ЗАКОНОДАВЧА ТЕХНІКА

Спільним для законодавчої техніки всіх досліджува­них законодавчих органів періоду 1917—1921 рр. виявив­ся порівняно невеликий масив основних вимог та пра­вил, орієнтованих переважно на документально-технічні та процедурні елементи законодавчої техніки.

Серед перших нормативних актів Директорії УНР ба­чимо видану 24 грудня 1918 р. постанову про асигнуван­ня в розпорядження Державної канцелярії 94 000 крб. для видачі одноразової допомоги Українському Науково­му товариству в Києві на справи видання термінологіч­них збірників і інших наукових праць з українознавства ³⁸⁸.

Спеціального т. зв. закону про закони Директорія не прийняла, а певні аспекти законодавчої техніки, зокрема форму та правила викладення нормативно-правових ак­тів, регламентували законодавчі акти щодо законодавчого процесу загалом чи окремих його стадій.

Щодо конкретних правил викладу правого матеріалу, то висновки про їхню наявність та свідоме застосування можна зробити тільки на підставі аналізу масиву норма­тивно-правових актів, уміщених у «Вістнику УНР», «Віс- тнику Державних Законів для всіх земель УНР» та інших джерел, що збереглися в архівних та бібліотечних фондах.

У першу чергу у вічі впадає відсутність чітких крите­ріїв для обрання форми конкретного нормативного акта. У двох однотипних актах, підготовлених одним міністер­ством і ухвалених в один день, той самий документ у од­ному випадку іменується законом, а в другому — поста­новою, що свідчить про ототожнення на практиці цих форм нормативно-правових актів. Очевидно, закони і постанови мали однакову юридичну силу, а інші акти вважалися підзаконними, видавалися на підставі існую­чих законів і постанов і мали їм не суперечити.

Рішення про залишення в силі або поширення чин­ності того чи іншого закону часто приймалися у формі постанов, прикладом чого є Постанова від 3 січня 1919 р. «Про залишення в силі закону бувшого гетьмана уряду від 26 листопада 1918 р.

Зміна або скасування закону у зв’язку з прийняттям нового нормативно-правового акта з таким самим пред­метом регулювання оформлювалось окремою статтею та­кого нового закону.

Закони, предмет яких становив скасування чинного закону чи законів, здебільшого складалися з однієї статті (у такому випадку ненумерованої).

За характером регулювання нормативно-правові акти можна поділити на установчі та звичайні. До перших на­лежать документи у формі декларацій, універсалів, звер­нень, оповіщень, що стосуються засадничих установчих основ державного регулювання, зокрема встановлення правових підстав її діяльності.

Інші, т. зв. звичайні, законодавчі акти, яких переваж­на більшість, видавалися у формі законів, постанов, роз­поряджень, ухвал, наказів, оповіщень, звернень.

У законодавчому порядку вирішувались всі фінансові питання, причому спочатку за загальним негласним пра­вилом рішення про асигнування коштів із Державної скарб­ниці та на видачу фінансової допомоги, приймались вик­лючно у формі постанов. Згодом практика змінюється і з’являються закони про заснування державних установ, які у т. ч. регулювали питання про штати та відповідне фі­нансування новостворених установ. Однак про надання одноразової індивідуальної допомоги із Державної скарб­ниці конкретно визначеній особі приймалися постанови.

Фактично нормативне регулювання законодавчої тех­ніки обмежувалось регламентуванням форми затверджен­ня та опублікування нормативно-правових актів, елемен­тів безперечно важливих, але недостатніх для підготовки змістовно і формально цілісних законів, а відповідно і формування ефективної та стабільної системи законодав­ства. Причому навіть відносно урегульовані питання за­твердження законів не позбавляли необхідності звертати­ся до доктрини права та до аналогії права, як це відбуло­ся із примітками Голови Директорії, про що нижче.

Форма затвердження законів і постанов збігалася. Особливості передбачались тільки для великих за обся­гом законів, які затверджувались формулою: «докладений до цього закон “про...” ухвалити», а власне закон офор­млювався додатком. Фактично приймалося два закони: один, що регулював власне питання по суті, та другий — яким фіксувалося рішення про ухвалення першого.

Законопроект «Про силу законів, про порядок утво­рення законів та про оформлення та порядок їх оголо­шення», ухвалений PHM в грудні 1918 р. передбачав за­твердження Директорією закону вчиненням над законо­проектом власноручного напису Головою Директорії або його заступником та не менш як двома членами Дирек­торії: «Затверджуємо. Ім’я та прізвище», час і місце за­твердження, і наступне посвідчення Державним секрета­рем шляхом вчинення власноручного напису: «Посвідчує Державний Секретарь. Ім’я та прізвище».

Законопроект «Про тимчасові статути Кабінету Мі­ністрів і Ради Народних Міністрів, про порядок затвер­дження й оголошення законів і постанов та про скасу­вання попередніх законів в цій справі», передбачав за­твердження законодавчих актів шляхом вчинення Дирек­торією напису: «Іменем Української Народної Республіки затверджуємо», підписання Головою і членами Директорії з зазначенням дати (дня, місяця, року) затвердження. Піс­ля цього Державний секретар скріпляв їх написом «посвід­чую» і підписом ³⁸⁹. До речі, незважаючи на сумніви щодо набрання чинності цим законом, на практиці формула за­твердження мала саме такий вигляд.

Положення закону «Про Державну Народну Раду» від 12 листопада 1920 р. зобов’язували перед текстом закону зазначати про те, що він «ухвалений ДНР згідно з поста­новами відповідних артикулів».

Зміни складу Директорії опосередковано вплинули і на форму затвердження, і у законі «Про склад Директорії УНР» обов’язковою умовою законності законодавчих ак­тів Директорії визначено підписи двох членів Директорії, у т. ч. підпис Головного Отамана.

Незважаючи на увагу нормопроектувальників та зако- нотворців до питань форми затвердження законів, Голова Директорії не завжди дотримувався встановлених правил і використовував власну формулу.

Врешті-решт така практика Голови Директорії отри­мала юридичну оцінку у доповіді Державного секретаря «про умовно затверджені Верховною Владою закони та про закони, яких текст змінено при затвердженні»³⁹⁰ у ве­ресні 1920 р., та полягала в наступному.

За відсутності відповідних законодавчих норм юристи посилались на доктрину та аналогію права, зокрема, на загальне правило, що право затвердження законів Вер­ховною Владою стосується лише або затвердження, або відхилення законів, але не зміни їх тексту, що є правом органу, який закон ухвалює ³⁹¹.

Отже, з формальної точки зору внесення змін до за­конопроекту Головою Директорії в такий спосіб було по­рушенням законотворчого порядку, і при надходженні затверджених таким чином законодавчих актів до «Віст- ника Державних Законів» для опублікування, такі зміни та побажання мали вважатися не пов’язаними із сутністю закону та не друкувалися.

Іншою неприпустимою формою було умовне, а са­ме — тимчасове затвердження, наприклад закону від 18 червня 1920 р. Адже доктрина свідчить про дефінітив- ність затвердження закону, що надає закону чинності до моменту скасування його іншим законом. Водночас, про обмеженість дії закону у часі має зазначатись у самому законі, а не у формулі затвердження.

Резолютивною частиною доповіді закони, затверджені невідповідним чином, визнано незатвердженими, а змі­ни, внесені Головою Директорії, — побажаннями його до Ради Міністрів, та вирішено ці закони повторно постави­ти на порядок денний засідання РНМ, яка мала зверну­тися до Голови Директорії з побажаннями усунення вка­заних недоліків та дотримання ним на майбутнє сфор­мульованих правил.

Так, усі побажання та зауваження при затвердженні законів Голова Директорії мав висловлювати відручними листами, а умовних затверджень, зокрема тимчасових, як юридично неприпустимих не використовувати.

У разі незгоди із законодавчим актом Голова Дирек­торії мав скористатися правом вето та відмовити у за­твердженні відповідного акта, а свої побажання щодо йо­го зміни висловити відручним листом.

Окрім зазначення про затвердження закону Директо­рією, власне ухвалений закон та закон про ухвалення за­кону підписувались Головою Ради Міністрів та відповід­ним міністром.

Про нормативно-структурний елемент цитуємо ке­руючого справами Директорії: «кожна постанова, кожний закон чи наказ повинен мати певний зовнішній вигляд і точність, тобто мають бути зредаговані належним чином, поділені на свої окремі частки, вписані до протоколу і • 392

т. 1Н.»³⁹².

Структуризація законодавчого акта залежала від його фактичного текстуального обсягу. Закон з однієї-двох ло­гічно завершених фраз не потребував додаткової структу- ризації та викладався суцільним текстом. У формально- текстуально ширшому, але все ще невеликому за обсягом законодавчому акті правовий матеріал структурно поді­лявся на відповідну кількість статей, кожна з яких місти­ла одне або два логічно завершені речення. У великих за обсягом законодавчих актах вводилась така структурна одиниця як розділ, що об’єднувала неоднакову кількість статей залежно від предмета регулювання.

Назви структурних одиниць законодавчого акта в тексті, як правило, не зазначалися, але із практики їх згадування у пояснювальних записках та інших пов’яза­них документах випливає, що найменші структурні еле­менти іменувалися параграфами, статтями та артикулами, причому поняття використовувалися як синонімічні і яв­ної різниці не мали.

Статті нумерувались за принципом єдності наскріз­ним чином, за загальним правилом — арабськими циф­рами, рідше — римськими (здебільшого у законодавчих актах із невеликою кількістю статей).

Наступний структурний елемент законодавчих ак­тів — розділ, кожен з яких починався великою римською цифрою, що одночасно виконувала дві функції: поділен­ня тексту закону на частини та позначення номера кон­кретного розділу, за рідкими винятками, нумерація про­водилась великими літерами «А», «Б», «В», «Г», «Д»...

У великих за обсягом законодавчих актах існувала практика виокремлення на початку акта «загального роз­ділу», в якому формулювались загальні положення зако­ну, в т. ч. основні дефініції, засади закону.

Поширене застосування мали «примітки» або «уваги», які встановлювали особливості застосування статті у пев­них випадках, уточнювали або розтлумачували конкретну норму, щоправда, зустрічались і такі, що за змістом мож­на виділити у окрему статтю.

Іншою формою конкретизації певних положень було винесення їх в додатки до закону. Наприклад, закони про штати установ обов’язково містили додатки із власне

штатами та всіма розрахунками, що викладались у формі таблиці (назвою, кількістю посад, їхнім класом, кількістю людей на кожній посаді та розміром платні).

Правила для форми посилань відрізнялись залежно від об’єкта посилання. Так, якщо у тексті закону згаду­вався інший закон, у дужках обов’язково зазначалося, де він опублікований — назва, дата та номер видання, а при посиланні на статтю до цих даних додавався номер стат­ті, іноді реєстраційний номер самого закону.

Межі дії законодавчих актів юридично чітко не за­кріплювались, а за загальним правилом при виникненні колізії між двома нормами діяла норма, прийнята пізні­ше. Так, більшість законів на початку містять форму­лу: «на зміну та доповнення існуючих законів постано­вити...».

При деяких міністерствах було створено термінологічні комісії ³⁹³, при підготовці висновків щодо проекту норма­тивно-правового акта враховувався не лише зміст відпо­відного законопроекту, а й форма (внутрішня і зовнішня) його викладення. Так, Радою Київського українського правничого товариства на урядовий проект конституції УНР були висловлені зауваження щодо якості юридико- технічного оформлення, зокрема авторам проекту доріка- лося за безсистемне викладення норм, «хаотичність розпо- ложення низки артикулів, зайве многослів’я»³⁹⁴.

Мовний елемент завжди привертав до себе увагу, але в період 1917—1921 рр., коли фактично процес станов­лення української державності прискорив процеси розви­тку української ділової мови, це було цілком закономірне і природне явище.

Законом «Про державну мову в УНР» з 1 січня 1919 р. врешті-решт українська мова отримала статус державної мови УНР, що зобов’язувало до застосування її «в армії, флоті і всіх урядових та загальних громадських публічно- правових установах». Реалізації норм цього закону мало сприяти введення з 1 лютого 1919 р. в усіх вищих школах такого обов’язкового навчального предмета, як «лектура української мови»³⁹⁵.

Історичні обставини формування української держав­ності та політика органів влади, в т. ч. і Директорії, зумо­вили чинність на території України законів Російської держави, що ставило питання перекладу принаймні час­тини законодавства українською мовою. Про проведення роботи в цьому напрямі з газетних сторінок доповідав мі­ністр юстиції А. Лівицький ³⁹⁶. Незважаючи на це, в своє­му таємному листі від 28 листопада 1920 р. Голова Ди­ректорії знову звертає увагу на необхідність такого пе­рекладу, констатуючи, «що цілий ряд законів бувшого Російського правительства, які лишились чинними і в нашій Республіці — не перекладені на нашу мову і досі ще не видані»³⁹⁷.

У той же час паралельне застосування двох мов у за­конодавстві породжувало численні неузгодженості та юридичні колізії, про що переконливо свідчить і законо­давчий досвід Української Держави періоду Гетьманату.

Повертаючись до проблеми мови законодавства в пе­ріод Директорії УНР, доводиться констатувати відсут­ність термінологічної єдності законів. Так, навіть, кон­ституційні закони «грішили» двозначністю формулювань, застосуванням неточних правничих термінів, хоча мова законів стала більш офіційною, особливо у порівнянні з «романтизмом» УЦР.

Наприклад, у Законі «Про Державну Народну Раду» сплутані поняття «оприлюднення» та «опублікування», що призвело до появи такого казусу, як декларування набрання законом чинності до оприлюднення, хоча фак­тично вони оприлюднювались не шляхом опублікування (у випадках оголошення по телеграфу або через кур’єрів). Інше неточне формулювання цього закону встановлюва­ло, що обраного члена ДНР не можна «в’язати... ін­струкціями», і хоча йшлося про службові інструкції на основному місці роботи, це можна було трактувати як необов’язковість керуватись інструкціями і в парламент­ській роботі. Також невдало зазначалося, що посвідчення членів Державної Народної Ради «уповноважують їх до вступу до Державної Ради», хоча посвідчення не уповно­важують до вступу, а лише свідчать про вже існуючий факт. Не було обрано і єдиного терміна для позначення початку обчислення строків. Паралельно використовува­лися конструкції «з менту» і «від хвилі».

Одним із критеріїв визначення рівня досконалості теорії та практики законодавчого процесу та законодав­чої техніки у державі є наявність систематизованого зіб­рання законів.

Станом на 1920 рік в Українській Народній Республі­ці діяли закони Російської імперії, Тимчасового уряду, Української Центральної Ради, Гетьманату та Директорії. У цей бурхливий час проблема систематизації всього пра­вового матеріалу стояла особливо гостро. Навіть у екзилі Голова Директорії С. Петлюра у таємному листі до Голо­ви Народних Міністрів А. Лівицького від 28 листопада 1920 р. додатково підкреслював: «вважаю необхідним і одповідаючим інтересам діла підготовку і творчу роботу уряду в справі кодифікації законів УНР, їх видання дру­ком, а також вироблення та надрукування ріжних ін­струкцій, статутів і ін. видань...»³⁹⁸.

Систематизація, зокрема у формі кодифікації, діючих законів поряд із розробленням і редагуванням законо­проектів та виданням «Вістника Державних законів» від­повідно до положень Статуту Державної канцелярії від 14 червня 1918 р. визначалася одним із основних напря­мів діяльності Державної канцелярії.

Для виконання означених завдань постала потреба у матеріальних та людських ресурсах. У доповідній записці Державний секретар обґрунтував необхідність збільшення штатів Державної канцелярії та утворення двох нових відділів: термінологічної комісії і кодифікаційного відді­лу, до яких мали увійти два члена-кодифікатора, урядо­вець і машиніст. Вимагалося окреме приміщення, через те, що «в даних обставинах працювати майже неможли­во», та 1—2 друкарські машинки ³⁹⁹.

Робота над підготовкою цього збірника активно про­водилася вже у 1919 році. Таку інформацію містить п. 3 довідки департаменту загальних справ Державної канце­лярії за період з 17 червня по 3 липня 1919 р.: «ведеться підготовка матеріалів по виданню збірника законів і по­станов затверджених Директорією УНР з 15 листопада 1918 р. до 1 червня 1919 р. з указниками алфавітним і хронологічним»⁴⁰⁰.

Результатом тривалої напруженої роботи стало зібран­ня матеріалів до «збірника важливих законів за п’ять ро­ків боротьби українського народу за свою державність».

Тяжкі умови існування України як держави, безупин­ні напади на неї з усіх боків, часті мандрування та ева­куації уряду впливали на законодавчу роботу — як на її зміст, так і на її процедурний аспект, зокрема на набуття чинності виданих законів. Одним із сумних наслідків по­стійного військового стану та відсутності засобів для тран­спортування державного майна при евакуації стала втрата майна Державної канцелярії, яке залишалося у розпоряд­ження противників Директорії, нищилось в дорозі або зберігалося у місцях, доступ до яких втрачався. Всі ці чинники різною мірою спричинили втрату законодавчого матеріалу і законів, частина яких так і не набула чинності.

Законодавчі матеріали, що потрапляли до противни­ків незалежної УНР, не цінувалися ними ані як матеріал правовий, ані як історичний, та нещадно винищувалися.

Правники, як ніхто інший, розуміли: якщо такий стан триватиме довго, це призведе до повного винищен­ня правових джерел УНР, що, своєю чергою, спричинить у майбутньому великі проблеми в історії правового життя України. Існувала і небезпека того, що дійсна українська держава залишиться майже без законів.

Єдиним виходом із такого становища вбачалося ви­дання Повного зібрання всіх законів УНР — як чинних, так і нечинних. Причому планувалося підготувати два збірники, один з яких мав містити увесь законодавчий масив незалежної Української держави, починаючи з ЦР, а зміст другого складали б лише законодавчі акти, що діяли на території України у період Директорії.

Перший збірник замислювався інкорпоративного ха­рактеру — всі законодавчі акти включалися до нього без будь-яких змін внутрішнього та зовнішнього змісту ⁴⁰¹ та викладались у хронологічній послідовності.

Увійти до нього мали всі закони, видані належним чином законодавчими органами УНР «з часу її утворення і до останніх днів», причому використати належало весь фактично наявний матеріал, незважаючи на відсутність повного комплекту документів.

Підготовка видання Повного Зібрання саме у такому вигляді переслідувала декілька цілей. По-перше, збере­ження шляхом передруку оригінального тексту законів; по-друге, зібрання всіх законодавчих актів в одному місці і збереження їх від повного знищення; по-третє, — висо­ка мета, спрямована і до нас, у майбутнє — створення можливостей для майбутніх правознавців якнайліпше ви­користати правовий матеріал для розроблення українсь­кого національного права (публічного і приватного) та його історії. Важливою місією видання мало стати ство­рення підґрунтя майбутньої кодифікації законів УНР та сприяння виданню кодифікованого Збірника чинних за­конів. До речі, цей проект в наступному отримав робочу назву «Історія українського права».

Таке поетапне видання двох збірників, хоча і було, вочевидь, ресурсозатратним, з урахуванням обставин та мети, видається сьогодні суто професійним, грамотним підходом. Фактично планувалося проведення двох систе­матизацій — спочатку інкорпорації, на підставі якої — вже кодифікації, хоча, з огляду на її зміст та кінцеву ме­ту, це єдина кодифікація.

Обираючи такий шлях, українські систематизатори спиралися на аналогічний досвід зі складання Зводу зако­нів Російської імперії, робота зі створення якого також проводилась у два етапи. На першому етапі було зібрано всі закони (чинні й нечинні), які можливо було віднайти, починаючи з «Уложенія» царя Олексія Михайловича (1649), та в хронологічному порядку згруповано в 3 части­ни. Перша частина уміщувала законодавчі акти від «Уло­женія» Олексія Михайловича до актів правління Мико­ли I; до другої увійшло законодавство періоду Миколи I та Олександра II; третя частина складалась із законодавчих актів, виданих Олександром III. На базі цього інкорпора- тивного зібрання законів кодифікаторами було відділено чинні закони, які і склали Звід законів Російської імперії. При цьому якщо Повне зібрання законів складалося з по­над 100 томів, то Звід законів Російської імперії налічує 15 томів та 16-й — довідковий ⁴⁰².

Джерелами для зібрання матеріалів до Збірника зако­нів обрані офіційні друковані видання:

1. «Вістник Генерального Секретаріату» за 1917 р.

2. «Вістник Ради Народних Міністрів» до квітня 1918 р.

3. «Державний Вістник» № 3—83. Хронологічний пе­ріод — з 21 квітня до 31 грудня 1918 року (без №№ 1 і 2, яких не було в наявності).

4. «Вістник Державних Законів» № 1—39. Хронологіч­ний період — з 21 квітня по 31 жовтня 1919 року. Зако­ни, затверджені в кінці періоду, не були надруковані і знаходилися в м. Любар.

5. «Вістник Державних Законів» за 1920 рік (не був надрукований).

6. «Вістник Державних Законів» за 1921 рік (січень) (не був надрукований).

При Збірнику законів планувалося видати хронологіч­ний і алфавітний покажчики із зазначенням джерела пе­редруку закону. Робота з видання Повного Збірника за­конів та Збірника законів діючих велася паралельно.

Приблизний підрахунок показав, що для видання од­ного примірника Повного Зібрання законів УНР необ­хідно було 250 повних друкарських аркушів паперу, при використанні формату «книжки в 1/4 частину аркуша» та звичайного шрифту, яким приблизно до 1923 р. друкува­вся «Вістник Державних Законів»⁴⁰³.

Після вирішення принципових питань перейшли до процедурних: розроблення порядку проведення робіт з підготовки матеріалу для Збірника, який оформився у «схему-план до видання законів УНР». Першим етапом у схемі визначено видання «Вістника Державних Законів» за 1920 р. і частково за 1921 р. з абетково-хронологічним покажчиком, та брошурування вже виданого вісника. Па­ралельно із виданням продовжувався розшук відсутніх у Державної канцелярії матеріалів, а також запит матеріа­лів, що перебували у Міністерстві внутрішніх справ.

Далі, із акумуляцією всього матеріалу або його знач­ної частини у Державній канцелярії, мало розпочатись видання Повного Збірника Законів УНР (чинних і не­чинних), виданих з моменту проголошення УНР, а пара­лельно мав проводитись відбір матеріалу для видання Збірника чинних законів УНР. На момент складення «схеми-плану» остаточна концепція Збірника ще не сформувалась, але однозначно було вирішено матеріал, включений до збірника, піддати систематизації, можливо, у формі кодифікації. Тексти законів за змоги планувало­ся лишити незмінними, а при виданнях — умістити абет­ково-хронологічні покажчики. Збірник задумувався як видання офіційне або напівофіційне, що відпускалося б державним установам за гроші. Кошти, отримані від реа­лізації збірників, мали надходити в прибуток Державної канцелярії ⁴⁰⁴.

Праця над збірником розподілялася між окремим від­ділом і департаментом законодавчих справ згідно з їх­ньою компетенцією у сфері видання законів.

Зрозуміло, що в процесі роботи систематизатори зіт­кнулися з безліччю проблем як теоретичного, так і прак­тичного характеру. На першому етапі з’ясувалося, що жодна установа — ані центральна, ані місцева — не мала повного комплекту законів УНР. Окремі номери вісників з законами довелося розшукувати по установах та у при­ватних осіб і частину необхідних законів передруковувати на друкарській машинці. Необхідність подвійного перед­руку пояснюється тим, що власники потрібних випусків часто негативно реагували на прохання працівників Дер­жавної канцелярії віддати їх до друкарні для передруку, тим більше не дозволяли робити на них будь-які помітки.

Закони Української Центральної Ради, опубліковані в №№ 1, 2, 4—8 «Вістника Ради Народних Міністрів» за 1918 р., і закони Директорії від 16 листопада 1919 р., що не увійшли до «Вістника Державних Законів» за 1919 р., взагалі не були віднайдені.

Також виникли проблеми, пов’язані із оформленням наявного матеріалу та визначенням основних принципів і правил його викладення. Зокрема, необхідно було узго­дити остаточну назву Збірника із запропонованих нижче: Збірник всіх законів або Збірник чинних законів.

Друга група питань стосувалася змісту збірника. Го­ловним з них було питання, які саме акти увійдуть до збірника та визначать його зміст. Так, наприклад, було вирішено нормативно-правові акти щодо фінансування (асигнування і дійсні грошові видачі) до змісту Збірника не включати. Планувалося також сформулювати поняття нормативно-правових актів, зокрема дати визначення термінів «закон», «наказ», «постанова».

Автори збірника, виконуючи кропітку та відповідаль­ну роботу, творчо до неї ставилися. У процесі оформлен­ня матеріалів збірника для удосконалення його змісту пропонувалися цікаві ідеї, зокрема, встановити момент виникнення Держави України і момент видання першого її закону та зазначити це у Збірнику.

Умови видання Збірника, зокрема стислість термінів, примусили розбити Збірник на два томи, кожен з яких, своєю чергою, також поділявся на дві частини. При вирі­шенні питання критерію для розподілу матеріалу по то­мах було запропоновано такі: 1) форма державного прав­ління; 2) державне утворення — суб’єкт їх видання (УЦР, Гетьманат, Директорія УНР); 3) хронологічний крите­рій — видання законів у хронологічному порядку з роз­поділенням всього масиву матеріалу по роках.

Окремим виданням мали вийти нормативно-правові акти, що складали правову базу організації державних ус­танов (універсали, обіжники, накази).

Існувало декілька варіантів і зовнішнього оформлення розподілу матеріалу томів на частини. Перший передба­чав поділ усього загалу нормативно-правових актів на два томи, які, своєю чергою, складалися б з двох частин кожний. Другий варіант — видання у формі одного тому та додатків-матеріалів до цього тому (історико-правового значення), іменовані «доповнення до т. 1» та викладені у хронологічному порядку ⁴⁰⁵.

Результатом напруженої роботи стало наступне вирі­шення комплексу проблем, пов’язаних із змістом та оформленням Збірника.

До першої частини першого тому увійшли чотири універсали та закони УЦР, надруковані у «Вістнику Гене­рального Секретаріяту» за 1917 рік та «Вістнику Ради На­родних Міністрів» за 1918 рік. У другу частину того ж то­му увійшли гетьманські закони з «Державного Вістника», а у дві частини другого тому — закони Директорії, надру­ковані у «Вістнику Державних Законів» за 1919 рік. Зміст збірника склали закони загального та урядового значен­ня, що не були скасовані, та частина скасованих, які не втратили свого правового значення ⁴⁰⁶.

Взагалі підготовка збірника відбувалася у дуже склад­них умовах, єдиної централізованої системи реєстрації, тим більше зберігання законів, особливо в перші роки української революції, не існувало. Упорядники скаржи­лися на «безсистемність і розкиданість» законів та відсут­ність «загальної для них абети», що створювало додаткові перешкоди. Водночас, потреба у негайному виданні «Збірника законів...» не дала можливості спочатку систе­матизувати всі закони, а потім приступити до їх видання. Натомість упорядники були змушені діяти у зворотному порядку і почати з підготовки останніх законів, виданих, вочевидь, до моменту введення централізованої реєстра­ції законодавчих актів (тобто 9 квітня 1919 р.), і поступо­во рухатися назад для визначення того, які з законів чин­ні, а які втратити чинність.

Ці ж обставини змусили розпочати друк з другого то­му Збірника, для чого його віддати у дві друкарні, поді­ливши відповідно на дві частини.

Аналогічні проблеми виникли і з першим томом збір­ника. «Такий, власне кажучи, небажаний розподіл мате­ріалу та, водночас, друк його у двох друкарнях і складан­ня абети до збірника — зробили неможливим дати в абеті вказівки на сторінки збірника, на яких надруковано той чи інший закон, та призвів до необхідності посилатись не на сторінки збірника, а на чергові номери, під якими уміщені закони у збірнику»,⁴⁰⁷ — пояснював редактор збірника.

Частково систематизувати зберігання законодавчого масиву покликана була карткова система алфавіту зако­нів, необхідність заведення якої обґрунтовували система­тизатори. Така система суттєво спростила б як друкуван­ня, так і систематизацію, наприклад, тематичні замітки на картках полегшили б систематизацію законів з пов’я­заними предметами регулювання. При цьому карткова алфавітна система, на відміну від існуючої, давала мож­ливість «ідеального складення алфавіту» законів.

Окремим питанням на порядку денному стояло пер­шочергове видання правничого термінологічного словни­ка. Редактор окремого відділу кодифікації законів у допо­віді Державному секретарю наголосив на його необхід­ності при виданні збірника чинних законів УНР ⁴⁰⁸, зок­рема, при складенні предметного покажчика до Збірника. До речі, вище зазначалось про те, що термінологічна ко­місія AH мала змогу завершити підготовку до друку юри­дичного термінологічного словника вже у 1921 р., проте «Російсько-український словник правничої мови. Праця Правниче-термінологічної комісії при Соціально-еконо­мічному відділі Академії наук» був виданий аж у 1926 р.

За результатами роботи над Збірником редактор ви­дання підготував «Нотатки для вступу до Збірника зако­нів», у яких підсумовувалась робота з видання збірника. Виявилось, що розподіл матеріалу на два томи та початок друку із другої частини другого тому ускладнив підготов­чу роботу. Тільки завдяки безперервній та напруженій роботі за 10—12 днів вдалося підготувати матеріали для збірника й алфавітного покажчика до нього, та частину матеріалу надрукувати. На жаль, поки ці матеріали від­найти не вдалося.

Хоча така швидкість не могла позитивно відбитись на якості Збірника, упорядники вважали, що необхідність у збірниках законів на місцях значною мірою переважає, а усунення недоліків є завданням та обов’язком «людей більш спокійного часу»⁴⁰⁹.

Мусимо констатувати, що робота з кодифікації не от­римала свого продовження і відповідно логічного завер­шення у вигляді чинного кодифікованого законодавства Директорії, яке могло стати одним з найцінніших джерел українського права ⁴¹⁰.

Не збереглося, на жаль, і принаймні частково видане, як вбачається з архівних документів і матеріалів, Повне зібрання законів українських держав за п’ять років.

Розуміння необхідності проведення діяльності із сис­тематизації навіть у таких складних політичних та техніч­них умовах, як і власне матеріали роботи з систематизації законодавства 1917—1920 рр., є показниками рівня роз­витку української правової теорії та практики, які ще раз переконливо свідчать про правосвідомість і високу пра­вову культуру тогочасних правників.

* * *

В УНР за часів Директорії підготовлено та частково прийнято низку правових актів, що прямо чи опосеред­ковано регулювали процедуру прийняття законів та діяль­ність органів державної влади, здійснюючих законодавчі функції.

Загалом, на різних етапах існування Директорії зако­нодавчий процес регламентувався різними нормами та мав певні особливості. Суттєво змінити законодавчий процес мали закони, прийняті, але не реалізовані через згортання діяльності органів державної влади УНР на те­риторії України. Сьогодні вони, разом із законопроекта­ми з аналогічним предметом регулювання, становлять ін­терес, насамперед, як історія правової думки зазначеного періоду.

В архівах вищих органів державної влади Україні збе­рігаються документи, однозначні відомості про чинність або нечинність яких відсутні.

Зміни в законодавчому процесі відбувалися у тісному зв’язку із проведенням змін в органах вищої державної влади УНР.

Непересічне значення мало скликання Конгресу Тру­дового Народу — єдиного діючого за період функціону­вання досліджуваних державних утворень органу установ­чої влади. З юридичної точки зору, головною стала легі- тимізація діяльності Директорії, яка відповідно до ухва­лених Трудовим Конгресом Універсалу та Закону «Про форму влади на Україні», отримала право «видавати за­кони, необхідні для оборони Республіки».

Загалом, законодавчий процес у період Директорії на різних етапах відбувався таким чином. Спочатку законо­проекти готувалися членами Ради комісарів, ухвалювали­ся на засіданнях Ради комісарів і після цього надходили на затвердження Директорії з наступним оприлюднен­ням, найчастіше шляхом опублікування.

Із утворенням РНМ та прийняттям низки законодав­чих актів, покликаних урегулювати процедуру прийняття законів, коло суб’єктів законодавчої ініціативи розшири­лось. До Голови Кабінету Народних Міністрів через Дер­жавну канцелярію свої законодавчі пропозиції могли по­давати члени Директорії, РНМ, міністри, голови ві­домств, Державна канцелярія. За законопроектом «Про тимчасові статути Кабінету і Ради Народних Міністрів, про порядок затвердження й оголошення законів і поста­нов та про скасування попередніх законів в цій справі», додатково визнавалось право законодавчої ініціативи з обмеженого кола питань за Державним контролером та Державним секретарем. Головою Ради Міністрів прийма­лося рішення щодо подання законопроекту на розгляд Кабінету або Ради Народних Міністрів, причому існували конкретні критерії, якими він керувався при вирішенні цього питання.

Після розгляду та ухвали Радою чи Кабінетом Мініс­трів законопроект надходив на затвердження Директорії, що було обов’язковою стадією законодавчого процесу.

Затверджений закон посвідчувався Державним секре­тарем та оприлюднювався шляхом опублікування Радою Народних Міністрів.

Одним з вагомих досягнень законодавчого процесу у період Директорії стало введення системи загальної цен­тралізованої реєстрації законів та постанов, затверджених Директорією.

Конституційними законами від 12 листопада 1920 р. «Про тимчасове верховне правління» та «Про Державну Народну Раду», а також прийнятим на їх підставі Регла­ментом ДНР процедура прийняття закону була значно змінена. Ухвалення законопроекту Радою Народних Мі­ністрів набувало значення допоміжної стадії, етапу підго­товки законопроекту для внесення її суб’єктом законо­давчої ініціативи — Радою Народних Міністрів — до пар­ламенту.

Члени ДНР наділялись правом законодавчої ініціати­ви, реалізація якого відбувалась внесенням законодавчих пропозицій безпосередньо до ДНР через її Президію. У парламенті законопроект проходив три читання, після чого проводилося голосування і законопроект, у разі ух­валення, подавався на затвердження Директорії. При від­хиленні законопроекту парламент повторним ухваленням міг прийняти закон без затвердження Директорії. Затвер­джений Директорією законопроект посвідчувався Дер­жавним секретарем. Прийняті закони підлягали опублі­куванню Радою Народних Міністрів у «Вістнику Держав­них Законів для всіх земель УНР».

Названими документами вперше детально регулював­ся порядок проведення стадії розгляду та ухвалення зако­нопроекту законодавчим органом. Адже стосовно попе­редніх державних утворень висновки про кількість, склад та зміст стадії розгляду та ухвалення законопроекту ґрун­тувались не стільки на аналізі нормативно-правових ак­тів, скільки на дослідженні протоколів засідань органів, що здійснювали законодавчі функції, а також на спосте­реженні руху конкретного документа від законопроекту до чинного закону.

Вперше у законодавчому процесі УНР передбачалась можливість прийняття закону без затвердження вищого органа державної влади — Директорії, в порядку подо­лання вето глави держави. Ця тенденція на демократиза­цію законодавчого процесу є свідченням загальнодержав­ного прагнення побудови на території України сучасної демократичної держави.

Правилам та вимогам законодавчої техніки приділя­лося менше уваги. Так, на законодавчому рівні регулюва­лись форма опублікування та форма затвердження — бе­зумовно важливий, але не єдиний елемент регулювання законодавчої техніки. Відсутні правила складання тексту закону заміняли звичаї, вироблені практикою попередніх державних утворень, та частково успадковані, частково перероблені відповідно до вимог законодавчого процесу Директорії.

Попри відсутність чітких критеріїв обрання форми нормативно-правового акта, характерним саме для Ди­ректорії є більш-менш упорядковане застосування форм нормативно-правових актів — найчастіше це закони і по­станови.

У період Директорії вперше з’являються висновки з проектів нормативно-правових актів, де увага фахівців спрямовувалась не лише на зміст відповідного законо­проекту чи порушення процедури його прийняття, а й на внутрішню і зовнішню форму викладення проекту.

Серед здобутків законотворчої діяльності досліджува­ного періоду можна назвати роботу з кодифікації масиву чинного в Директорії законодавства. Робота у цьому на­прямі проводилась у два етапи, перший з яких, за свід­ченням архівних матеріалів, був завершений, результатом чого стала підготовка Повного зібрання законів українсь­ких держав за п’ять років. Реалізацію другого етапу сис­тематизатори розпочали, але, на жаль, не завершили, що позбавило сучасних дослідників історії українського пра­ва одного з найцінніших джерел права періоду україн­ської революції 1917—1921 рр.