директорії визнавались законними за наявності на них підписів двох членів Директорії, у тому числі обов’язково підпису Головного Отамана. У держав­них інтересах Директорія мала право постановити про ви­хід зі складу Директорії одного з її членів. Постанова про персональні зміни в Директорії вважалась дійсною за умо­ви підписання трьома членами Директорії, у тому числі Головним Отаманом ³⁵⁴. Отже, статус та повноваження Го­ловного Отамана С. В. Петлюри розширювались, на фоні одночасного зменшення статусу та кола повноважень ін­ших членів Директорії. Більш того, С. В. Петлюра міг сприяти виведенню інших членів Директорії з її складу, в той час як ініціювати його вихід мав право лише він сам.

Відомий правознавець С. П. Шелухін вважав цей за­кон «противним 3 ст. Основного Закону 28 січня», а от­же, недійсним ³⁵⁵.

9 травня 1919 р. у зв’язку з виходом зі складу Дирек­торії В. К. Винниченка ³⁵⁶, Головою Директорії було об­рано С. В. Петлюру. Згідно з постановою від 13 травня 1919 р. П. М. Андрієвський вибув зі складу Директорії ³⁵⁷. Постановою від 14 (15) листопада 1919 р. «за виїздом за кордон членів Директорії А. Г. Макаренка і Ф. П. Швеця в державних справах верховне керування справами Рес­публіки та затвердження законів і постанов, ухвалених Радою Міністрів, покладено на Голову Директорії п. Го­ловного Отамана С. В. Петлюру».

На випадок його смерті все верховне керування Дер­жавними справами Республіки та її збройними силами покладалося на тих членів Директорії, що лишилися в живих, або одного з них, з тим, аби вони провадили зов­нішню та внутрішню політику Республіки на ґрунті її са­мостійності до часу скликання представництва від украї­нського народу»³⁵⁸.

Постановою від 15 листопада 1919 р. Директорія на­решті юридично закріпила законодавчу процедуру, вста­новлену via facti, а саме: закони й постанови готувала й ухвалювала Рада Народних Міністрів, а затверджувала іменем Української Народної Республіки Директорія, ад­же Трудовим Конгресом (ст. 3 Закону від 28 січня 1919 р.) була встановлена лише загальна норма «Дирек­торія має... “видавати закони”»³⁵⁹, — зазначає у своїй ро­боті А. І. Яковлів.

Постановою від 16 грудня 1919 р. «Про тимчасовий по­рядок видання законів», прийнятою на підставі Закону від 14 лютого 1919 р. «Про порядок внесення й затвердження законів в УНР» і Постанови від 14 (15) листопада 1919 р. «Про передачу верховної влади від імені Директорії УНР голові», до налагодження нормальної праці уряду встанов­лювався тимчасовий порядок видання законів і постанов, що потребували затвердження верховною владою УНР. Всі проекти законів і постанов вироблялись в. о. Голови Ради Народних Міністрів і в. о. Державного секретаря, після чо­го за підписом в. о. Голови РНМ доповідались Голові Ди­ректорії на затвердження. Затверджені Головою Директорії проекти законів і постанов посвідчувалися в. о. Державного секретаря, після чого оприлюднювались³⁶⁰.

У березні 1920 р. Директорією УНР було прийнято постанову про скріплення різних актів підписом Голови Директорії. З огляду на відсутність Державного секретаря та необхідність посвідчення підпису Голови Директорії на різних державних паперах, тимчасово, під час перебу­вання Голови Директорії поза межами України, посвід­чення його підпису покладалося на керуючого справами Директорії, після чого акти надсилалися до Державної канцелярії для належного опублікування у «Вістнику Державних законів»³⁶¹.

2 червня 1920 р. Уряд УНР своєю Декларацією прого­лосив про скликання в найближчий термін Передпарла­менту для здійснення поточної законодавчої роботи, яку в силу обставин змушена була проводити РНМ. Цей ор­ган мав складатись з представників населення, місцевих самоврядувань й визначених громадських, політичних, професійних і кооперативних організацій, та планувався як тимчасовий до проведення виборів в парламент, а точніше, до настання умов, що зроблять можливим про­ведення виборів³⁶².

Після від’їзду С. В. Петлюри та його соратників за кордон та припинення функціонування на території Ук­раїни молодої Української Республіки ці наміри так і за­лишились на папері.

В архівних фондах зберігся підготовлений та ухвале­ний Кабінетом Народних Міністрів проект закону «Про тимчасові статути Кабінету і Ради Народних Міністрів, про порядок затвердження й оголошення законів і поста­нов та про скасування попередніх законів в цій справі»[‡‡‡‡‡], який мав систематизувати численні неузгодженості зако­нодавчих актів в цій галузі і по суті претендував на роль конституційного закону.

Цілком логічно, що у справах законотворчості голов­на увага в проекті приділялась законопроектам, розробле­ним міністерствами та відомствами. Такі документи, за під­писами начальників, надсилались безпосередньо Голові Кабінету Народних Міністрів, який приймав рішення про подальшу компетенцію та передавав їх Державному сек­ретареві для внесення на розгляд та ухвалення Кабінету або Ради Народних Міністрів.

Ухвалені закони і постанови затверджувались Дирек­торією шляхом вчинення напису: «Іменем Української Народної Республіки затверджуємо» та підписів Голови і членів Директорії з зазначенням дати (дня, місяця, року) затвердження.

Після затвердження закону чи постанови Державний секретар скріпляв їх написом «посвідчую» і своїм підпи­сом. Далі новоприйняті нормативні акти за розпоряджен­ням Державної канцелярії публікувалися у «Вістнику Державних Законів», що мало значення офіційного опри­люднення ³⁶³.

Компетенція Кабінету Міністрів визначалась Статутом шляхом виключення, а саме — всі справи, зокрема зако­нодавчого характеру, що за спеціальними законами не на­лежали до безпосереднього відання Директорії, не могли надходити до Директорії на остаточне розв’язання без по­передньої ухвали Кабінету або Ради Народних Міністрів.

До складу Кабінету Народних Міністрів за Статутом мали входити Голова Кабінету Міністрів і всі міністри або уповноважені ними особи. Постійну участь у засідан­нях Кабінету Міністрів мав брати Державний секретар, і на всі засідання запрошувався Державний контролер, на­ділений правом в разі присутності коригувати порядок денний. Долучались до участі у засіданнях й інші особи, які «могли бути корисними при розгляді справи».

Про проведення засідання члени Кабінету Міністрів мали інформуватися мінімум за 12 годин до призначено­го часу повідомленнями — «оповістками», які розсилалися Державною канцелярією. Виключення становили лише випадки т. зв. надзвичайної негайності справи, причому щодо кожного з них Кабінет Міністрів уже у засіданні приймав постанову про відповідність чи невідповідність критерію.

На розгляд Кабінету Міністрів справи мали вносити­ся за постановою Директорії або за розпорядженням Го­лови Кабінету Міністрів, який вирішував також, які спра­ви розглядатиме Кабінет, а які — Рада Народних Міністрів.

Крім цього, правом законодавчої ініціативи користу­валися Державний контролер — щодо питань у межах компетенції Державного контролю та у фінансово-еконо­мічних справах, а також Державний секретар — щодо ос­новних законів, та у питаннях, які не належали до ком­петенції інших відомств.

Законопроекти, пов’язані з бюджетним фінансуван­ням і взагалі з фінансами, зокрема, проекти статутів уста­нов із зазначенням кількості інституцій, проекти штатних розкладів урядових установ, норми платні тощо, мали розглядатись КНМ за наявності погодження Голови Ка­бінету і висновку бюджетної комісії. У термінових випад­ках та за згодою Голови Кабінету справи вносилися на розгляд Кабінету Народних Міністрів лише з висновком Міністра фінансів і Державного контролера.

Доповіді з питань законодавчого характеру мали ви­кладатися письмово і разом з доданими матеріалами пе­редаватися у 20 примірниках до Державної канцелярії, з якої надсилалися всім членам КНМ. На порядок денний Кабінету ці питання виносились не раніше, ніж через 3 дні після їх отримання членами КНМ. Порушення стро­ку так само допускалось лише у термінових випадках, що у кожному конкретному випадку визнавалось вже у засі­данні Кабінету із винесенням відповідної постанови.

Головувати у засіданні мав Голова Кабінету Народних Міністрів (одночасно Голова Ради Народних Міністрів), а за його відсутності — заступник голови КНМ, призна­чений з числа членів Кабінету. У випадках скликання Кабінету за пропозицією Директорії і за присутності в засіданні Голови Директорії головував він, але у голосу­ванні ані Голова, ані члени Директорії участі не брали.

Кворум для засідань КНМ встановлювався в кількості «не менше половини його членів, у т. ч. Голови Кабінету Народних Міністрів або його заступника», причому збе­рігатися він мав не тільки на початку, а й протягом всьо­го засідання.

До обов’язків Державного секретаря мали належати певні функції конституційного контролю, зокрема пере­вірка законопроектів на відповідність чинному законо­давству та контроль за відповідністю форми й змісту по­станов Кабінету, для чого він уповноважувався додавати до законопроектів свої зауваження та примітки у письмо­вій формі, а також виступати в самому засіданні.

За загальним правилом, постановою Кабінету Народ­них Міністрів вважалася «думка, прийнята більшістю го­лосів». Спеціальні норми передбачали, що при рівному розподілі голосів голос Голови КНМ мав перевагу; пра­вом дорадчого голосу користувалися Державний контро­лер, Державний секретар та запрошені особи; при роз­гляді урядових розпоряджень, розроблених Державною канцелярією, Державний секретар користувався правом вирішального голосу.

Проектом вводився інститут «протесту», який уповно­важував Державного контролера заперечувати у фінансо­во-економічних справах, що мало враховуватись Кабіне­том у прийнятті конкретних рішень. Протест щодо справ, які вимагали подальшого затвердження верховною вла­дою, мав заноситися до протоколу засідання та окремо доповідатися Державним секретарем при поданні поста­нови Кабінету Міністрів на затвердження Директорії.

Кожне засідання мало протоколюватися, а додавалися до протоколу оригінал доповіді і проект постанови Кабі­нету Народних Міністрів. Усі поправки, внесені в ході засідання та зроблені на самому проекті, посвідчувалися особою, яка вела протокол. Проект протоколу мав оголо­шуватися на черговому засіданні КНМ та після його ух­валення підписуватися головуючим відповідного засідан­ня, Державним секретарем і не менш як трьома членами Кабінету з числа присутніх на відповідному засіданні.

На підставі постанови Кабінету Народних Міністрів ухвалені законопроекти мали остаточно редагуватися Державною канцелярією, після чого підписувалися Голо­вою Кабінету і начальником відомства, який доповідав зі справи.

Далі ухвалений закон чи постанова зі всіма матеріала­ми, що розглядав Кабінет Міністрів, та відповідним ви­тягом із протоколу засідань Кабінету Міністрів, особисто Головою Кабінету або Державним секретарем мали пода­ватися на затвердження Директорії.

Затвердження й оголошення законів мало проводи­тися у порядку, визначеному у згадуваному вище проекті «Тимчасового закону про порядок затвердження і оголо­шення ухвалених Кабінетом або Радою Народних Мініс­трів законів та постанов».

Про незатвердження Директорією ухвалених Кабіне­том Народних Міністрів законопроектів Державний сек­ретар повідомляв Голові Кабінету і начальнику відомства, який доповідав про справу у Кабінеті Міністрів³⁶⁴.

Перегляд законів, ухвалених Кабінетом Народних Мі­ністрів і затверджених Директорією, допускався лише у трьох випадках, а саме: при зміні персонального складу Кабінету більше ніж на дві третини; при прийнятті рі­шення про перегляд закону більшістю голосів не менш як двох третин членів Кабінету; при спливі не менше трьох місяців з дня затвердження законів.

Фактично законопроект мав замінити всі законодавчі акти у цій галузі, зокрема, закони:

а) від 29 квітня 1918 р. «Про тимчасовий державний устрій України»;

б) від 18 травня 1918 р. «Про Статут Малої Ради»;

в) від 2 червня 1918 р. «Про порядок складення зако­нопроектів, внесення їх до Ради Міністрів, розгляд у Ра­ді, затвердження і про форми оголошення законів»;

г) від 5 грудня 1918 р. «Про строк для перегляду зако­нопроектів, ухвалених Радою Міністрів»;

ґ) від 3 грудня 1918 р. «Про зміну закону від 2 червня 1918 р. “Про порядок складення законопроектів, внесен­ня їх до Ради Міністрів, розгляд у Раді, затвердження і про форми оголошення законів”»;

д) від 14 лютого 1919 р. «Тимчасовий закон про поря­док внесення й затвердження законів в Українській На­родні Республіці»³⁶⁵. При цьому сам законопроект скла­дався з трьох окремих проектів, що стало додатковим приводом для критики.

Найсуттєвішим недоліком проекту, на думку експер­тів, була його невідповідність конституційному закону від 28 січня 1919 р. «Про форму Української влади», яким Трудовий Конгрес наділив Директорію «верховною і за­конодавчою владою». Законопроект пропонував передати законодавчі повноваження від Директорії до Кабінету Народних Міністрів, а за Директорією залишити право санкціонування законів. Отже, фактично уряд наділявся компетенцією, яка у конституційних державах належить виборному парламенту. Утім, слід визнати, що законо­проект лише закріпив фактичну ситуацію, що склалася в організації законотворчої діяльності в державі.

Суто процесуально законопроект пропонував зміни до Основного закону, а, отже, мав ухвалюватися Трудовим Конгресом. Затвердження його іншим органом влади по­рушило б норми Конституції, а сам закон не був би пра­вовим. Адже законом від 28 січня 1919 р. законодавча влада Директорії обмежувалась у часі і предметом законо­давчої компетенції Директорії, а повнота влади зберігалась за Трудовим Конгресом. Директорія ж мала право вида­вати законодавчі акти лише під час перерви сесії Конгресу та лише «необхідні для оборони краю», причому такі за­кони підлягали затвердженню Трудовим Конгресом. За­твердження проекту закону про зміну Конституції Дирек­торією, а не Трудовим Конгресом було б перевищенням обсягу її компетенції як з формального боку, так і по суті.

Поділ нормативного матеріалу на два окремі закони з однаковим предметом регулювання і побудовою не вида­вався оптимальним, адже зумовлював циклічність при посиланні одного закону на інший та неоднозначність змісту їхніх положень. Водночас формулювання всіх по­ложень в одному законі дало б змогу стилістично підкрес­лити різницю правових засад обох заснованих установ: Кабінету і Ради Народних Міністрів.

Співвідношення статусу та повноважень установ, за­пропоноване в проектах, давало можливість суперечливо­го тлумачення закону при намаганні розмежувати їх ком­петенцію.

Так само чітко не визначалися повноваження Дер­жавного секретаря і Державного контролера, чітко не уз­годжувалось право їхньої законодавчої ініціативи.

У проекті закону «Про оголошення законів та поста­нов» не зазначено, яке правове значення має офіційне оприлюднення законодавчих актів. Зокрема, не визначе­но, чи ставало воно передумовою зобов’язуючої сили за­кону, не вказано моменту, з якого закон мав зобов’язува­ти, та ін.

Проект потребував доопрацювання і з суто технічного боку.

У положенні, що визначало коло суб’єктів, уповнова­жених скликати Кабінет або Раду Народних Міністрів, вжито невідповідний термін «за пропозицією» Директо­рії, який в урядовій українській мові мав різні значення. Це давало підстави припускати, що у даному випадку йо­го слід розуміти як «розпорядження», вжите аналогічно в тому ж проекті ³⁶⁶.

Законопроект був переданий на експертизу до Мініс­терства юстиції, отримав численні зауваження, які були враховано, але залишився без руху.

Окремим напрямом діяльності, до якої Директорія, на жаль, звернулась майже наприкінці свого правління, стала конституційна законотворчість.

12 листопада 1920 р. Директорія затвердила закони конституційного значення, що змінювали і законодавчий процес — т. зв. малу конституцію: Закон «Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР»³⁶⁷ та Закон «Про Державну Народну Раду», опубліковані у «Вістнику Державних законів» від 20 листопада 1920 р.

Розробленням тимчасового закону про форми дер­жавного устрою та порядок законодавства в УНР і зако­ну про організацію парламенту займалась спеціально створена комісія (постанова від 2 червня 1920 р.). Ме­тою законопроекту вбачалося чітке юридичне визначення «верховного тимчасового управління та порядку законо­давства», що фактично складалося в процесі боротьби за українську державність³⁶⁸. Комісія працювала при Мініс­терстві внутрішніх справ під головуванням міністра внут­рішніх справ та складалася з представників: від МВС — двох; від Міністерств юстиції, праці, військових, закор­донних, єврейських справ, державної канцелярії — по одному; від Кам’янецької Національної Ради — двох; від Проскурівської Національної Ради — одного; від науко­вих інституцій — по два. Представники до комісії від державних інституцій призначалися самими інституція­ми, а інші члени закликалися Головою комісії. При не­обхідності долучалися фахівці з відповідних питань з пра­вом дорадчого голосу. Строк підготовки законопроектів встановлювався «не пізніше як протягом трьох тижнів з дня затвердження цієї постанови»³⁶⁹.

Комісія визначила основні принципи організації пар­ламенту та доручила попередню розробку проекту підко­місії, яка комбінувала зміст двох попередніх проектів, ухвалених PHM на чолі з І. П. Мазепою наприкінці 1919 р., обсягом 150 і 36 статей відповідно, частково змі­нила та доповнила отриманий проект змістовно новими статтями та суттєво переробила форму викладення ста­тей. Остаточну ж редакцію як за змістом, так і за фор­мою було здійснено в рамках засідань комісії ³⁷⁰.

Результатом семи засідань комісії та трьох засідань підкомісії ³⁷¹ стало подання на розгляд Ради Міністрів за­конопроекту з додатками: три окремі думки двох членів комісії та пояснювальна записка комісії, а також підго­товка проекту закону про передпарламент УНР — «Про Державну Народну Раду».

Серед правників, державних і громадських діячів прийняття цих законів спричинило гарячу полеміку що­до їхньої легітимності. Зокрема, у літературі та періо­дичних виданнях зустрічаємо щонайменше дві проти­лежні позиції.

За Законом від 28 січня 1919 р. «Про форму українсь­кої влади», Директорія отримала право видавати закони, які підлягали подальшому затвердженню Конгресом Трудового Народу. Що завадило скликанню наступної сесії Конгресу: саботаж С. В. Петлюри, як вважали дея­кі, чи неможливість зібрання хоча б законного кворуму в умовах відсутності єдності і в середині Конгресу ³⁷² та військового становища в Україні — сьогодні не так важ­ливо.

Прийняття конституційних законів 12 листопада 1920 р. С. П. Шелухін вважав результатом послідовної узурпацій- ної політики С. В. Петлюри, в т. ч. шляхом саботування скликання наступної сесії Конгресу, зумовленого єдиною метою — легітимізувати власне єдиновладдя й позбавити прав інших членів Директорії. Свою позицію сенатор об­ґрунтовував положеннями закону від 28 січня 1919 р., який обмежував сферу законодавчої діяльності Директо­рії та не уповноважував її на конституційну законотвор­чість, прикладом якої і є «неправний, узурпаційний акт» від 12 листопада 1920 р.³⁷³

На це інший український правник, А. І. Яковлів, ви­правдовуючи Голову Директорії, зазначав, що повнова­ження на скликання Конгресу мала його Президія, а не Директорія, а зібранню хоча б законного кворуму зава­жала відсутність єдності всередині Конгресу ³⁷⁴ та війсь­кове становище в Україні.

А. І. Яковлів заперечував і конституційний характер законів, натомість оцінював їх як акт тимчасового харак­теру, що консолідував чинні постанови та юридично за­кріпив фактичну форму правління. Чинним конституцій­ним законам УНР закон не суперечив, а деякі положення законодавчого процесу щодо черговості передачі проекту від однієї інституції (установи) до іншої взагалі повністю збігалися з нормами, викладеними у Законі «Про тимча­сове верховне управління та порядок законодавства в УНР» від 14 лютого 1919 р.

Відповідно, метою законів від 12 листопада 1920 р. А. І. Яковлів вважав удосконалення норм Закону «Про форму української влади» від 28 січня 1919 р., дія яких розраховувалась на короткий час ³⁷⁵ та приведення їх у відповідність з реальною ситуацією в державі.

Сьогодні конституційний характер актів від 12 листо­пада 1920 р. не викликає заперечень. Предмет регулю­вання їх логічно поширювався і на законодавчий процес: процедурі прийняття нормативних актів Директорією присвячений окремий (третій) розділ закону — «Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР»^{376, 377} (далі — Закон 1), а порядок проходження, розгляду та ухвалення законопроектів Державною Народ­ною Радою регламентував п’ятий розділ закону «Про Дер­жавну Народну Раду УНР»^{378, 379} (далі — Закон 2).

Названі закони фіксували таку модель законодавчого процесу.

Коло суб’єктів законодавчої ініціативи спеціальною нормою не визначалось, а положення законів свідчать, що нею наділялись відповідні міністерства та члени ДНР кількістю не менше десяти осіб.

Причому якщо законопроекти, розроблені міністер­ствами, підлягали попередньому розгляду Радою Народ­них Міністрів, то законопроекти членів ДНР вносилися безпосередньо до її Президії та РНМ не розглядалися.

Міністерські законопроекти направлялись на розгляд та ухвалення РНМ — стадія, регламентована статутами Кабінету та Ради Народних Міністрів.

У разі ухвалення законопроект передавався до Президії ДНР для внесення на розгляд Державної Народної Ради.

Кворум для засідань ДНР складав не менше полови­ни членів Ради, закликаних на дану сесію. Рішення приймалися простою більшістю голосів членів Ради, при­сутніх на засіданні.

За результатами розгляду ДНР могла прийняти одне з таких рішень: ухвалення, відхилення або направлення до відповідної комісії для доопрацювання. Для законо­проектів, внесених Радою Народних Міністрів, існував ще один варіант — передача на повторний розгляд та «остаточне розв’язання»³⁸⁰ до РНМ.

Ухвалений законопроект протягом семи днів подавав­ся спільно Головами парламенту та уряду Державної Ра­ди та Ради Міністрів (відповідно) на затвердження Голові Директорії.

Звужувались повноваження Голови Директорії сто­совно затвердження законопроекту: тепер закон міг бути прийнятий і без затвердження Директорії.

Постанови Державної Народної Ради або РНМ, пода­ні на затвердження Голови Директорії УНР, протягом чотирнадцяти діб мали бути або затверджені Головою Директорії, або повернені Голові РНМ (Державної кан­целярії) незатвердженими з письмовим викладенням причин відмови.

Протягом наступних семи днів після отримання не- затвердженого законопроекту Голова РНМ відсилав його Голові Державної Народної Ради, який, своєю чергою, ставив такий законопроект на порядок денний найближ­чого засідання парламенту. Державна Народна Рада мог­ла прийняти проект в цілому без змін або врахувати зау­важення Голови Директорії щодо необхідності зміни за­конопроекту. У такому разі законопроект відсилався до відповідної комісії для «подальшого правильного тракту­вання». У випадку ж повторного ухвалення нормативно­правового акта у тій самій редакції, він остаточно наби­рав силу закону.

Обов’язок оприлюднення прийнятих і ухвалених за­конів та подальшого їх зберігання покладався на Держав­ного секретаря.

За загальним правилом законопроекти, ухвалені Дер­жавною Народною Радою або PHM і затверджені Голо­вою Директорії УНР, оприлюднювались шляхом офіцій­ного опублікування у «Вістнику Державних Законів» за підписом Голови PHM, відповідного міністра та Держав­ного секретаря.

При опублікуванні перед текстом закону зазначалося про ухвалення його Державною Народною Радою з поси­ланнями на відповідні статті. Наприкінці закон скріплю­вався підписами Голови Директорії, Голови PHM і від­повідного міністра або міністрів чи цілої Ради Міністрів і посвідчувався Державним секретарем.

Закон набував обов’язкової сили після опублікування у «Вістнику Державних Законів» у термін, передбачений у самому нормативно-правовому акті. Якщо такого тер­міну у законі не було зазначено — з дня одержання на місцях примірника «Вістника Державних Законів», у яко­му закон було надруковано. Закон міг передбачати й ін­шу форму оприлюднення як передумову набрання ним чинності, наприклад телеграфом або через посланців (ку­р’єрів).

У період перерви в діяльності ДНР за необхідності за­конодавчого урегулювання застосовувалась скорочена за­конодавча процедура: нормативно-правові акти ухвалю­валися Радою Народних Міністрів, після чого затверджу­валися Головою Директорії та оприлюднювалися у зага­льному порядку. Щоправда, нормативні акти, прийняті таким шляхом, підлягали подальшому затвердженню Державною Народною Радою, для чого поза чергою над­ходили на перше чергове засідання парламенту. Неза­твердження постанов спричиняло припинення їхньої чинності одразу після оприлюднення рішення про це в загальному порядку.

Повноваження ДНР до її скликання покладались на РНМ.

Право оприлюднювати законодавчі акти мали два офіційні друковані органи: «Вістник УНР», що виходив у форматі щоденної газети та публікував невеликі за обся­гом закони, та «Вістник Державних Законів для всіх зе­мель УНР» — неперіодичне видання, що мало друкувати всі нормативно-правові акти. Газета виходила у форматі А4 великої чверті паперу окремими випусками по декіль­ка (8—12 і більше) сторінок, які наприкінці року можна було зброшурувати в єдиний збірник. Для зручності по­шуку та посилання кожному закону та розпорядженню присвоювався порядковий номер і заголовок.

Друком вийшли перші три номери видання, далі пла­нували видавати в міру прийняття законодавчих актів.

Кожний номер «Вістника Державних Законів» розпо­чинався коротким змістом випуску із зазначенням номе­рів та повних найменувань уміщених в ньому норматив­но-правових актів, наприклад: «80. Ухвалений Радою На­родних Міністрів закон з дня 26 січня 1919 року про спе­куляцію».

Всі опубліковані у «Вістнику Державних Законів» за­кони нумерувалися, причому, ймовірно, цей номер збі­гався з реєстраційним номером, наданим закону Держав­ною канцелярією. З початком нового календарного року нумерація законів починалася з першого номера.

Хронологічний порядок не завжди зберігався при опублікуванні законів. Так, закон від 24 січня 1919 р. був виданий 6 березня 1919 р., а постанова від 9 травня 1919 р. — тільки 8 жовтня 1919 р.

Іноді, здебільшого при урочистих подіях, для озна­йомлення широкого загалу населення з найважливіши­ми законами застосовувалась така форма оприлюднення законів, як «читання». Так, 16 січня 1919 р. було влаш­товане урочисте читання земельного і лісового законів, затверджених Директорією УНР. Читання проводились в усіх містах, містечках та селах в місцях відправлення релігійного культу (костьоли, церкви і молитовні дома) після молебню, а в інших місцевостях, за змоги, на зіб­раннях ³⁸¹.

Редакції неодноразово нарікали на якість і кількість опублікованих випусків офіційних видань. Для упорядку­вання оголошення нормативно-правового матеріалу та запобігання помилкам, які траплялися навіть у змісті, ви­рішили до надрукування надсилати дві останні коректури «Вістника» до департаменту загальних справ Державної канцелярії на редагування. Іншою вагомою проблемою виявився недостатній наклад видання, адже майже жодна з урядових установ, у т. ч. центральних, не мала всіх ви­пусків «Вістнику Державних Законів», що примушувало звертатися до департаменту загальних справ Державної канцелярії з проханням надіслати копії законів ³⁸². На численні запити такого характеру спочатку передрукову­вали і надсилали необхідні примірники, але згодом, по­силаючись на брак часу та робочої сили, почали повідом­ляти номер «Вістника Державних Законів», де опубліко­вано відповідний нормативно-правовий акт, або відпові­дали листом із проханням відрядити свого представника для надрукування³⁸³.

Законом передбачалась така форма реалізації права парламентського контролю і притягнення уряду або його членів до політичної відповідальності, як інтерпеляція.

Інтерпеляція до уряду або його членів у формі листа за підписом трьох членів Державної Народної Ради спер­шу вносилися до Президії ДНР. Після доповіді на засі­данні ДНР та у разі ухвалення, такі пропозиції надсила­лися до РНМ.

На внесену інтерпеляцію уряд міг відповісти негайно, призначити певний термін для відповіді або взагалі від­мовити у відповідній мотивованій заяві. Державна На­родна Рада на окреме внесення могла призначити прове­дення дискусії щодо відповіді уряду чи окремого міністра на інтерпеляцію.

На окреме внесення ДНР приймала одне з таких рі­шень: «ухвалити, що вважає відповідь міністра задоволь­няючою і приймає її до відома», «ухвалити, що не вва­жає відповідь міністра задовольняючою і не приймає її до відома» або «ухвалити, що переходить до подальших чергових справ» (із зазначенням мотивів або без їх за­значення).

Обидва закони — «Про тимчасове верховне правлін­ня» та «Про Державну Народну Раду» — набрали чиннос­ті з моменту опублікування, 19 листопада 1920 р., але в силу політичних обставин на території України не були реалізовані. Ухвалені вже в Польщі (м. Тарнов), в подаль­шому ці законодавчі акти стали правовою основою діяль­ності УНР в екзилі, на основі їх положень вже у Польщі було утворено Раду Республіки.

До видання регламенту ДНР, підготовку якого передба­чав Закон «Про Державну Народну Раду», Рада Народних Міністрів ухвалила тимчасовий регламент ДНР, який унор­мовував процес розгляду та прийняття рішень парламен­том. За регламентом, законопроект проходив в парламенті щонайменше три читання — так звані наради або дискусії.

Зміст першого читання складало обговорення необ­хідності законодавчого урегулювання відповідних відно­син, тому пропозиції про конкретні змістовні зміни про­понованого акта на цьому етапі не вносились.

Не раніше як на третій день після надання проекту для ознайомлення членам ДНР призначалось перше чи­тання, яке розпочиналось доповіддю уповноваженого члена комісії, що розглядала проект.

За результатами обговорення на голосування та ухва­лу ДНР Головою виносилось одне з таких рішень: «відхи­лити проект закону», «передати для обговорення до комі­сії» (спеціально обраної чи існуючої), «перейти до на­ступного читання проекту».

Друге читання проекту передбачало обговорення про­екту по суті, постатейне читання, обговорення та поста­тейне голосування проекту. За рішенням парламенту тіс­но пов’язані за змістом статті чи інші частини закону в рамках читання могли об’єднуватись.

Пропозиції щодо зміни окремих статей могли вноси­тися як у процесі дискусії, так і між читаннями. Всі ухва­лені статті, пропозиції щодо зміни статей або доповнень до законопроектів передавалися до редакційної комісії, завданням якої було остаточно сформулювати текст закону та усунути формальні невідповідності існуючим законам.

Проведення другого читання за регламентом відбува­лось не раніше як на другий день після першого, а якщо проект передавався до комісії — не раніше другого дня після внесення його комісією.

Останнє, третє читання, мало поєднувати і обгово­рення загальних підстав законопроектів, і безпосередню дискусію з окремих статей. По завершенні обговорюван­ня Голова виносив на голосування питання про прийнят­тя чи відхилення законопроекту.

Пропозиції щодо зміни окремих статей вносилися в процесі дискусії або між читаннями, для чого мали бути підписані не менше як двадцятьма членами ДНР.

Третє читання законопроекту відбувалося не раніше ніж через два дні після внесення його редакційною комі­сією.

На кожному етапі розгляду парламент міг змінювати порядок чи термін проведення стадії, або взагалі переда­ти законопроект в цілому чи окремі його частини до ко­місії.

Окремий підрозділ регламенту був присвячений по­рядку ведення та змісту протоколу, який містив: дослівні ухвали ДНР; інтерпеляції із результатами їх розгляду; урядові повідомлення Голови парламенту; проекти та пропозиції, винесені на голосування із зазначенням резуль­татів; результати виборів; резюме дискусій.

Голосування в парламенті відбувалось за такими пра­вилами. Спочатку перевірялась наявність кворуму. Фор­мулювання питань, винесених на голосування, передба­чало два варіанта відповіді: «так» чи «ні». Передбачалось декілька традиційних для того періоду форм голосування, незастосовних на сьогоднішній день, але цікавих з істо­ричної точки зору. Широкого застосування набула про­цедура «вставання». При сумнівах у достовірності резуль­татів такого голосування вдавалися до іншої форми — «перечисления». Всі присутні звільняли зал засідання парламенту, двері якого зачинялись. До двох дверей, зали­шених відчиненими, ставали по два секретарі засідання. Після знаку Голови парламенту, найчастіше дзвінка, чле­ни ДНР, які голосували «так» — входили у двері право­руч від Президії, а ті, що голосували «ні», — у двері, роз­ташовані ліворуч. Також зафіксовані випадки поіменного голосування, що проводилось картками.

Всього тимчасовий регламент Державної Народної Ради містив 91 пункт ³⁸⁴. Загалом вперше на законодавчо­му рівні так детально регламентувалось проведення стадії розгляду законопроекту законодавчим органом. Найчас­тіше певні висновки про порядок, стадії розгляду зако­нопроекту давали змогу робити протоколи засідань зако­нодавчих органів та шлях по інстанціях конкретного до­кумента від законопроекту до чинного закону.

Робота з підготовки конституційних законів додатко­во утвердила необхідність та можливість підготовки цілої Конституції УНР.

Конституційна комісія, що діяла при МВС, вже в другому засіданні (31.07.1920 р.) ухвалила рішення про доцільність звернення до РНМ з доповіддю про необхід­ність розробити текст повної конституції УНР.

Ухвалою від 30 серпня 1920 р. уряд УНР заснував спеціальну комісію з вироблення Конституції УНР, в процесі діяльності якої було розглянуто три найбільш значущі конституційні проекти ³⁸⁵, які на той момент дискутувались у професійному середовищі, та автори яких увійшли до складу конституційної урядової комісії. Роз­глянемо їх під кутом передбаченого ними законодавчого процесу.

Один з них — «Начерк проекту Державного зако- ноладу для «Української Трудової Республіки», скла­дений наприкінці 1919 р. доктором права Остапом Коп- цюхом (Галичанським) передбачав створення на терито­рії України суверенної соціалістичної держави, іменова­ної «Українська Трудова Республіка» та очолюваної Посадником. Окрім традиційного поділу державної вла­ди на законодавчу, виконавчу та судову, виділялась ще репрезентаційна влада. Законодавчу владу за принципом народного представництва мав здійснювати вищий зако­нодавчий орган — Українська Республіканська Рада (да­лі — УРР), що ухвалював закони, обов’язкові на всій те­риторії держави. Проект визначав основні засади законо­давчого процесу, деталі процедури залишали регламенту.

Суб’єктами права законодавчої ініціативи визнача­лись Українське державне правительство (далі — УДП) — орган вищої виконавчої влади; одна п’ята частина «ра­дянських депутатів», а також 100 000 виборців, ініціатива яких мала пріоритет над урядовими законопроектами. Ухвалені УРР закони протягом трьох місяців санкціону­вались головою держави. У випадку використання По­садником права вето, законопроект направлявся на но­вий розгляд УРР. Повторне ухвалення законопроекту в тій самій редакції надавало йому сили закону. Обов’язок оприлюднення та подальшого зберігання законів покла­дався на УДП.

Серед особливостей наступного проекту Конституції УНР, підготовленого професором О. О. Ейхельманом, можна назвати введення права референдуму, причому як обов’язкового (стосовно ухвалення змін до Конституції), так і факультативного (із загальних питань законодавчого характеру, в т. ч. деяких питань в галузі державного уп­равління)³⁸⁶, а також введення права народної законодав­чої та навіть конституційної ініціативи.

Свої особливості законодавчого процесу диктував фе­деративний устрій: здійснення законодавчої влади як парламентом, так і законодавчими органами суб’єктів фе­дерації.

Внесення змін до Конституції також вимагало дотри­мання ряду спеціальних норм, зокрема, було визначено коло суб’єктів права конституційної ініціативи: 1) 1/3 повного складу кожної з законодавчих Палат, 2) Федера­льно-державний Голова, 3) Федерально-державна Рада Міністрів при її одноголосній постанові, 4) Федерально- державний суд за його постановою, ухваленою більшістю 4/5 всіх членів Суду, 5) 1/4 парламентів окремих земель УНР за їх постановами, ухваленими Земськими управами цих земель, 6) 2 млн громадян, які беруть участь у Феде­рально-державній установчій владі УНР.

Вищий законодавчий орган — Федерально-державний парламент — складався з двох палат: Земсько-державної палати (далі — Палата) і Федерально-державної ради (да­лі — Рада). Кожна каденція Ради складала окремий зако­нодавчий період або легіслатуру, у назві якої відображав­ся її порядковий номер. Окремі періоди засідань парла­менту в межах кожної легіслатури іменувалися сесіями. Кворум для початку та проведення сесії кожної палати складав не мен0е 3/5 числа членів палати.

Право законодавчої ініціативи мала кожна палата пар­ламенту; Федерально-державний голова, Федерально - державний суд, Федерально-державний контроль, Феде­рально-державна Рада Міністрів та громадяни УНР, що мали у Федерально-державній установчій владі два мі­льйони голосів. За дорученням будь-якої палати законо­проекти з конкретних питань або висновки з готових за­конопроектів готувала Рада Міністрів.

На відміну від установ, які подавали законопроекти формально цілісними та з пояснюючою запискою, голова держави та громадяни могли обмежитись коротким зміс­том пропонованої законодавчої пропозиції, не викладаю­чи її у статтях.

Стосовно суб’єкта розгляду, законопроекти та зако­нодавчі пропозиції з загальних питань до тієї чи ін0ої палати парламенту мали подаватись на розсуд ініціатора, фінансові проекти — виключно до Ради, а проекти, під­готовлені за дорученням певної палати, до цієї палати. Після ухвалення законопроекту пер0ою палатою він надходив до другої. При відхиленні законопроекту будь- якою з палат це питання могло ставитись на порядок денний не раніше як через рік.

Постановами парламенту з розглянутих ним питань вважалися ухвали, які в текстуально-тотожній формі були прийняті обома палатами парламенту або, у випадках, зазначених Конституцією, ухвалені Об’єднаним Зібран­ням палат.

Друковані примірники законопроектів, внесених до палати парламенту, за тиждень до призначеної дати пер- 0ого читання мали роздавалися членам палати, мініс­трам і голові. Формально-цілісні та фінансові законо­проекти мали розглядатися обома палатами в три читання, причому перерва між пер0им і другим складала не мен- 0е трьох, а між другим і третім — не меН0е двох повних діб. Водночас передбачалась можливість проведення двох (другого і третього) читань в один день за умови незапе- речення 1/5 числа присутніх на засіданні членів палати.

Кворум для засідань палат парламенту за проектом складав 2/5 загального числа членів палати, а для Об’єд­наного Зібрання палат — половину загального числа всіх членів обох палат. Для ухвалення постанов палатами пар­ламенту вимагалась абсолютна проста більшість голосів присутніх членів палати, а постанови Об’єднаного Зіб­рання палат ухвалювалися 3/5 голосів присутніх на збо­рах членів. Регламентом як палат, так і Об’єднаного Зіб­рання ці вимоги могли змінюватися в бік збільшення кваліфікованого кворуму для законного складу засідання і кваліфікованої більшості голосів для вирішення певних категорій справ.

Законопроект, ухвалений однією палатою та відхиле­ний другою, мав повертатися на повторний розгляд пер­шої палати. У разі повторного ухвалення законопроекту у тій самій редакції тією ж каденцією першої палати та по­вторного відхилення його другою палатою, голова держа­ви мав право поставити такий законопроект на референ­дум. Інший спосіб прийняття відхиленого закону — ухва­лення його втретє у тій самій редакції тією ж каденцією 2/3 голосів всіх членів палати. За представленням першої палати парламенту Федерально-Державний Голова мав право затвердити такий законопроект і надати йому силу закону.

Закон, ухвалений за спільною згодою палат або Об’єд­наним Зібранням палат, мав підписуватися головами обох палат, а закони, прийняті шляхом трикратного прийнят­тя однією палатою з наступним затвердженням головою держави, підписувався Федерально-Державним Головою і головою відповідної палати.

Усі законодавчі акти у тижневий термін після прий­няття оприлюднювались в офіційному державному друко­ваному органі, що видавався при Федерально-Державно­му Голові від імені останнього та за відповідальністю Ке­руючого Особливою Канцелярією в справах Федерально­Державного Голови.

Текст нормативного акта мав публікуватися з зазна­ченням порядку його прийняття — загальним чи винят­ковим способом (постановою обох палат або іншими ви­щезазначеними способами). Також зазначалось наймену­вання акта та всі підписи, які містилися на оригінально­му примірнику законодавчого акта.

Автентичність тексту офіційно опублікованого закону з оригінальним примірником мала засвідчуватись підпи­сом Голови Ради Міністрів.

У проекті Конституції було приділено увагу межам дії законодавчих актів. За колом суб’єктів їхня дія поширю­валася на всіх, хто перебував на території УНР, а у ви­значених випадках — і на громадян держави, що перебу­вали за її межами.

Напрям темпоральної або часової дії визначався загаль­ним правилом, що новий закон не мав зворотної сили щодо відносин і справ, які виникли до його видання. У виняткових випадках, а саме — «в інтересах справедли­вості або надзвичайної державної необхідності», закону могла бути надана зворотна сила, про що обов’язково зазначалося в самому законі.

У проекті розрізнялись момент набрання законом си­ли та момент набрання законом чинності, проте чіткого юридичного розуміння різниці між цими термінами не прослідковується. Вочевидь, перший момент фактично збігався з моментом прийняття закону, а з другим автор пов’язував початок дії закону, але доволі часто поняття плутались.

Згідно зі ст. 266 проекту, закон набував чинності з 8 години ранку зазначеної в законі дати. За її відсутності та виходячи з загального правила, що закон набуває чин­ності не раніше як з дня отримання його тією установою, до виконання якої він належить, закон набував чинності на двадцяту добу після дня здачі офіційних друкованих примірників нового закону для «одночасної розноски та розсипки» належним установам. Про дату «розсипки і розноски» оголошувалося того ж дня у всіх офіційних столичних виданнях і зазначалося особливою поміткою на друкованих примірниках закону.

При суттєвій затримці в отриманні закону установу-від- правника належало повідомити про це офіційно засвідче­ною копією акта про пізнє одержання закону, що було юридичною підставою для відкладення у цій місцевості мо­менту набрання законом чинності на відповідний термін.

Одержавши новий закон, установа мала оприлюднити його не пізніше 12 години наступного дня шляхом розмі­щення інформації на встановленому місці біля входу до установи.

Цікавою новелою стало закладення до Конституції обов’язкового проведення щорічної систематизації зако­нів із визначенням її порядку. Видання систематизовано­го Збірника усіх чинних до 1 січня поточного року в УНР законів, затверджених установчою та законодавчою владою, мало відбуватись до першого лютого кожного року. «Збірник...» мав реалізовуватись за собівартістю на всій території держави у кількості, досить розмито визна­ченій як «задовольняючій потребу мешканців» у виданні, за чим мали стежити відповідні урядові особи.

Як бачимо, О. О. Ейхельман прагнув втілити у своєму проекті найвищі здобутки тогочасної конституційної тео­рії та практики, використовуючи при цьому найкращий методологічний інструментарій. Це дало йому змогу роз­робити конституційний проект, який і сьогодні високо оцінюється дослідниками історії українського конститу­ційного права як з боку змісту, так і з боку технічного викладення, і є однією зі значущих пам’яток тогочасної політичної та правової думки.

Своєрідним підсумком, кульмінаційним моментом в конституційному процесі в УНР доби Директорії нази­вають дослідники ³⁸⁷ т. зв. урядовий проект Конститу­ції — «Основний Державний Закон Української Народної Республіки». Це був власний проект комісії, розроблений на підставі активно пропагованого ВНР проекту, підго­товленого заступником Голови ВНР, доктором права С. І. Бараном. В процесі опрацювання його комісією до роботи залучили спеціалістів з конституційного права за­хідних демократичних країн, що позитивно вплинуло як на зміст, так і на форму проекту. Незважаючи на вели­кий обсяг, проект був логічно побудований та структуро- ваний подібно до сучасних конституцій. Проголошував Україну самостійною та незалежною державою з устроєм демократичної парламентської республіки, іменованою Українська Народна Республіка. Вища законодавча влада мала належати загальнодержавному представницькому органу — Державній Раді, а до її скликання — Державно­му Сойму, статус якого визначають як передпарламент з обмеженою законодавчою компетенцією.

Суб’єктами права законодавчої ініціативи виступали: Голова Держави, Рада Міністрів і кожен член Сойму, чия ініціатива підтримана не менш як 10 парламентарями. Кворум для засідань парламенту складала половина його обраних членів, а рішення приймались простою більшістю голосів присутніх членів, про що зазначалось: «ухвалив Державний Сойм згідно з постановами статей 55, 57, 77 і 78 Конституції». Ухвалення змін до Конституції потребу­вало не менше половини голосів загального числа членів парламенту. Ухвалений законопроект надсилався Голові Ради Міністрів, який протягом семи днів передавав проект Голові Держави на затвердження. Голова Держави протя­гом чотирнадцяти днів мав затвердити закон або поверну­ти його з письмовим наведенням причин відмови. Затвер­джений закон повертався до Голови Ради Міністрів, що негайно його оприлюднював за підписом Голови Держави і відповідного міністра чи міністрів або Ради Міністрів.

Незатверджений законопроект протягом трьох днів повертався Голові Державного Сойму для внесення на порядок денний найближчого засідання. Парламент не проводив повторного обговорювання проекту, а одразу приймав одне з таких рішень: прийняти зауваження Го­лови Держави і передати проект до комісії для доопра­цювання; або ухвалити проект у тій самій редакції двома третинами присутніх на засіданні членів парламенту, про що зазначалось: «ухвалив Державний Сойм згідно з по­становами артикулів 55, 57, 77 і 79». Ухвалений таким чином закон голова парламенту надсилав голові уряду для негайного оприлюднення у «Вістнику Державних За­конів» за підписом Ради Міністрів.

За загальним правилом закони мали набирати чин­ність на п’ятнадцятий день після оприлюднення у «Віс­тнику Державних Законів», якщо в самому законі не бу­ло зазначено іншого терміну. Дата виходу відповідного номера «Вістника Державних Законів», що з цією метою обов’язково зазначалась на першій сторінці видання, вва­жалась датою оприлюднення закону.

До скликання Державного Сойму законодавчу владу у межах Конституції здійснювала Рада Міністрів. Ухвалені Радою Міністрів законопроекти обов’язково затверджува- лися Головою Держави і набували чинності після опри­люднення в загальному порядку.

Урядовий проект Конституції УНР пройшов експер­тизу ради Київського українського правничого товарис­тва, висновок якої указував на численні, зокрема суто технічні недоліки.

Втім, загальнодемократична спрямованість, врахуван­ня досягнень західних демократичних держав у галузі конституціоналізму та високий рівень законодавчої техні­ки цього проекту зробили його незамінним джерелом вивчення історії вітчизняного конституційного права.

Жоден з проектів так і не був реалізований, хоча мож­ливо саме політичні обставини, які не давали можливості займатися поточними питаннями державо- і правотво- рення в молодій державі, дали змогу уряду сконцентрува­тися на пріоритетніших, перспективніших питаннях кон­ституційної законотворчості.

4.2.