ВИСНОВКИ

Намагання поглянути на історію державотворення досліджуваного періоду в Україні з суто юридичної (тео- ретико-правової) точки зору, утримуючись, наскільки це можливо, від політичної оцінки дій та подій, привело нас до таких наукових висновків.

1. Діяльності органів вищої державної влади періоду української революції 1917—1921 рр. присвячено велику кількість досліджень істориків та правознавців, що є ціл­ком закономірним та обґрунтованим явищем. Проте ана­ліз джерел та наукової літератури з цього періоду свідчить про її переважне історичне та політико-юридичне спря­мування. Деякі аспекти законодавчого процесу та окремі елементи законодавчої техніки розглянуто в невеликій кі­лькості наукових праць, а комплексне дослідження наз­ваної проблематики взагалі відсутнє.

2. Аналізуючи напрацювання з теорії законодавчого процесу, доходимо висновку, що головною перешкодою при визначенні кількості та переліку стадій законодавчо­го процесу є відсутність відповідної єдиної наукової кон­цепції законодавчого процесу, яка дозволила б системні- ше підходити до теоретико-методологічних та історико- правових аспектів проблематики.

3. Характерною рисою законодавчого процесу за трьох досліджуваних владних режимів, що послідовно іс­нували на території України у 1917—1921 рр., є його нас­тупність, а також постійний розвиток та удосконалення. Кожне нове державне утворення у межах запровадженої форми державної влади сприймало здобутки попередньо- го. Водночас залежність від форми державної влади, від політики, яку проводило нове державне утворення, га­льмувала втілення у життя прогресивних ідей, їхній роз­виток, а отже, і підвищення якісних характеристик зако­нодавчого процесу, законодавчої техніки у досліджуваний період та їхнього кінцевого продукту — нормативно-пра­вових актів.

4. УЦР було сприйнято досвід Російської імперії у га­лузі законотворення, з урахуванням особливостей, пов’я­заних із відмінностями форм державного правління та побудови державного апарату УНР та Російської імперії.

5. Широкого застосування набула практика участі в законодавчій процедурі поряд із основним органом, наді­леним законодавчими повноваженнями, і допоміжних, вужчих за основний, органів. У ЦР таким органом стала Мала Рада — спеціальний парламентський орган, який поступово перебрав на себе законодавчі функції та засну­вав допоміжний орган вже «для себе» — комісію законо­давчих внесень. І хоча цей останній іменувався експерт­ним, його склад (представники всіх фракцій ЦР), а та­кож широкі повноваження (на підставі його висновку законопроект міг бути повернений, а фактично — від­хилений), дають підстави стверджувати про його статус як спеціального парламентського органу, а експертиза, що ним проводилась, набувала значення попереднього розгляду парламентським органом.

Ефективність роботи спеціальних парламентських ор­ганів була врахована і наступниками ЦР. У Гетьманаті участь у здійсненні законодавчої функції поряд із РНМ брала Мала РНМ, причому з окремо визначеного кола питань вона мала право остаточного вирішення.

У період Директорії аналогічним органом мав стати Кабінет Народних Міністрів, хоча деякі дослідники вва­жають його утворення лише виявом тенденції до обме­ження повноважень уряду. Вперше в історії українського конституціоналізму у Конституції УНР 29 квітня 1918 ро­ку на законодавчому рівні закріплювалось коло суб’єктів права законодавчої ініціативи. Поряд із державними ор­ганами правом безпосереднього внесення законодавчих пропозицій або проектів нормативно-правових актів до законодавчого органу наділялись органи самоврядування, які об’єднували не менше 100 тисяч виборців, та безпо­середньо виборці-громадяни республіки, кількістю не менше 100 тисяч. Дана норма, незважаючи на специфіч­ний порядок подання таких законопроектів, позитивно оцінюється дослідниками і може стати прикладом для су­часного законотворця.

6. Застосовувались і різні прийоми для прискорення законодавчого процесу: це і скорочені процедури для термінових законопроектів, і скорочення самих стадій, наприклад дебатування лише з тих статей, щодо яких міністри мали зауваження.

7. Зміни в органах влади Директорії зумовлювали відповідні зміни законодавчого процесу. Взагалі ці змі­ни демонструють залежність зазначеного процесу від форми влади та певною мірою від механізму держави. З другого боку, для досліджуваного періоду характерна і зворотна ситуація, коли державний апарат змінювався через потреби законодавчого процесу (йдеться про утво­рення спеціальних державних комісій, департаментів, відділів тощо).

8. Відсутність збалансованого механізму розподілу пов­новажень серед членів Директорії призвела до зосеред­ження всієї влади в руках С. В. Петлюри, у зв’язку з чим прийняття остаточних рішень законодавчого характеру також відбувалась фактично одноособово. Здобутками цього періоду є нормативна урегульованість законодавчо­го процесу, впровадження української мови у нормотвор- чість, запровадження централізованої системи реєстрації законів, спроби кодифікації законодавства, упорядкова- ніше застосування форм нормативних актів (законів і по­станов) та ін. Окремі законопроекти, підготовлені у цей період, містять прогресивні ідеї, зокрема заснування пред­ставницького органу — Держаної Народної Ради, які, на жаль, лишились нереалізованими.

9. Важливо й те, що саме в період Директорії одним із пріоритетних напрямів діяльності уряду було визнано проведення систематизації законодавства, що діяло на території України у 1917—1920 рр. Результатом активної роботи державних органів стала підготовка Зібрання за­конів УНР. На жаль, робота щодо систематизації не от­римала свого продовження і відповідно логічного завер­шення у вигляді кодифікованого законодавства, чинного у Директорії, яке могло стати однією з найцінніших па­м’яток українського права.

10. Із проголошенням української державності актив­но розпочався процес становлення, розвитку та закріп­лення української мови як державної та запровадження її у нормотворчу діяльність вищих органів влади.

На відміну від УЦР, яка, починаючи із моменту свого створення, послідовно запроваджувала принцип україні­зації всього життя на території України, період Гетьмана­ту П. П. Скоропадського характеризується відсутністю чіткої державної політики щодо статусу української мови. Гарячу полеміку з цього питання було знято лише із прийняттям Директорією в січні 1919 р. Закону «Про мо­ву в УНР», відповідно до якого єдиною державною мо­вою на території України визнавалась українська мова.

11. Стан української правничої термінології в період української революції, незважаючи на складні політичні умови, аж до військових дій, не залишав байдужим ані державні органи та інституції, ані громадські наукові та правничі організації. Можливо, саме така увага з боку держави та кращих представників української інтелігенції до української правничої мови заклала перші цеглини у фундамент майбутніх процесів українізації та сприяла становленню та формуванню тієї правничої мови, якою ми користуємось і сьогодні.

12. Для законодавчої техніки всіх досліджуваних дер­жавних утворень періоду 1917—1921 рр. характерним є те, що фактично єдиними закріпленими на законодавчо­му рівні були правила, які встановлювали стандартне формулювання затвердження законодавчих актів та їх наступного посвідчення, а також називали найбільш за­гальні вимоги до форми опублікування законів. Іншою спільною характерною рисою є відсутність чітких крите­ріїв при обранні тієї чи іншої форми нормативного акта для оформлення правового матеріалу.

Спроба аналізувати законодавчу техніку періоду Ди­ректорії відповідно до окремих її елементів призвела до висновку, що говорити про наявність певних цілісних елементів можна хіба щодо найбільш конкретних з усіх, тобто документально-технічного та процедурного елемен­тів; пріоритет у техніці надається не концептуальній та композиційній побудові акта, а формальним моментам, в т.

13. Варто відзначити цінність не тільки позитивного досвіду. Негативною спільною для всіх трьох держав 1917—1921 рр. характерною рисою була недостатня уре- гульованість законодавчого процесу та законодавчої тех­ніки. Водночас т. зв. закону про закони немає і у сучас­ної України, хоча необхідність його видається доведеною всім її попереднім досвідом законотворчої діяльності.

14. І на доктринальному, і на практичному рівнях за­конодавча техніка у сучасному її розумінні як системи правил викладення нормативно-правового матеріалу при виготовленні тексту законодавчих актів у всіх досліджува­них державних утвореннях перебувала на початковому рівні формування, та складалася не системно, а скоріше мозаїчно — шляхом урегулювання нагальних питань по­точного (конкретного) моменту.

15. Слід високо оцінити участь спеціальних органів у процесі підготовки законопроектів та перевірки їх з точ­ки зору відповідності діючому законодавству та вимогам законодавчої техніки. Так, наприклад, діяльність спеціаль­них комісій з вироблення конституцій, законодавчих де­партаментів міністерств, а також термінологічних комі­сій, які функціонували при міністерствах та складалися з посадовців та фахівців (теоретиків та практиків) сприяла підготовці найбільш якісних як за формою, так і за зміс­том законопроектів. Вважаємо, що розширення практики таких органів в сучасній Україні є необхідною складовою механізму реалізації норм, що регулюють законодавчий процес та законодавчу техніку.

16. Для революційних умов, у яких існували та функ­ціонували досліджувані державні утворення, характерним є те, що чинні нормативно-правові акти та реальні жит­тєві обставини були взаємно зумовленими.

Період української революції 1917—1920 рр. пропонує сучасному досліднику унікальні можливості для аналізу діяльності вищих органів влади національних держав трьох різних специфічних форм правління, який дасть можливість уникнути помилок та використати позитив­ний досвід у галузі процедури законотворення, зокрема в процесі розвитку та удосконалення сучасних законодав­чого процесу та законодавчої техніки.

Здійснене дослідження ще раз переконливо свідчить, що нормативно-правові акти, які приймаються ситуатив­но, поспіхом, в силу обставин, не є оптимальними для урегулювання суспільних відносин та вимагають подаль­шого коригування із урахуванням виявлених при їх за­стосуванні недоліків. Водночас, прийняття нормативно- правових актів, розроблених фахівцями із використанням досягнень сучасної вітчизняної та світової науки, є запо­рукою їхньої стабільності, ефективності та високої якості.

У цьому сенсі непересічним є значення надбань істо- рико-правової науки, які дають можливість із урахуван­ням національного державо- і правотворчого досвіду ви­значити оптимальну модель або шлях вирішення конкрет­ної проблеми.