ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

В умовах відсутності власного досвіду державного бу­дівництва Українська Центральна Рада в організації та проведенні своєї діяльності спиралась на практику інших держав, ідучи шляхом часткового сприйняття і пристосу­вання до особливостей національного державотворення європейської практики законотворення, де логічно відчут­ний вплив російської традиції.

У Російській імперії законодавчий процес відбувався у чотири стадії:

• законодавча ініціатива, т. зв. почин;

• обговорення та ухвалення законопроекту Держав­ною Думою та Державною Радою;

• затвердження законопроекту імператором;

• оприлюднення закону Сенатом.

Стосовно кола суб’єктів права законодавчої ініціати­ви, у науковій літературі того часу (О. С. Алексеев, О. Д. Градовський) домінувала позиція, що право зако­нодавчої ініціативи у повному обсязі належить лише ім­ператору. Інші вчені (М. М. Коркунов), також наділяли законодавчою ініціативою весь уряд, Сенат та Синод. Компромісний погляд відстоював Е. М. Трубецькой, ви­знаючи права законодавчої ініціативи у повному обсязі за імператором, а за Державною Радою та Державною Думою — в обмеженому обсязі, лише щодо звичайних законів.

Згідно з Основними Законами від 23 квітня 1906 р. законодавча ініціатива належала уряду в особі міністрів та головнокеруючих, а також членам Державної Думи, кі-

лькістю не менше 30. Цікавим є механізм реалізації цієї норми. Адже члени Державної Думи наділялись правом подавати письмову заяву про скасування чи зміну діючого або видання нового закону з пояснювальною запискою, а Державна Дума в свою чергу мала право погодитись із бажаністю скасування або зміни чинного або видання нового закону, і в такому випадку доручала виробити за­конопроект комісії або відповідному міністру. Отже, чле­ни Державної Думи мали право вносити не законопроек­ти, а основні положення, своєрідну «концепцію», на якій законопроект мав бути побудований.

Після обговорення законопроекту Державною Думою та Державною Радою застосуванням процедури трьох чи­тань він приймався. Ухвалення відбувалось через голосу­вання, яке проводилось у різний спосіб: вставанням, під­несенням рук, поданням записок, виходом у різні двері. Рішення приймалось абсолютною більшістю присутніх членів парламенту, які складали кворум.

Ухвалені законопроекти затверджувались главою дер­жави — імператором. Саме на цій стадії законопроект пе­ретворювався на закон.

Стосовно правової оцінки акта підписання закону главою держави в дореволюційній юридичній науці існу­вали різні погляди. Аргументуючи свою позицію теорією поділу влади, за якою глава держави є головою виконав­чої влади і в законодавчій владі участі не бере, Г. Ф. Шершеневич ¹⁴⁵ вважав логічним застосування не­гативної сторони участі глави держави в законодавчому процесі. Тобто глава держави не затверджує прийнятий закон, а протестує проти прийнятного закону у випадку його непідтримки (несприйняття), застосувавши право veto. Лише право абсолютного veto, що належить монар­хам, на думку вченого, є ознакою участі глави держави в законодавчому процесі, а veto суспензивне (відкладаль- не), яке є правом глави держави при республіканському устрої, такої участі не передбачає. Натомість професори німецької правничої школи (П. Лабанд, К. Борнгак) були прибічниками позиції, що парламент лише готує зміст норми, законопроект, а законодавча влада повністю пе­ребуває в руках глави держави, волею якого законопро­ект перетворюється на закон.

Усі закони скріплювалися Державним Секретарем із зазначенням місця та часу їх затвердження та передава­лися міністру юстиції для внесення в Сенат, де зберіга­лись оригінали затверджених законів.

Оприлюднення закону здійснювалось Сенатом шля­хом офіційного опублікування у зібраннях законів та роз­поряджень уряду та в «Сенатських відомостях».

Деякі автори додають до названих ще стадію звернен­ня на виконання або промульгацію, яка відбувалася ви­данням імператором додаткового акта або зазначення на самому акті наказу «повелеть исполнить» ¹⁴⁷.

Частково визнавши законодавство Російської імперії, УЦР не зупинилась на простому сприйнятті та пристосу­ванні його до тогочасних реалій.

Але в першу чергу розбудова автономної держави, окрім проголошеного I Універсалом наміру «творити но­вий лад вільної автономної України» ¹⁴⁸, потребувала на­явності апарату, наділеного владними повноваженнями.

До цього часу точаться суперечки з приводу визна­чення моменту створення ЦР. Ця проблема вже докладно розглянута сучасними вченими ¹⁴⁹ та не є предметом на­шого дослідження. Водночас питання початку функціо­нування ЦР, еволюції її статусу від громадської організа­ції до органу державної влади є важливими для визна­чення моменту, з яким пов’язане здійснення ЦР законо­давчих функцій у повному обсязі та на правових засадах. До того ж, чітке окреслення структури органа, наділеного законодавчими повноваженнями, та взаємодії його з ін­шими державними органами, зайнятими в законодавчому процесі, дає змогу побачити як законодавчий процес за­галом, так і виявити певні його особливості.

ЦР утворилась у березні 1917 року як громадсько-по­літичний представницький орган. З метою надання їй ха­рактеру представництва всього українського народу було вирішено невдовзі скликати «з’їзд представників органі­зованої української людності цілої України» ¹⁵⁰. Вже Ук­раїнським національним з’їздом (6—8 квітня 1917 р.), се­ред головних завдань якого була і реорганізація ново­утвореного органу на нових, демократичних засадах, було обрано голову ЦР — М.

З цього моменту ЦР фактично взяла на себе основні функції законодавчого органу держави, зокрема, регулю­вання суспільних відносин шляхом видання нормативно- правових актів. Водночас, сучасні науковці схиляються до думки, що на жодному етапі своєї діяльності ЦР не відповідала всім критеріям парламенту у його класично­му розумінні та називають її «передпарламентом».

На перших Загальних Зборах (8 квітня 1917 р.), було створено Комісію для підготовки Наказу УЦР, що фак­тично мав стати її внутрішнім регламентом. Тут же сфор­мовано виконавчий орган ЦР — Комітет ЦР. Комісія до­сить оперативно підготувала відповідний проект, і вже другими Загальними Зборами (22—23 квітня 1917 р.) було прийнято перший нормативний акт ЦР — Наказ УЦР.

Діяльність ЦР за ним відбувалася у двох формах — через Загальні Збори ЦР та через Комітет ЦР.

Загальні Збори як вищий орган ЦР визначали напря­ми і характер всієї роботи ЦР та були черговими або екс­треними. Чергові Збори мали відбуватися не рідше одного разу на місяць. За десять днів до їх проведення в київсь­ких україномовних газетах повідомлялось про дату і місце проведення Зборів, разом з порядком денним, а парале­льно всім членам ЦР мали розсилатися іменні запрошен­ня. Екстрені Загальні Збори скликались шляхом повідом­лення у київських газетах і телеграфом — у губернські комітети, та вважались дійсними за будь-якої кількості присутніх.

Основним завданням Комітету, згідно з Наказом, бу­ло «проведення роботи ЦР в конкретній, постійно змі- нюючийся обстанові моменту» ¹⁵². До його складу, зага­льною чисельністю 33 особи, входили: а) обрана З’їздом Президія ЦР — Голова та два його заступники; б) сім­надцять членів, обраних Загальними Зборами ЦР; в) об­рані Комітетом голови комісій ЦР, не більше восьми; г) окремі особи, кооптовані Комітетом до повного його складу.

Комітет, утворений як суто виконавчий орган ЦР, що формував ініціативи для внесення на розгляд сесій, готу­вав проекти найважливіших політичних рішень, прово­див поточну роботу ЦР та ін., згодом почав брати безпо­середню участь у процесі прийняття законів ¹⁵³.

На початку функціонування ЦР законодавчі акти приймались виключно Загальними Зборами [‡‡].

Проект готувався за власною ініціативою або за за­вданням ЦР спеціально створеною комісією ЦР, Коміте­том ЦР чи будь-якою з фракцій ЦР. Далі проект розгля­дався відповідною комісією, результати доповідались обраним доповідачем на Загальних Зборах, після чого проект дебатувався за основними чи дискусійними поло­женнями. Пропозиції, що надходили від присутніх, в за­сіданні членів ЦР дебатувались, після чого приймались або відхилялись.

Після обговорення проект ставився на голосування, за результатами якого приймався або повертався на роз­гляд комісії. Для проектів, поданих та обговорених ЦР без участі комісії, ЦР створювалась така комісія, а такі проекти передавалися на її розгляд.

Голосування проводилось постатейно — вголос чита­лась стаття, після чого оголошувалось: «Хто за неї, прошу підняти руки». Власне процес голосування іменувався «ба­лотування статті», а відповідна стаття — «балотованою» ¹⁵⁴, тобто проголосованою і прийнятою. Після чого на голосу­вання виносився проект нормативного акта загалом.

За необхідності висловити позицію ЦР щодо законо­проекту загалом, або специфічних умов його прийняття чи оголошення застосовувався інший шлях голосування. Фракції або окремі члени ЦР пропонували свої резолю­ції, а члени ЦР голосували ту чи іншу резолюцію.

Можна погодитися, що за змістом законотворча дія­льність ЦР проводилась на двох рівнях — постійна робо­та над підготовкою законів, необхідних для створення в Україні автономного ладу, і паралельно — робота над проектом Конституції ¹⁵⁵ — Статутом про державний уст­рій, права і вольності УНР (Статут автономної України).

Здійснення поточної роботи в умовах нестабільності вимагало негайного вирішення нагальних питань, тому із утворенням Генерального Секретаріату Комітет отримав законодавчі повноваження у період між сесіями ЦР та був перейменований на Малу Раду, яку М. С. Грушевсь- кий назвав «Малою Центральною Радою» ¹⁵⁶.

Діяльність цього спеціального парламентського орга­ну дозволила зробити законодавчу процедуру швидшою, якіснішою та професійнішою.

З метою регламентації діяльності Комітету спеціально утворена Комісія з реорганізації Комітету УЦР розробила текст постанови «Про компетенцію й склад Комітету УЦР», ухвалену Загальними Зборами УЦР вже 29 червня 1917 р. Запроваджена нею норма про те, що питання з компетенції ЦР, вирішені Комітетом ЦР і запроваджені під час перерви сесії, подаються на затвердження най­ближчої сесії ЦР, практично не застосовувалась через не­регулярність сесій ЦР ¹⁵⁷. Враховуючи терміновий харак­тер майже всіх рішень Малої Ради, вже на сьомих загальних зборах М. С. Грушевський проголосив, що «постанови Малої Ради мають таку саму силу, як і повної Ради» ¹⁵⁸.

Таким чином для термінових законопроектів утверди­лась скорочена законодавча процедура.

Те, що ЦР фактично взяла на себе функції законода­вчого органу, зумовило потребу у створенні органу із по­вноваженнями виконавчої влади ¹⁵⁹. 15 червня 1917 р. Комітет ЦР ухвалив, а п’ята сесія Української Централь­ної Ради затвердила ¹⁶⁰ «організувати Генеральний секре­таріат УЦР, який має завідувати справами внутрішніми, фінансовими, продовольчими, земельними, хліборобсь­кими, міжнаціональними й іншими в межах України та виконувати всі постанови ЦР, які цих справ торкають­ся» ¹⁶¹. Декларацією 26 червня 1917 р. Генеральний сек­ретаріат проголосив себе виконавчим органом ЦР, якому вона передає відповідні повноваження ¹⁶². Резолюцією, прийнятою по обговоренню Декларації, Генеральний се­кретаріат визнавався «найвищим народоправним органом українського народу і його найвищою владою» ¹⁶³. Вже наприкінці жовтня 1917 р. Генеральний Секретаріат із виконавчого органу ЦР було реорганізовано в уряд УНР, а IV Універсалом перейменовано на Раду Народних Мі­ністрів ¹⁶⁴.

Поступово діяльність названих органів набувала де­далі більшого значення та вимагала законодавчого врегу­лювання.

Визначити статус та закріпити повноваження Генера­льного секретаріату мав Статут Генерального секретаріа­ту, прийнятий Комітетом ЦР 16 липня 1917 р. До речі, саме цей документ члени ЦР іменували першим законо­давчим актом, власне, навіть, першою Конституцією Ук­раїни ¹⁶⁵. 24 вересня 1917 р. Генеральний секретаріат ого­лосив про завершення роботи з внутрішньої організації і розгортання діяльності ¹⁶⁶.

Проголошення УНР III Універсалом (7 листопада 1917 р.) зумовило необхідність не тільки закріплення по­вноважень УЦР, а й визначення правового поля, у якому функціонуватиме молода українська республіка.

Тому 25 листопада 1917 р. Генеральним секретарем з судових справ до Малої Ради у терміновому порядку вне­сено законопроект про порядок видання нових законів. Члени Малої Ради не ознайомлювались із законопроек­том завчасно, але врахувавши невідкладність справи та попередній розгляд проекту комісією законодавчих вне­сень, закон прийняли більшістю голосів. Таким чином скорочена законодавча процедура почала застосовуватись і в роботі самої Малої Ради.

Виключне і неподільне право видавати закони для УНР закріплювалось за Українською Центральною Радою.

Щодо законодавства, чинного на території УНР до 27 жовтня 1917 р., не зміненого і не скасованого УЦР, застосували принцип наступності — воно залишалось чинним і визнавалось законодавством УНР ¹⁶⁷.

Позиція ЦР, що у такий спосіб «фактично лишила без змін реакційне законодавство Російської імперії й Тимчасового Уряду», традиційно піддавалась критиці ¹⁶⁸, але видається цілком виправданою конкретно-історични­ми умовами.

Зміцненню правового статусу вищого законодавчого органу і упорядкуванню законодавчого процесу сприяли закон «Про удержання Української Центральної Ради на державний кошт», прийнятий Малою Радою 25 листопа­да 1917 р., і «Розклад роботи Малої Ради і її комісій» ¹⁶⁹ (1 серпня 1917 р.). Регламентом деталізовано законодавчу процедуру з моменту внесення на розгляд Малої Ради і до моменту прийняття, закріплено основні правила обго­ворення, голосування проекту на засіданні самої Ради та її комісій.

Аналіз нормативно-правових актів та архівних доку­ментів і матеріалів, що фіксують шлях від законодавчої пропозиції до чинного закону, дав змогу відтворити стандартну процедуру законотворення досліджуваного періоду[§§].

За загальним правилом, секретар компетентного у справі секретарства, виносив на засідання Генерального секретаріату заяву, за результатами слухання якої при­ймалось рішення доручити секретарству-ініціатору або іншому компетентному секретарству виробити законо­проект та пояснювальну записку. До фінансових законо­проектів, серед інших додаткових матеріалів, обов’язково готувались розрахунки.

Про необхідність урегулювання певних суспільних відносин шляхом прийняття закону вирішувала також ЦР, що оформлювалось резолюцією, часто доволі широ­кого змісту. Наприклад, «доручити Генеральному секре­таріату виробити ряд законопроектів у справі планомір­ного задоволення потреб трудящих мас людності в справі робітничій, земельній, харчовій та освітній» ¹⁷⁰.

Після цього на засіданні Генерального секретаріату ви­рішувалось, якому конкретно секретарству або декільком секретарствам доручити вироблення вказаних законопрое­ктів. У деяких секретаріатах функціонували спеціальні де­партаменти або комісії, до обов’язків яких належала підго­товка законопроектів. Так, відповідно до «Завдань Генера­льного Секретарства в справах судових» (очевидно, друга половина грудня 1917 р.) ¹⁷¹, перший департамент цього секретарства мав займатися справами: змін, доповнень та пояснень вже існуючих законів; зміни або скасування су­дових установ та судових посад; статистикою; складанням законопроектів та інструкцій.

Наприклад, МВС, за підрахунками О. Б. Кудлай, підго­тувало 16 законопроектів, з яких 10 були прийняті і набули чинності, зокрема, про адміністративний поділ УНР, реор­ганізацію системи самоврядування на місцях, врегулювання питання підпорядкування київської міліції, визначення процедури реалізації закону про громадянство ¹⁷².

Далі законопроект заслуховувався на засіданні Гене­рального секретаріату, і у разі ухвалення приймалось рі­шення про передачу його на розгляд Центральної (Ма­лої) Ради. Згідно з постановою Генерального секретаріату від 29 листопада 1917 р., всі законопроекти, ухвалені Ге­неральним секретаріатом, мали подаватися в одному примірнику через Генерального писаря до Центральної Ради ¹⁷³.

Проте обмеженість у часі та брак кадрів унеможлив­лювали розмноження надісланих до Генерального писар- ства законопроектів, що перешкоджало ознайомленню із законопроектом усіх членів ЦР. Тому наступною поста­новою кількість примірників ухваленого Генеральним се­кретаріатом (в подальшому — РНМ) законопроекту з по­яснюючими записками та супровідним листом, що на­правлявся до Генерального писаря з проханням внести для розгляду в ЦР, було збільшено до 50 екземплярів.

Отже, виокремлюється проектна стадія, зміст якої відрізнявся залежно від суб’єкта законодавчої ініціативи. Внесення законопроекту Генеральним секретаріатом (за власною ініціативою або за дорученням ЦР), передбачало попереднє прийняття рішення про необхідність певного закону, власне підготовку тексту законопроекту, розгляд його на засіданні Генерального секретаріату та передачу, у разі ухвалення, Генеральному писарю для внесення на розгляд Центральної (Малої) Ради. Юридичне значення процедури внесення Генеральним секретаріатом законо­проекту до ЦР визначав обов’язковий розгляд Малою Ра­дою ухваленого Генеральним секретаріатом законопроек­ту. Інші суб’єкти законодавчої ініціативи мали право вносити проекти безпосередньо до ЦР, що, між іншим, не позбавляло ЦР права відправити проект на доопрацю­вання Генеральним секретаріатом чи комісіями.

У квітні 1918 року було прийнято декілька норматив­них актів ¹⁷⁴, покликаних формалізувати проектну стадію законодавчого процесу, починаючи з діяльності мініс­терств у справі подання законопроектів на розгляд РНМ та до внесення ухваленого законопроекту на розгляд Ма­лої Ради.

Для подання на розгляд РНМ кожне внесення, поста­нова чи законопроект у кількості двадцяти примірників надавалися канцелярії Генерального писарства за два — три дні до засідання, до порядку денного якого вони бу­ли включені. Для фінансових справ обов’язковою була попередня згода Міністра фінансів і Державного контро- 175 лера.

У термінових випадках департаменти могли надсила­ти законопроекти, минаючи загальну канцелярію, безпо­середньо на розгляд Ради Міністрів. Це не виключало обов’язку надати їх канцелярії у двох примірниках для ді­ловодства, та «щоб всякий час мати змогу дати довідку міністрові про всі законопроекти, котрі знаходяться на розгляді Ради Народних Міністрів» ¹⁷⁶.

Внесення пропозиції про скасування або зміну чин­ного законодавчого акта відповідно до ст. 163 ч. II т. 1 Зводу законів мало містити: точне посилання на чинний законодавчий акт; його суттєві недоліки, засвідчені прак­тично; пропозицію міністра або власне проект закону чи постанови; зазначення статей чинного закону, які зако­нопроектом скасовуються або змінюються в частині або в цілому.

Незважаючи на постійні нарікання з боку Генераль­ного писарства, нерегламентованою залишалась процеду­ра подання міністерствами законопроектів на розгляд Ра­ди Міністрів та затвердження постанов Радою Народних Міністрів. Врешті-решт у березні 1918 р. Генеральний писар звернувся до МВС із переліком вимог до порядку подання законопроектів на розгляд РНМ.

По-перше, на міністерство покладався обов’язок з на­друкування необхідної кількості примірників законопроек­ту та пояснювальної записки для всієї законодавчої про­цедури, зокрема для всіх членів РНМ та ЦР. Міністерство ж заздалегідь надсилало по одному примірнику проекту Генеральному писарю та всім міністрам для попередньо­го ознайомлення. Ухвалений РМ законопроект з поясню­вальною запискою у кількості шістдесяти п’яти примір­ників передавався до Генерального писарства із супровід­ним листом з обов’язковим зазначенням статусу законо­проекту — «розглянутий РНМ, необхідно переслати до ЦР» ¹⁷⁷.

Міністерства врахували зауваження Генерального пи­саря та певною мірою упорядкували процедурні момен­ти законотворчої діяльності. Так, міністром внутрішніх справ у квітні 1918 р. було послідовно видано декілька обіжників, регламентуючих порядок внесення законопро­ектів на розгляд РНМ. Першим (16 квітня 1918 р.) запро­ваджено обов’язкову доповідь законопроекту міністру та погодження міністра на винесення законопроекту для обговорення, що стало необхідною передумовою внесен­ня законопроекту до порядку денного РНМ ¹⁷⁸.

Порядок денний засідань РНМ складався Генераль­ним писарем та разом з законопроектами розсилався ко­жному міністру.

Другим обіжником (19 квітня 1918 р.) регламентувала­ся підготовка тексту законопроекту після ухвалення РМ.

З прийняттям цих документів порядок подання зако­нопроектів до Ради Народних Міністрів змінився наступ­ним чином.

Ухвалення законопроекту Радою Міністрів оформлю­валось постановою, про що канцелярія міністерства по­відомляла компетентний департамент міністерства. Дире­ктор департаменту зобов’язувався «негайно витребувати від Генерального писаря законопроект з пояснюючими записками і додатками (у випадку наявності таких) і ви­готовити законопроекти в кількості шістдесяти примір­ників для надсилання Генеральному писареві». Виготов­лені законопроекти з пояснювальними записками, су­провідним листом та поміткою «для внесення в Центра­льну раду» ¹⁷⁹ надсилалися Генеральному писарю, який через свою канцелярію мав якнайшвидше передати їх до комісії законодавчих внесень.

Зі створенням комісії законодавчих внесень всі зако­нопроекти централізовано проходили її експертизу. Втім, для деяких найважливіших законів спеціальні комісії продовжували функціонувати.

Комісію із законодавчих внесень було обрано з 25 членів ЦР, представників усіх фракцій, з метою розгляду законопроектів, що вносилися Генеральним секретаріа­том до ЦР «спішним порядком» ¹⁸⁰. Склад комісії було визначено на надзвичайному засіданні Малої Ради та опубліковано 16 листопада 1917 р. ¹⁸¹ По завершенні ро­боти комісії з її складу обирався доповідач на збори Ма­лої Ради, який виступав із висновками комісії, після чого проходило постатейне читання законопроекту.

Архівні матеріали містять такі підстави повернення законопроекту комісією законодавчих внесень:

— якщо проект суперечив існуючому законодавст­ву — у такому випадку юрисконсультством, а згодом ко­місією законодавчих внесень, надавалось «негативне за­ключения», після чого Генеральний секретаріат визнавав неможливим передачу законопроекту до Центральної Ради;

— якщо, на думку комісії, проект «є зайвим» (такі правовідносини вже законодавчо врегульовані або взагалі не потребують законодавчого регулювання);

— якщо законопроект відкликано його ініціатором;

— у зв’язку з недотриманням формальних вимог: за­конопроект ніким не підписаний, на ньому відсутній над­силаючий напис, відсутня пояснювальна записка тощо;

— якщо проект недопрацьований (у тексті проекту містяться недоліки, що потребують усунення — напри­клад, у законопроекті про асигнування не зазначене дже­рело фінансування).

У разі прийняття документів комісією законодавчих внесень, надісланий законопроект вивчався, готувався висновок та обирався член-доповідач. Тільки після його доповіді з проекту на засіданні Малої Ради законопроект ставився на обговорення.

Взагалі правовий статус комісії законодавчих внесень не є чітко визначеним. Для того, щоб була суто експерт­ним, цьому органу бракувало незалежності, з другого бо­ку, у ньому були представлені всі фракції ЦР. Це, а та­кож досить широкі повноваження комісії законодавчих внесень та її постійний характер дає підстави говорити про неї як про спеціальний парламентський орган, що брав активну участь у законодавчому процесі, особливо із застосуванням скороченої процедури, а також мав додат­кові функції при розгляді термінових законопроектів за скороченої процедурою.

Те, що в цьому органі були представлені всі парла­ментські фракції, мало забезпечувати відповідність рі­шень МР до волі ЦР, отже, можна стверджувати, що як сама МР утворювалась як допоміжний орган ЦР, так і комісія законодавчих внесень мала проводити певну підготовчу роботу для прийняття рішень Малою Радою.

Таким чином, можна говорити про три рівні парла­ментського органу — комісію законодавчих внесень — МР — Загальні Збори ЦР.

Директор компетентного департаменту наглядав за процесом проходження підготовленого законопроекту від отримання його Генеральним писарем до внесення на розгляд у Малу Раду. Для цього директори департаментів мали повноваження контролювати канцелярію Генераль­ного писаря, щоб проекти були якнайшвидше передані до комісії законодавчих внесень, а з комісії — поставлені на обговорення.

Крім того, Обіжником в справах законопроектных, опублікованим у Віснику PHM від 30 січня 1918 р. № 29 ¹⁸², обов’язковою визнавалась присутність відповідального директора або віце-директора департаменту на засіданні комісії законодавчих внесень, де обговорювались допові­ді і власне законопроект для його підтримки.

Так само необхідною була присутність директорів де­партаментів на засіданнях ЦР під час обговорення зако­нопроектів, що стосувалися доручених їм департаментів, для надання, у разі потреби, пояснень і захисту таких за­конопроектів ¹⁸³.

Після підготовки законопроекту він передавався до ЦР. Зважаючи на роль, яку відігравала PHM у законодав­чому процесі, навряд чи можна оцінювати її лише як од­ного із суб’єктів законодавчої ініціативи, хоча і найакти­внішого. Як ми визначилися в теоретичній частині, зако­нодавчий процес розпочинається двома шляхами: простим внесенням законопроекту суб’єктами права законодавчої ініціативи до законодавчого органу і другий шлях — при­йняття рішення законодавчим органом про необхідність конкретного закону та доручення виробити відповідний законопроект. У період Центральної Ради домінуючим був саме другий шлях.

У періодичній літературі того часу висловлювалась ду­мка про те, що «законодавча ініціатива — право домага­тися од уряду України завести новий або скасувати або переробити старий закон, зібравши під заявою про те пе­вне число голосів» ¹⁸⁴. Таке визначення хоча й окреслює зміст терміна «законодавча ініціатива», але створює хиб­не враження про необмеженість кола суб’єктів права за­конодавчої ініціативи.

Сутність права законодавчої ініціативи добре демон­струє наукове визначення законодавчої ініціативи як права подавати проекти законів та відповідний обов’язок законодавчого органу їх розглянути на відміну від права подавати незобов’язуючі пропозиції законів, яке нале­жить кожному громадянинові Республіки ¹⁸⁵.

Відповідно до Регламенту роботи Малої Ради правом законодавчої ініціативи наділялись члени Малої Ради та Генеральний секретаріат (згодом Рада Народних Мініст­рів). Члени або фракції Малої Ради могли вносити проек­ти актів безпосередньо до президії Малої Ради до відкрит­тя її засідання. Але більшість законопроектів готувалася відповідними секретарствами (у подальшому міністерства­ми) та подавалася на розгляд Малої Ради завчасно.

Наступним етапом законодавчого процесу в рамках проектної стадії був розгляд законопроекту Малою Радою.

Для розгляду різних категорій справ встановлювались різні кворуми. Для справ законодавчого характеру дійс­ними визнавалися засідання Малої Ради, на яких були присутні не менше 2/3 її членів. Здебільшого на засідан­нях Малої Ради законопроект читав той Генеральний се­кретар або товариш Генерального секретаря, який вносив його на розгляд Генерального секретаріату. Після допові­ді кожний член Малої Ради отримував примірник зако­нопроекту для обговорення.

Виняток становили законопроекти, підготовлені та подані на розгляд ЦР її фракцією або комісією, для яких попередній розгляд Генеральним секретаріатом був необо­в’язковим.

Відповідно до п. 42 Регламенту «до розв’язання зако­нодавчих справ Мала Рада береться, тільки вислухавши доповідь комісії по справі» ¹⁸⁶. З цією метою при необхід­ності розгляду відповідного законопроекту Малою Радою зі свого складу виділялась комісія.

Архівні фонди вищих органів державної влади та управління, зокрема, фонд МВС УНР, містять документи щодо порядку скликання таких комісій та оплати їхньої праці. Комісії складалися із урядовців, але долучалися і фахівці у сфері, яку мав регулювати майбутній закон. Для визначення складу конкретної комісії до департаментів мі­ністерств, компетенції яких стосувався законопроект, над­силалися листи з проханням до директорів департаментів надати перелік осіб, які відповідали певним вимогам. Так, при формуванні складу комісії обов’язково враховувалися освітній ценз та думка директора департаменту, до якого зверталися укладачі відповідної комісії, про питання, з яких урядовець «може виступати як знавець» ¹⁸⁷.

В архівних джерелах немає інформації про порядок залучення до таких комісій фахівців, хоча дані про їхню фактичну участь наявні. Так, відомий історик права P. М. Лащенко у статті, присвяченій історії діяльності Українського правничого товариства у Києві, зазначає, що окремі його члени за дорученням протягом майже всього часу існування ЦР брали участь у багатьох най­більш важливих комісіях, а зі створенням комісії законо­давчих внесень були запрошені до її складу.

Найбільш відповідальною автор вважає працю пред­ставників товариства (Г. Д. Вовкушевський, В. І. Войтке- вич-Павлович і Р. М. Лащенко) в комісії зі складання статуту автономії України (потім статуту української рес­публіки), де вони працювали разом з іншими членами комісії під головуванням М. С. Грушевського ¹⁸⁸.

Зі створенням комісії законодавчих внесень лиши­лись спеціальні комісії тільки для деяких найважливіших законів.

«Для тіснішого зв’язку народу з його законодавчим органом» слово для доповіді на зборах ЦР надавалося і таким представникам ¹⁸⁹ законопроекту, які не були чле­нами ЦР ¹⁹⁰. Черговість розгляду справ встановлювалась Загальними Зборами, а при виникненні негайних справ вони подавалися до Голови Зборів і могли розглядатися позачергово.

Наступним був етап обговорення, або дебатування, де висловлювали думку члени Малої Ради та присутні на за­сіданні Генеральні секретарі. Порядок обговорення рег­ламентувався «Розкладом роботи Малої Ради і її комісій». Першим і останнім виступав доповідач, при чому якщо тривалість першої промови не обмежувалась, то заключ­не слово мало тривати не більше 20 хвилин. Регламенту­валась і участь інших учасників обговорення — з однієї справи від однієї особи допускалось два виступи: впер­ше — протягом 15 хвилин, вдруге — протягом 5. Черго­вість промов погоджувалась самими учасниками. Генера­льні секретарі на засіданнях Малої Ради мали слово поза чергою, крім дебатів. По суті проекту, що розглядався, у загальному порядку міг виступити і Голова Зборів, а на час його промови головування передавалось заступникові.

Кожний член Малої Ради мав право вимагати внесен­ня до протоколу того чи іншого моменту засідання. Всі поправки, зміни, додатки до законопроекту та резолюції, які вносились під час обговорення, подавались у письмо­вій формі. Після виступу всіх бажаючих головуючий ого­лошував про завершення дебатів.

По обговоренні розпочинався етап ухвалення законо­проекту.

Рішення про ухвалення або відхилення того чи іншо­го законопроекту приймалося шляхом голосування.

Перед голосуванням голова визначав всі наявні мате­ріали стосовно проекту, щодо якого пройшло обговорен­ня і мало відбутися голосування, а саме: власне проект акта; доповнення та поправки до нього; резолюції до них, надані письмово, та оголошував послідовність, у якій до­кументи будуть подаватися на голосування. Після цього не могло бути внесено жодної поправки.

Якщо надходила пропозиція «справи зараз по суті не розглядати», вона ставилась на голосування першою. За­пропоновані зміни до проекту ставилися на голосування до голосування проекту акта в цілому. Виняток станови­ли зміни, внесені ініціатором проекту. Вони розглядали­ся разом з основним проектом, а окреме голосування з таких змін не проводилось.

Всі рішення приймались простою більшістю голосів членів Малої Ради, присутніх на засіданні. Один член Ма­лої Ради мав один голос та міг голосувати тільки за себе ¹⁹¹.

Голосування могло бути закритим (записками) або відкритим (з піднесенням рук або поіменно). Для прове­дення закритого голосування потребувалось волевиявлен­ня не менше 5 членів Малої Ради, а для поіменного го­лосування мала надійти заява, підписана не менше ніж 10 членами Малої Ради. При виникненні суперечок з цього приводу, — наприклад, частина членів Малої Ради вимагала закритого голосування, а друга частина поімен­ного, — питання вирішувалось простою більшістю членів Малої Ради, присутніх на засіданні.

Відповідно до Статуту Генерального секретаріату, всі акти ЦР і Комітету контрасигнувалися Генеральним сек­ретаріатом.

Тому після ухвалення законопроекту Малою Радою та підписання його головою чи товаришем голови ЦР, зако­нопроект направлявся до Генерального писарства, де, згі­дно з вимогами Статуту, посвідчувався (контрасигнував­ся) Генеральним писарем.

Специфікою цієї стадії порівняно із посвідченням за­конів Державним секретарем у Російській імперії було те, що посада Державного секретаря існувала при владі зако­нодавчій, а Генеральний писар в УНР — посада влади виконавчої.

Тогочасні фахівці визнавали, що порядок посвідчення (контрасигнації) законів не відповідав вимогам законода­вчого процесу, адже зазвичай законодавчі акти скріплю­вав своїм підписом Державний секретар, який належав до законодавчої влади, а не до виконавчої ¹⁹². Тому підго­товлений у квітні 1918 року законопроект «Про скріплен­ня і кодифікацію законів» ¹⁹³ передбачав утворення поса­ди Державного секретаря при ЦР, до обов’язків якого входило посвідчення всіх законів, актів, постанов ЦР. Державний секретар мав очолювати Державну канцеля­рію, до функцій якої, серед іншого, планувалося віднести справу кодифікації законів.

Несприятливі політичні обставини завадили ЦР не встигла прийняти цей закон, але у період Гетьманату П. П. Скоропадського затверджені закони посвідчував саме Державний секретар, хоча ця посада знову ж таки існувала при виконавчій владі.

Загалом етап посвідчення (контрасигнації) Генераль­ним писарем законодавчих актів УЦР, очевидно, є пря­мим запозиченням із практики Російської імперії. Інсти­тут контрасигнації передбачає скріплення актів, що вихо­дять від глави держави, головою уряду або іншим членом уряду, відповідальним за акт та його належне виконання. Отже, враховуючи те, що акти в УНР приймалися від імені законодавчого органу — УЦР, а також те, що прак­тику посвідчення головою виконавчої влади вважали хи­бною та планували змінити, цей етап набував іншого змі­сту. У конституційній теорії прийняте й інше значення інституту контрасигнації. Так, підпис голови уряду може засвідчувати законність видання акта, його відповідність основним законам держави. Можливо, саме такий зміст та юридичне значення мав етап контрасигнації і в УНР.

З другого боку, контрасигнація — це підпис мініст­ром будь-якого законодавчого акта, який констатує, що цей закон створений за порадою або з відома міністра, який таким чином бере на себе відповідальність (полі­тичну та юридичну) за цей акт.

Не так давно в ЗМІ активно дискутувались питання щодо правомірності обмеження повноважень Президента України шляхом активного застосування контрасигнації. Але в полеміці не враховується, що інститут контрасиг­нації сьогодні не є складовою механізму стримувань і противаг між законодавчою і виконавчою владами, і має стати не інструментом перетягування владних повнова­жень між найвищими посадовцями держави, а додатко­вим посиленням відповідальності за виконання закону.

Наступною важливою стадією законодавчого процесу є набрання законом чинності. Нормативно-правові акти, прийняті УЦР, набували чинності з моменту, зазначено­го безпосередньо у відповідному акті, як «момент, з якого закон входить в силу». Найчастіше закони містили фор­мулу «з дня ухвали», або «з дня оголошення в офіційному органі».

Окремо слід розглянути порядок опублікування ухвале­них законів ¹⁹⁴.

Від квітня по листопад 1917 року прийняті закони пу­блікувалися в офіційному органі ЦР «Вісти з Української Центральної Ради». Про видання його було постановлено на засіданні ЦР 13 березня 1917 р., для чого на цьому ж засіданні було обрано комісію друкарських справ ¹⁹⁵. До № 19 газету видавав Комітет ЦР, а з № 20/21 — президія УЦР ¹⁹⁶.

Згодом цю справу було віднесено до компетенції Ге­нерального секретаріату, і від листопада 1917 року по сі­чень 1918 року датою офіційної публікації ухваленого ЦР закону вважалась дата надрукування його у «Віснику Ге­нерального секретаріяту УНР». Пізніше його було пере­йменовано на «Вістник Ради Народних Міністрів», який виконував функції офіційного видання від січня по тра­вень 1918 року (тобто навіть деякий час після гетьмансь­кого перевороту) ¹⁹⁷.

Прийнятий та посвідчений Генеральним писарем за­кон надсилався до прес-бюро поштою або спеціальними кур’єрами. Для забезпечення організаційної діяльності «Вістника Ради Народних Міністрів» (далі — Вісник) ви­дано декілька обіжників в справі подання офіційних та неофіційних матеріалів до редакції журналу, якими попе­редній порядок дещо змінювався. Редакція отримувала матеріали в канцеляріях міністерств та у прес-бюро, для чого щодня відряджала чотирьох репортерів (двох — для зібрання офіційних матеріалів та двох — для неофіцій­них). Репортери мали редакційні посвідчення, які мали пред’являти на вимогу канцелярії.

Усі документи реєструвалися, а підписи міністрів, ди­ректорів і діловодів на матеріалах, призначених для на­друкування у Віснику, обов’язково розшифровувались машинописним шрифтом, щоб їх міг розібрати редактор та складачі ¹⁹⁹.

Замість централізованої системи реєстрації законів в УНР законодавчі акти реєструвались учасниками-законо- давчого процесу для власних потреб, зокрема існував ре­єстр законопроектів, що надходили до Генерального пи- сарства. За ним можна чітко прослідкувати поетапний рух законопроекту з моменту його внесення до Генераль­ного писарства і до моменту опублікування в офіційному друкованому органі [***].

Постановою «Про тимчасову форму розпублікування законів», ухваленою ЦР 17 листопада 1917 р., встановлю­валися вимоги до форми опублікування законів, деталь­ніше про що нижче.

Крім того, у квітні 1918 року вперше було визначено порядок подання інших офіційних матеріалів, у тому чи­слі нормативно-правових актів. Так, обіжник про техніч­ну сторону виготовлення матеріалів, призначених для опублікування у «Вістнику Ради Народних Міністрів», встановлював такі обов’язкові правила. Надіслані офіцій­ні документи мали містити точне найменування матеріа­лу, наприклад: розпорядження, обіжник, наказ тощо з пов- ною його назвою, наприклад: «обіжник про порядок при­ймання на посаду». В нормативно-правових актах, дія яких поширювалась на обмежене коло осіб, обов’язково зазначалося, кому саме він адресований. Крім того, вка­зувались місце, дата прийняття та назва органу, що за­твердив нормативно-правовий акт. Після зазначення рек­візитів викладався власне текст документу, який наприкі­нці скріплювався підписами уповноважених посадових осіб. Так, визначалось, що розпорядження мали містити підписи міністрів або товаришів міністрів, директорів та діловодів. Для наказів про звільнення було достатньо одного підпису відповідного міністра або товариша мі­ністра ²⁰⁰.

Також редакція вимагала подавати всі офіційні мате­ріали — закони, розпорядження, обіжники і накази — надрукованими на одній стороні паперу ²⁰¹.

При недотриманні встановлених правил редакція по­вертала оформлені неналежним чином документи.

У «Вістнику Ради Народних Міністрів» закони офі­ційно друкувались двома мовами: українською та росій­ською.

Упродовж періоду, коли офіційне опублікування було доручено виконавчій владі, вважалось, що обов’язок пуб­лікації законів «неприродньо віднесено до Генерального писарства. Справа публікації законів (які повинні наби­рати обов’язуючої сили з дня одержання примірника від­повідного видання на місцях, коли в самих законах не вказано строк) настільки важна, що з принципового боку її ніяк не можна надати якомусь органові влади виконав­чої» ²⁰².

Тому з утворенням Генерального суду та заснуванням при ЦР кодифікаційного відділу планувалось усунути за­значені недоліки, а саме — функції скріплення підписом законодавчих актів ЦР та кодифікації законів передати відповідній особі — Державному секретареві, обраному ЦР; справу публікації законів і випуску поточних «Збір­ників законів республіки і постанов та розпоряджень правительства» — Генеральному судові. Так, у законо­проекті «Про порядок опублікування законів» зазначено, що «опублікування законів на Вкраїні накладається на Генеральний суд; закони набувають обов’язкової сили чи в призначений в них самих строк, чи з дня одержання на місцях примірника видання Генерального суду, в якому закон надруковано» ²⁰³.

Обидва законопроекти ухвалено для внесення в ЦР Радою Народних Міністрів 17 квітня 1918 р.

Характерними для революційної доби стали численні порушення звичайної процедури оприлюднення законів, зокрема часто закони набували чинності негайно з моменту прийняття. Виходячи з принципу «все, що робиться в пар­ламенті, повинно бути відомо людності» законотворці за­стосовували і архаїчні способи оприлюднення законів, утім, вони сподівались, що в таких випадках громадяни України не поставляться до діяльності парламенту з байдужістю і не дорікатимуть недотриманням формальностей, а активно йому допомагатимуть, зокрема самостійно дізнаватимуться про його діяльність і поширюватимуть ці відомості.

Активну участь в оприлюдненні законів мали брати й органи місцевого самоврядування, які повинні були самі ініціювати отримання законодавчих актів на місцях та поширювати інформацію про них всіма можливими спо­собами ²⁰⁵.

Значно спрощений порівняно з нормальними парла­ментськими звичаями порядок підготовки та прийняття законів в УНР був зумовлений необхідністю термінового проведення довгоочікуваних народом реформ та швидко­го законодавчого реагування на суспільні процеси, що відбувалися.

При всіх очевидних недоліках слід визнати, що порів­няно із діяльністю законодавчих органів Росії протягом всієї їхньої історії (і в епоху абсолютизму, і в короткі пе­ріоди існування Державної Думи та Тимчасового уряду) законодавча діяльність ЦР найближче відповідала волі народу, яскраво демонструвала його очікування та праг­нення.

Подією непересічного значення стало прийняття на останньому засіданні Малої Ради 29 квітня 1918 р. Кон­ституції УНР. Те, що цей історичний документ не реалі­зувався, не применшує цінності його як важливого дже­рела історії українського конституціоналізму.

У підготовці Конституції УНР виділяють два етапи. Перший розпочався незабаром після проголошення УНР III Універсалом, коли ЦР було засновано спеціальну ко­місію з вироблення проекту Конституції — Статуту про державний устрій, права і вольності УНР (Статут автоно­мної України). На V сесії УЦР (20 червня 1917 р.) було обрано комісію для його розроблення у складі М. Ле- витського, М. І. Шрага, Є. І. Касьяненка, Б. В. Бабича, С. О. Єфремова, В. С. Бойка, М. М. Стасюка і О. Чай- ківського, яка (на зборах 20, 21, 22, 23 червня 1917 р.) за­пропонувала розширити свою чисельність до 100 чоловік за принципом національно-територіального представниц­тва. Нації, що кількісно становили не менше 1 % насе­лення України, делегували до комісії одного представни­ка на кожний такий відсоток, інші за узгодженням з ко­місією мали право направляти по одному представни­ку ²⁰⁸. У доповіді на VII сесії УЦР 30 жовтня 1917 р. М. С. Грушевський, мабуть, уперше назвав проект Стату­ту автономної України, над яким працювала ця комісія, проектом Конституції Української Республіки ²⁰⁹. Відпо­відно до проекту Конституції Україна передбачалась ав­тономією у складі демократичної Російської Федерації. Проект був створений до 10 грудня 1917 р., а основним автором його став М. С. Грушевський. Другий етап роз­почався після зміни політичного вектора ЦР та проголо­шення IV Універсалу, відповідно Конституція мала стати Конституцією незалежної держави. Основними авторами проекту були М. С. Грушевський та О. Степаненко ²¹⁰.

Згідно з цим проектом, попередньо розглянутим Ма­лою Радою та затвердженим ЦР 29 квітня 1918 року, за­конодавчий процес в УНР мав відбуватися наступним чином. Верховним органом влади молодої української держави визначались Всенародні Збори, які безпосеред­ньо мали здійснювати вищу законодавчу владу в УНР. Передбачалось, що їхні сесії відбуватимуться не менше двох разів на рік з перервами між сесіями не більше трьох місяців. Для правомочності рішення Всенародних Зборів необхідною визначалась присутність більшості де­путатів. Відповідно до положень даного документу за за­гальним правилом всі справи мали вирішуватися прос­тою більшістю присутніх. Винятки складали питання про внесення змін до Конституції, які вирішувалися 3/5 при­сутніх та набирали чинності у разі повторного прийняття цього рішення Всенародними Зборами у новому складі.

Власне право законодавчої ініціативи визначалось як право вносити «законодатні проекти» на розгляд Всена­родних Зборів. Цьому праву респондував обов’язок Все­народних Зборів розглянути такі проекти. У Конституції вперше в УНР на законодавчому рівні офіційно було за­кріплено коло суб’єктів права законодавчої ініціативи, яке було доволі широким; зокрема передбачалося право народної законодавчої ініціативи.

Правом законодавчої ініціативи наділялись: а) прези­дія «за порозумінням» з Радою старшин Зборів; б) пооди­нокі фракції, зареєстровані Всенародними Зборами; в) окремі депутати кількістю не менше тридцяти; г) Рада Народних Міністрів УНР; ґ) органи самоврядування, що об’єднували не менше 100 тисяч виборців; д) безпосеред­ньо виборці-громадяни Республіки, кількістю не менше 100 тисяч. Для останньої категорії передбачався спеціаль­ний порядок подання законопроектів — у вигляді пись­мових заяв, підтверджених громадами і поданих до суду. Після перевірки їхньої відповідності суд мав передати за­конопроект та пов’язані з ним документи Голові Всена­родних Зборів.

Далі законодавчі проекти, внесені таким порядком, мали подаватися президією Всенародних Зборів до комі­сії. Після доповіді комісії проект остаточно приймався у другому читанні Всенародними Зборами. Цікавим є по­ложення про те, що законопроекти, внесені не з ініціативи Ради Народних Міністрів, разом з внесенням до президії Всенародних Зборів, мали бути подані до відома Ради Народних Міністрів. При виробленні проекту Конститу­ції планувалося встановити тижневий строк від моменту внесення законопроекту до Всенародних Зборів і до пе­редачі його в комісію, проте до остаточної редакції Кон­ституції цей пункт не увійшов.

Законодавчі проекти, внесені і не ухвалені у межах однієї сесії, могли бути розглянуті на новій сесії, але не могли переходити на розгляд Всенародних Зборів у ново­му складі (після наступних виборів).

Закони і постанови Всенародних Зборів мали опублі­ковуватися ними у формі витягів («виїмок») з протоколів їх засідань за підписом Голови (або його товариша) і од­ного з Секретарів Всенародних Зборів. При розробленні проекту Конституції спочатку передбачалось, що момен­том набуття законами і постановами чинності має бути день їх опублікування ²¹¹.

До остаточної редакції Конституції увійшло інше по­ложення, а саме — за загальним правилом закони і по­станови набирали сили з дня одержання їх в місцевих установах, якщо інше не передбачено у самому законі.

Таким чином, законодавчий процес у Конституції був регламентований досить докладно. Суттєво не відрізняю­чись від порядку прийняття законів Центральною Радою, положення Конституції закріплювали здобутки тогочасної правової науки в сфері законотворення. Так, було чітко ви­значено коло суб’єктів права законодавчої ініціативи, до яких, серед інших, увійшли і громадяни УНР, що перекон­ливо свідчить про демократизацію законодавчого процесу. Крім того, посилювалась роль Ради Міністрів, а саме — пе­редбачалась її обов’язкова участь незалежно від суб’єкта за­конодавчої ініціативи в кожному конкретному випадку.

Серед недоліків цієї Конституції О. М. Мироненко називає неурегульованість проблеми перевірки норматив­них актів з точки зору їхньої відповідності конституції, тобто проблеми конституційного контролю, конституцій­ної юрисдикції, офіційного тлумачення законів тощо.

Це при тому, що згадані питання на той час у бага­тьох країнах вже були вирішені та й власний проект Кон­ституції ЦР, датований 10 грудня 1917 р. ²¹³ (ст. 59), на­давав Генеральному суду функцію контролю (нагляду) за відповідністю законів, прийнятих Всенародними Зборами УНР та федеральних постанов Конституції УНР ²¹⁴.

Відповідно до ст. 62 згаданого проекту Конституції ЦР, у разі визнання Генеральним судом незаконними або невідповідними Конституції актів органів самоуправ­ління або виконавчих органів УНР, вони втрачали силу негайно. Якщо ж невідповідним Конституції визнавався закон Всенародних Зборів, то він мав переглядатися пар­ламентом у новому складі після чергових виборів, і будь- яке рішення з цього питання вже не могло стати предме­том розгляду Генерального суду. У разі визнання некон­ституційними федеральних постанов Генеральний суд пе­редавав таке рішення відповідним представникам УНР для розгляду його у федеральному парламенті, федераль­ному уряді, федеральній камері або федеральному трибу-

• 215 налі.

Оцінюючи законодавчу діяльність УЦР загалом, влуч­но висловився Д. І. Дорошенко: «оця необхідність — під тиском большевиків і власних соціалістичних партій — одночасно переводити соиіядьні реформи якнайглибшого значіння і в той же час організовувати державу й намага­тись піддержати сякий-такий лад в країні, робила те, що в своїй законодавчій і організаційній діяльності українсь­ке правительство не могло взяти якоїсь сталої лінії, хита­лось, часто суперечило само собі, і, зрештою, опинялось супроти хвиль революційної стихії в безпомічному і без­порадному стані, губило всякий ґрунт під ногами» ²¹⁶.

Незважаючи на це, законотворцям вдалося закріпити та реалізувати певні правила та принципи здійснення за­конодавчого процесу.

Аналіз численних архівних документів і матеріалів дає змогу зробити певні висновки.

Здійснення законодавчого процесу регламентувалося низкою нормативно-правових актів, як прийнятих УЦР та її органами, так і чинних на території УНР до 27 жовт­ня 1917 р., які не були змінені і скасовані законодавчими актами УЦР. Більшість нормативно-правових актів, з чи­сла тих, що регулювали законодавчий процес, були при­свячені регулюванню окремих стадій законодавчої проце­дури та діяльності, в тому числі і законодавчого характе­ру, органів, які виступали безпосередніми учасниками за­конодавчого процесу.

Упродовж функціонування УЦР правила законодав­чого процесу зазнавали змін, але в цілому можна виокре­мити такі стадії.

Проектна стадія — хронологічно перша стадія, особ­ливістю якої є те, що вона була обов’язковою лише у ви­падках ініціювання законопроекту Генеральним секрета­ріатом (за власною ініціативою, або за дорученням ЦР), а згодом РНМ.

У разі застосування права законодавчої ініціативи ін­шим уповноваженим на те суб’єктом — першою стадією, а у разі наявності проектної стадії — наступною — вва­жаємо внесення законопроекту до ЦР таким уповноваже­ним суб’єктом. Визначено, що правом законодавчої іні­ціативи були наділені члени та фракції Малої Ради та Ге­неральний секретаріат (згодом РНМ). Праву законодав­чої ініціативи як праву подавати на розгляд Малої Ради законопроекти респондував обов’язок Малої Ради щодо їх розгляду. Це відрізняло право законодавчої ініціативи від права подавати інші законодавчі пропозиції, щодо яких не існувало обов’язку Малої Ради щодо їх розгляду.

Обов’язковим етапом, який передував внесенню зако­нопроекту на засідання Малої Ради для обговорення, був розгляд законопроекту комісією законодавчих внесень або спеціальною комісією.

Після доповіді висновків комісії стосовно відповідно­го законопроекту на засіданні Малої Ради розпочиналося його обговорення (дебатування).

Наступна, так звана стадія закону розпочиналася ета­пом ухвалення законопроекту. Змістом її було прийняття рішення про ухвалення або відхилення внесеного проек­ту законодавчого акта, яке приймалося голосуванням.

Обов’язкове посвідчення (контрасигнація) Генераль­ним секретаріатом, яке здійснювалося Генеральним писа­рем, складало зміст наступного етапу в межах «законної» стадії законодавчого процесу в період діяльності УЦР.

Останньою стадією, що завершувала законодавчий процес, було введення закону у дію. Головною передумо­вою її стало оприлюднення законодавчого акта. Значення стадії полягає в інформаційному повідомленні про прий­нятий закон та його зміст широких кіл населення. Юри­дичне значення моменту оприлюднення полягає в його тісному зв’язку із моментом набрання законом чинності. Найчастіше таким визначався момент, зазначений у за­коні, або момент офіційного опублікування законодавчо­го акт а.

Загалом проведене дослідження дає підстави ствер­джувати, що УЦР в організації та проведенні своєї діяль­ності, зокрема законодавчої, орієнтувалась на досвід дія­льності вищих органів державної влади Російської імпе­рії. Водночас ЦР не зупинилась на простому сприйнятті та пристосуванні законодавства Російської імперії до то­гочасних реалій. Поступово з розвитком теорії та практи­ки законодавчого процесу у законодавстві УНР було за­кріплено власну законодавчу процедуру, а Конституція УНР, прийнята 29 квітня 1918 р., містила положення про законодавчу процедуру, що були значно прогресивніші, ніж передбачені законами Російської імперії та включали тогочасні надбання світової теорії та практики конститу­ціоналізму.

2.2.