ПОНЯТТЄВО-ТЕРМІНОЛОГІЧНИЙ АПАРАТ ДОСЛІДЖЕННЯ

Інструментом будь-якого гуманітарного наукового до­слідження є поняттєво-термінологічний апарат, рівень досконалості якого до певної міри визначає якість та до­стовірність одержаних висновків, а відповідно і дослід­ження загалом.

Розуміння проблематики законодавчого процесу та законодавчої техніки видається неможливим без з’ясу- вання змісту та співвідношення таких категорій, як «про­цес», «процедура», «законодавчий процес», «стадія та етап законодавчого процесу», «законодавча ініціатива», «су­б’єкт законодавчої ініціативи», «обговорення», «розгляд», «оприлюднення», «опублікування», «законодавча техні­ка», «елементи законодавчої техніки» тощо. Свою скла­дову привносить й історичний контекст, зокрема доціль­ним є звернення до вже усталеного нині виразу «україн­ська революція».

Отже, звернемося до теорії законодавчого процесу та законодавчої техніки, основу якої склали роботи І. Бен­тама, Р. фон Іеринга, К. О. Неволіна, Ш.-Л. Монтеск’є та інших світових класиків.

У різний час дослідженням комплексу теоретичних законотворчих проблем займались вітчизняні та зарубіжні науковці, зокрема: І. Л. Брауде, Н. А. Власенко, А. П. За­єць, В. М. Горшеньов, Ж. О. Дзейко, Б. В. Дрейшев, Д. А. Керімов, М. І. Козюбра, Д. А. Ковачев, А. Нашиц, А. С. Піголкін, В. Ф. Погорілко, П. I. Седугін, Ю. О. Ти­хомиров, П. М. Рабінович, А. А. Ушаков, В. М. Шапо­вал, А. Ф. Шебанов, Ю. С. Шемшученко, О. І. Ющик та інші.

Розбудова державності, яка спричинила сплеск зако­нотворчої діяльності, від самого початку привертала увагу науковців до необхідності як науково-теоретичного так і практичного урегулювання суто процесуальної сторони цієї діяльності держави ⁷⁴.

Втім, численні методологічні проблеми в цій царині зберігаються і досі. Якісно покращити рівень методологі­чного забезпечення законодавчого процесу могла б Про­грама науково-правового забезпечення законодавчого процесу в Україні, розробити яку пропонують О.

Доречним буде згадати і роботу різних інституцій з підвищення рівня нормотворчої техніки, а також профе­сійного написання нормативно-правових актів. Зокрема таку мету мала заснована 1999 р. Центром правової рефор­ми і законопроектних робіт при Міністерстві юстиції «Українська школа нормопроектувальників», в рамках якої серед іншого у 2001 р. було започатковано серію ви­дань під загальною назвою «Бібліотека української шко­ли нормопроектувальників», і спеціальну Українсько- Британську Програму «Проект підтримки нормопроекту- вання в Україні», що діяла в 2001—2005 р. Цю ініціативу втілює й Інститут законодавства Верховної Ради України, в рамках якого функціонує Українська школа законотвор­чості, зокрема здійснюється науково-методичне забезпе­чення цієї роботи (видаються серії книжок «Бібліотека Української школи законотворчості», «Енциклопедія за­конотворчості», «Українська школа законотворчості»).

Збільшилась кількість наукових публікацій з цієї про­блематики, серед яких привертають увагу численні дисер­таційні дослідження ⁷⁶, присвячені законодавчому про­цесу загалом, зокрема, відома докторська робота О. І. Ющи- ка ⁷⁷, до якої звернемося нижче, а також праці, присвяче­ні окремим аспектам згаданого процесу ⁷⁸.

У сучасній науковій юридичній літературі законодав­чий процес здебільшого розуміють як нормативно регла­ментовану сукупність послідовно здійснюваних дій щодо розробки, прийняття (зміни) законів та інших норматив­них актів і їх оприлюднення ⁷⁹; регламентований Консти­туцією, законами та іншими нормативними актами про­цес внесення на розгляд законодавчого органу, прийнят­тя, опублікування та введення в дію законів ⁸⁰.

У ст. 16 проекту Закону України «Про закони і зако­нодавчу діяльність» ⁸¹ законодавчий процес визначено як діяльність визначених законом суб’єктів, що включає ло­гічно завершені етапи (стадії) і здійснюється за встанов­леною Конституцією України і законами процедурою, пов’язана з поданням до органу законодавчої влади зако­нопроектів, розглядом, прийняттям (зміною, припинен­ням чинності) і введенням в дію законів, а також з фор­муванням єдиної системи законодавства України.

У пропонованих визначеннях домінує розуміння за­конодавчого процесу як діяльності в межах відповідних відносин. З точки зору юридичного змісту таке розуміння не є помилковим, але дотримуючись формальної визна­ченості слід зазначити, що процес (лат. processus — про­сування) — це послідовна зміна станів або явищ, яка від­бувається закономірним шляхом, хід розвитку чого-не­будь, сукупність послідовних дій, засобів, спрямованих на досягнення певного наслідку ⁸³. Діяльність — специфі­чна людська форма активного відношення людини до світу, змістом якої є його зміна та перетворення ⁸⁴. Тобто діяльність передбачає суб’єктивний фактор та активну людську поведінку. Процес, на відміну від діяльності, може відбуватися без втручання людини, і може включа­ти як дії, так і бездіяльність. Отже, зведення законодав­чого процесу до лише діяльності є не зовсім точним.

Інші автори ототожнюють поняття «законодавчий процес», «законодавча процедура», «порядок підготовки та прийняття законів», «нормативно-регламентований по­рядок послідовно здійснюваних дій» ⁸⁵ та в своїх роботах вживають їх як синонімічні ⁸⁶.

Відома вчена-правознавець О. Ф. Скакун визначає за­конодавчий процес як процедуру ухвалення закону, яка складається з певних стадій — самостійних, логічно завер­шених етапів і організаційно-технічних дій. Авторка вва­жає, що законодавчий процес слід розуміти у двох зна­ченнях: як власне діяльність, спрямовану на створення закону, та як порядок такої діяльності ⁸⁷.

Таке ототожнення, як видається, можливе лише част­ково.

Звернемося до словника української мови: «процедура (лат.

Якщо вітчизняні автори у своїх визначеннях намага­ються якомога точніше відобразити суть предмета, у ви­значеннях російських вчених домінує, так би мовити, по­гляд з більш високого рівня узагальнення, тобто у визна­ченні читається і місце законотворчого процесу в системі правотворення загалом. Наприклад, встановлена проце­дура оформлення, втілення в закон відповідних соціаль­них, політичних, економічних та інших інтересів ⁸⁹; осно­вний вид правотворчості, спрямований на розробку та прийняття законів ⁹⁰; система пов’язаних між собою ста­дій аналізу та виявлення законодавчих проблем, підгото­вки та обговорення законопроектів, їх розгляду та прий­няття закону вищим органом державної влади або шля­хом всенародного голосування ⁹¹.

О. І. Ющик пропонує цікаву узагальнену дефініцію — «це процес законодавчої діяльності, спрямованої на ви­роблення повноважними органами і посадовими особами державного апарату системи законів держави у формі за­конодавчих актів, що становлять основу законодавства держави» ⁹². Беззаперечною перевагою цієї дефініції є ширша мета, поставлена перед законодавцем — це не просто юридично значущі дії стосовно конкретного зако­нодавчого акта, а вироблення цілісної системи законів держави. Саме так і має прийматися конкретний закон — з огляду на його роль і місце в загальній системі законо­давства держави. Однак єдиним суб’єктом законодавчого процесу виступає державний апарат, що обмежує навіть теоретичну можливість участі народу як суб’єкта законо­давчої ініціативи.

Втім, зважаючи на реалії законодавчого процесу в конкретно-історичному контексті в межах цього дослі­дження, лаконічним та відповідним суті предмета буде визначення законодавчого процесу як законодавчо урегу­льованих відносин з встановлення зміни або скасування чинних законодавчих актів.

У науковій юридичній літературі термін «законодав­чий процес» вживається, як і більшість юридичних термі­нів, у широкому та вузькому розумінні. У широкому ро­зумінні законодавчий процес включає підготовку, прий­няття законів та введення їх у дію, що ближче до терміна «законотворчість».

Вузьке розуміння законодавчого процесу як послідов­ної зміни станів або явищ за обсягом наближений до ро­зуміння законодавчої процедури.

Щодо розуміння поняття «стадії законодавчого про­цесу», більшість авторів погоджуються, що це етапи роз­роблення, прийняття та введення в дію законів, що мають правові підстави свого початку та закінчення ⁹³; відносно завершені етапи законодавчого процесу, регла­ментовані діючими правилами таким чином, що тільки закінчення одного етапу дає можливість перейти до на­ступного ⁹⁴.

Загалом, терміни «стадія законодавчого процесу» та «етап законодавчого процесу» за своїм змістом для цілей цього дослідження могли б уживатися як синонімічні. Проте, вважаємо доцільним у значенні завершеного пері­оду законодавчого процесу вживати термін «стадія зако­нодавчого процесу», а для позначення складових кожної окремої стадії законодавчого процесу — застосовувати тер­мін «етап».

Можна погодитись і з тим, що характерними рисами кожної стадії є логічна послідовність і завершеність пев­них дій, регламентованість правовими нормами, специ­фічний склад суб’єктів, певні юридичні наслідки здійс­нюваних дій ⁹⁵.

Вичерпного переліку та єдиної кількості стадій зако­нодавчого процесу не існує, що дає змогу залежно від критерію виокремлювати від трьох до десяти і більше стадій.

Одні науковці детально фіксують усі етапи руху зако­нопроекту — внесення, надання всіх необхідних докумен­тів, реєстрацію, розгляд профільним комітетом, експерт­ний висновок, громадське обговорення та парламентські слухання, перше, друге, третє та, за необхідності, четвер­те читання законопроекту, прийняття та схвалення, під­писання, опублікування та набрання законом чинності ⁹⁶.

За статусом законопроекту виділяють передпроектну, проектну та стадію прийняття закону. Рух законопроекту по колу суб’єктів дає змогу вирізнити такі стадії: допар- ламентську; внесення у законодавчий орган; розгляд та прийняття органом; підписання главою держави або пар­ламенту; оприлюднення; введення в дію.

Конституцією України та Регламентом ВР України закріплено такий механізм руху законопроекту в законо­давчому процесі: законодавча ініціатива (внесення зако­нопроекту до ВР України); попередній розгляд законо­проекту в комітетах (або спеціальних комісіях) ВР Украї­ни; розгляд законопроектів ВР України (за процедурою трьох читань); підписання закону або накладення вето та оприлюднення закону шляхом офіційного опублікування.

Отже, допускається плюралізм критеріїв за дотриман­ня обраного критерію в межах конкретної класифікації.

Найбільш юридично обґрунтованим видається виок­ремлення стадій законодавчого процесу за ознакою наяв­ності юридичних наслідків. Така класифікація залежить від швидкозмінного діючого законодавства, крім того, одна стадія може охоплювати велику кількість незначних етапів, які, тим не менш, спричиняють певні юридичні наслідки. Об’єднання декількох етапів, які спричиняють юридичні наслідки, в єдину стадію дасть змогу найпов­ніше охопити шлях створення закону, від закріплення ідеї про необхідність закону і до появи діючого акта в рам­ках законодавчого процесу.

За цим принципом О. Ф. Скакун вирізняє: 1) перед­проектну стадію (включає законодавчу ініціативу); 2) проектну стадію (ухвалення рішення про підготовку; доручення розробити; розроблення і його попередня експер­тизу; внесення законопроекту; ухвалення до розгляду; обговорення); 3) стадію ухвалення законопроекту (ухва­лення законопроекту); 4) засвідчувальну стадію (санкціо­нування); 5) інформаційну стадію (промульгація — під­писання, включення до Єдиного державного реєстру; опублікування).

Щоправда, логіка включення законодавчої ініціативи до передпроектної стадії має передбачати можливість іні­ціювання без проекту, а затвердження закону Президен­том можна включити до інформаційної стадії лише за умови відсутності у Президента права вето.

Проект Закону України «Про закони і законодавчу ді­яльність» ⁹⁷ як обов’язкові стадії визначає: законодавчу ініціативу; підготовку проекту закону до розгляду його BP України; розгляд проекту закону BP України; прий­няття та визначення умов введення в дію закону; підпи­сання прийнятого BP України закону Президентом Укра­їни; набрання чинності законом.

Для мети нашого дослідження пропонуємо класифі­кацію, в основі якої — зміна правового стану законопро­екту як об’єкта законодавчого процесу. Збереження єди­ного критерію в межах класифікації вимагає об’єднання декількох етапів з юридичними наслідками в єдину ста­дію загальнішого рівня. Так, «стадія закону» охоплює як прийняття закону вищим законодавчим органом, так і санкціонування його главою держави, адже змістом її є перехід проекту в нову якість, а головним результатом — завершення процесу творення закону.

Визначення моменту початку законодавчого процесу і на сьогодні залишається дискусійним. Деякі автори по­в’язують його зі стадією прогнозування та планування ⁹⁸, до речі, обов’язковою лише у випадках прийняття рішен­ня про необхідність розроблення законопроекту законо­давчим органом. Для законопроекту, внесеного до зако­нодавчого органу в порядку законодавчої ініціативи до моменту включення у план законопроектних робіт зако­нодавчого органу, саме момент внесення є початком за­конодавчого процесу.

Отже, моментом початку законодавчого процесу та його першою стадією вважаємо прийняття законодавчим органом рішення про необхідність розроблення проекту закону, або, якщо це ініціативний законопроект — вне­сення суб’єктом законодавчої ініціативи проекту закону до парламенту.

Таким чином, початок законодавчого процесу визна­чається наявністю регламентованого юридичного факту, що спричиняє законодавчо передбачені наслідки. Так, рі­шення про необхідність розроблення законопроекту спри­чиняє обов’язок з доручення та наступного вироблення тексту законопроекту та супровідної документації, а вне­сення законопроекту в порядку законодавчої ініціативи породжує обов’язок законодавчого органу розглянути за­конопроект.

У науковій літературі термін «право законодавчої ініці­ативи» визначається як право внесення суб’єктами права законодавчої ініціативи до парламенту проектів зако­нів ⁹⁹; як надана Конституцією певному колу суб’єктів можливість вносити в законодавчий орган законопроекти відповідно до встановленої процедури ¹⁰⁰. Термін вжива­ється у двох значеннях — як внесення законопроекту до законодавчого органу або як пропозиція законодавчому органу прийняти закон, що виходить від обмеженого ко­ла уповноважених осіб. Кожна форма реалізується з до­держанням відповідної процедури.

За загальним правилом, суб’єктом права законодавчої ініціативи є державний орган або група осіб, уповнова­жені на внесення законопроектів до парламенту. Правом законодавчої ініціативи наділяються тільки провідні, найбільш компетентні органи виконавчої та судової вла­ди, а також власне законодавці.

У багатьох європейських державах поширений інсти­тут народної законодавчої ініціативи, що полягає у можли­вості громадян, визначеної Конституцією кількості, ініці­ювати конституційні або законодавчі зміни шляхом вне­сення законопроекту до законодавчого органу або вине­сення на референдум. Першою з європейських держав конституційно запровадила цей інститут Швейцарія.

Інститут народної законодавчої ініціативи зафіксовано і в Конституції УНР від 29 квітня 1918 р. Передбачався він і в проектах Конституції України від 1 липня 1992 р. та від 26 жовтня 1993 р. Пропозиції включити право народної законодавчої ініціативи до тексту Основного закону вно­сились і в процесі прийняття чинної Конституції 1996 р., проте не одержали достатньої підтримки. Для реалізації права за проектом необхідно було зібрати 200 тисяч підпи­сів громадян України, що мають право голосу на підтрим­ку законопроекту, також передбачався невідкладний роз­гляд законопроектів, внесених до парламенту у такий спо­сіб. Неодноразово ініціювалось законодавче закріплення статусу суб’єкта права законодавчої ініціативи за народом України і народними депутатами BP, втім у чинній Кон­ституції України таке право не передбачене.

Сьогодні конституційна творчість в Україні триває.

До 2010 р. підготовлено декілька конституційних про­ектів, в яких закріплено право народної законодавчої іні­ціативи, з різними механізмами його реалізації — це і концепція Конституції, розроблена робочою групою На­ціональної конституційної ради, утвореної згідно з Ука­зом Президента України від 27.12.2007 р. (втратив чин­ність згідно з Указом Президента від 02.04.2010 р.), і про­ект Основного закону, створений групою науковців під керівництвом B. М. Шаповала, до речі, критикований Венеціанською комісією.

Екс-президентом України В. А. Ющенком викладено проект Закону України «Про внесення змін до Конститу­ції України», в якому реалізація права законодавчої ініці­ативи передбачає необхідність зібрання 100 тисяч підпи­сів громадян України для внесення законопроекту щодо змін та доповнень закону або ухвалення нового закону та 1,5 млн підписів громадян України для змін чинної Кон­ституції.

Сьогодні за ініціативою Президента України ство­рюється Конституційна асамблея, завданням якої стане підготовка проекту нової Конституції України. Ідея вве­дення такого інституту прямої демократії як народної за­конодавчої ініціативи виглядає перспективною та додат­ково свідчитиме про дотримання обраного політичного вектору на демократизацію суспільства і держави. З дру­гого боку, сучасні політичні реалії постійно демонстру­ють використання широких можливостей маніпулювання свідомістю людей, зокрема через ідеологічний та фінан­совий тиск, що дає підстави побоюватись перетворення цього інституту на черговий інструмент впливу на роботу законодавчого органу, тому впровадження його має бути вкрай обережним та підкріпленим солідною науковою та законодавчою базою.

Коло суб’єктів законодавчої ініціативи закріплюється Конституцією та неоднакове в різних державах. Напри­клад, у Великій Британії та США право законодавчої іні­ціативи мають лише депутати; в Ірландії, Казахстані, Франції — депутати й уряд ¹⁰¹. Конституцією України від 28 червня 1996 р. правом законодавчої ініціативи наділе­ні Президент України, народні депутати України і Кабі­нет Міністрів України.

Загалом питання визначення кола суб’єктів законода­вчої ініціативи не одержало відповідного відображення у науковій літературі, отже, вирішувалося по-різному в ко­жному конкретному випадку. Так, належно не обґрунто­вано й зменшення кола суб’єктів законодавчої ініціативи, визначених попередньою Конституцією. О. І. Ющик вва­жає, що для демократичної держави, якою декларує себе Україна, адекватною була б протилежна практика, а са­ме — збільшення числа суб’єктів законодавчої ініціативи. Адже розширюється можливість повного і всебічного ви­явлення потреб у законодавчому регулюванні суспільних відносин та ухвалення якісних законів. Погоджуючись, зауважимо, що необґрунтоване збільшення суб’єктів за­конодавчої ініціативи може створити недобросовісним політикам додаткові можливості для затягування розгляду парламентом нагальних питань, призвести до збоїв у за­конодавчій роботі парламенту. Вітчизняний досвід пере­конливо свідчить, що виваженість та наукова обґрунтова­ність мають стати запорукою успішності прийняття рі­шень про внесення або відмову від внесення будь-яких змін в цьому напрямі.

Юридичним наслідком реалізації суб’єктом права за­конодавчої ініціативи є юридичний обов’язок парламенту розглянути такий законопроект та за результатами роз­гляду вирішити, чи ухвалити відповідний законопроект, чи відхилити його. Власне кажучи, обов’язок стосується початку законодавчого процесу, далі процедура детально регламентована. Тому погодимось із розумінням права законодавчої ініціативи як класичних правовідносин зі складом: суб’єкт, об’єкт, суб’єктивне право, юридичний обов’язок ¹⁰².

Внесенням законопроекту до парламенту розпочина­ється стадія проекту, зміст якої визначається початком законодавчого процесу. Рішення парламенту про необхід­ність прийняття закону передбачає наступне вироблення законопроекту, його концепції та тексту. У разі реалізації права законодавчої ініціативи без попереднього затвер­дження у плані законопроектних робіт, законопроект го­тується парламентом, зокрема відбувається обговорення, доопрацювання та узгодження, необхідні для удоскона­лення проекту, віднайдення найбільш вдалого текстуаль­ного вираження норм права, які становитимуть зміст за­кону.

Розгляд законопроекту і прийняття закону часто об’­єднують в окрему стадію, а підписання закону розгляда­ється як її додатковий етап ¹⁰³. У рамках даної класифіка­ції розгляд законопроекту є частиною проектної стадії та розпочинається внесенням проекту до порядку денного законодавчого органу, після чого проходять слухання і коротке обговорення. Завершується проектна стадія прийняттям рішення про необхідність голосування проекту ¹⁰⁴.

По завершенні проектної розпочинається стадія зако­ну з якою пов’язане ухвалення законопроекту шляхом го­лосування членами парламенту, наступне затвердження (санкціонування) Главою держави — Президентом у фор­мі підписання ухваленого законодавчого акта та перехід проекту в нову якість — законодавчого акта. На цьому етапі завершується процес текстуального утворення закону.

Наступний крок — це набрання законом чинності, обо­в’язковою передумовою якого є оприлюднення закону. Неабияка увага до інституту оприлюднення обумовлена його юридичним значенням — зв’язку оприлюднення з моментом введення закону в дію та початком його фак­тичної дії ¹⁰⁵.

Зважаючи на дискусійність у науковій літературі спів­відношення понять «санкціонування», «промульгація», «опублікування», «оприлюднення» зупинимося на них детальніше.

Санкціонування законодавчого акта — це затверджен­ня закону главою держави, з чим тісно пов’язаний мо­мент завершення процесу створення закону.

Оприлюднення вже затвердженого закону є наступ­ним етапом, з яким у дореволюційній науковій юридич­ній літературі пов’язувались дві дії:

а) видання наказу про видання закону та про його виконання — промульгація;

б) власне оприлюднення (у формі офіційного опублі­кування).

Друге значення терміна «промульгація» — наказ про оприлюднення закону, що традиційно містив перелік ос­новних цілей, «дух» закону, та виконання якого надавало закону виконавчої сили, вводило його в дію.

У цьому сенсі промульгація не складала обов’язкової стадії оприлюднення закону та із встановленням єдиного порядку публікації законів майже втратила свій практич­ний сенс.

Практика видання постанов про введення в дію зако­нів виявилась дуже поширеною і в 1991—1997 рр., сучас­на ж практика введення в дію законодавчих актів полягає у зазначенні про це у прикінцевих положеннях прийня­того законодавчого акта.

Сьогодні у юридичній літературі поняття «промульга­ція» та «оприлюднення» часто вживаються як синоніміч­ні, для позначення двох взаємопов’язаних процедур: під­писання закону главою держави (т. зв. санкція) і опублі­кування закону в офіційному виданні ^{106, 107}.

Спираючись на призабуті досягнення класичної теорії держави і права, розрізняємо санкцію глави держави як завершальну стадію прийняття закону, змістом якої є ви­знання закону главою держави і взяття його до виконан­ня (тут, дійсно, як певну альтернативу можна розглядати право вето) і, з другого боку, підписання главою держави наказу про опублікування закону і власне його опубліку­вання.

Навіть зважаючи на те, що в сучасному законотворенні ці дві дії часто збігаються в часі, наголосимо, що підпи­сання закону главою держави уособлює два різних юриди­чні факти: санкцію і промульгацію. Крім того, ці два фак­ти належать до двох різних стадій законодавчого процесу: санкція закону — це етап остаточного завершення процесу створення закону, а промульгація надає ще недіючому за­кону виконавчої сили, робить його чинним.

Відомо, що оприлюднення є доведенням закону до загального відома, яке відбувається у різних формах. Й хоча найпоширенішою з них сьогодні є опублікування, існують і інші, зокрема: оголошення по радіо, телеграфу, вивішування на помітних місцях ¹⁰⁸, популярні в дорево­люційний та революційний періоди.

У чинному законодавстві основною формою опри­люднення правових актів є офіційне опублікування, що певним чином пояснює часте вживання понять «опри­люднення» та «опублікування» як синонімічних ¹⁰⁹. Офі­ційним вважається перше оголошення тексту закону безпосередньо після його прийняття та затвердження до загального відома, що відбувається від імені та за дору­ченням правотворчого органу. Ця діяльність носить правовий характер, тому має бути чітко та повно регла­ментована, та здійснюватись у встановленому законом офіційному виданні ¹¹⁰.

Чи виокремлювати оприлюднення закону в стадію за­конодавчого процесу, теоретики вирішують по-різному. Так, Д. А. Ковачев, вважаючи опублікування суто техніч­ною процедурою, виділяє його як окремою стадією тіль­ки за умови, що уповноважений на це суб’єкт на свій розсуд може публікувати або не публікувати закон ¹¹¹.

Зважаючи на суттєві юридичні наслідки, які породжує оприлюднення, цей юридичний факт може скласти окре­му стадію, а в рамках цієї класифікації об’єднаний у зага­льнішу стадію — набрання законом чинності.

Факт опублікування закону є обов’язковою переду­мовою вступу закону в дію, але не завжди збігається з ним у часі. За загальним правилом закон набирає чин­ності через десять днів з дня його оприлюднення, якщо інше не передбачено у самому законі, але не раніше дня його офіційного опублікування. Останнім часом це пра­вило здебільшого використовується у частині винятку з нього — більшість законів вводяться в дію з дня їх офі­ційного опублікування. І хоча це не відповідає загально­прийнятій нормі, враховуючи стрімкий технічний про­грес, свідками якого ми є, та інформаційну перенасиче­ність, офіційне оприлюднення втрачає своє значення як можливість отримання інформації про новоприйнятий закон, а є, скоріше, визначаючим фактором для встано­влення моменту набрання законом чинності.

Аналіз теоретичних досліджень у галузі законотворен­ня дає підстави стверджувати, що головною проблемою є відсутність єдиної наукової концепції законодавчого про­цесу, що у свою чергу породжує залежність процедури за­конотворення від форми правління конкретної держави та від функцій державних органів — учасників законода­вчого процесу. Визначаючи стадії законодавчого процесу, доводиться виходити не з теорії цього питання, а конста­тувати практику його вирішення.

Кожна держава досліджує власний законодавчий про­цес — відповідно законодавчий процес України, законо­давчий процес Російської Федерації, законодавчий про­цес США і т.д. Розуміючи зумовленість законотворення особливостями форм державного правління, побудови державного апарату та іншими чинниками, водночас за­уважимо, що формування єдиної концепції законодавчо­го процесу дало б змогу вдосконалити законодавчу про­цедуру, усунути численні недоліки і, можливо, створити своєрідні типові системи прийняття законів для держав з різними формами правління.

Це відкрило б нові можливості, зокрема:

— максимально врахувати досягнення світової юри­дичної науки;

— підвищити ефективність самого законодавства, удо­сконаливши його з боку техніки, а, отже, і змісту;

— систематизувати структуру законодавчих актів, на­давши їм, за змоги, стандартизованого вигляду;

— створити єдину термінологічну базу, що дало б мо­жливість уникнути застосування різних термінів на по­значення одного поняття, та навпаки — застосування од­ного терміна для позначення різних категорій; тощо.

Існування типових систем могло б сприяти запрова­дженню демократичних принципів у законотворчість та спростило б контроль їх реалізації.

Можливо, перспективним напрямом стане автомати­зація процесу вироблення законопроектів, тобто створен­ня програмного забезпечення, здатного створювати зако­нопроект, за умови подання концепції або ідеї майбут­нього закону, а також вишукувати колізії, суперечності та

прогалини в законодавстві і пропонувати шляхи їх вирі­шення. Йдеться, звісно, не про повну автоматизацію про­цесу, а про допомогу людині та виключення тієї негатив­ної частини людського фактора, що допускає недоліки, недопрацювання, непрофесіоналізм, зацікавленість тощо.

помилки, особисту

пропози-

На сьогодні цілком реальними виглядають ції, викладені О. Л. Копиленком та Г. О. Мурашиним щодо запровадження комп’ютеризованих інформаційно- аналітичних систем у розробку науково-практичних засад законотворчої діяльності, зокрема створення банку даних законодавчих ініціатив та ін. ¹¹²

Перспективним напрямом розвитку законотворчого процесу є правове моделювання для потреб не лише між­народного, а й внутрішнього права, що розробляється сьогодні російськими та вітчизняними вченими ¹¹³.

Виходячи ж із наявного рівня розвитку теорії та прак­тики законодавчого процесу, погоджуємося із позицією О. І. Ющика, що справді дієвою критикою законодавчої практики може бути тільки наукова теорія законодавчого процесу, яку повинна виробити юридична наука. Змуше­ні визнати і те, що, на жаль, у науковій літературі бракує розгорнутих теоретичних досліджень, присвячених про­блемам законодавчого процесу ¹¹⁴.

Метою законодавчого процесу є вироблення системи законів держави, за допомогою встановлення нового, зміни або скасування діючого закону. Виробленню до­сконалих за змістом та формою нормативно-правових ак­тів сприяє система спеціальних правил, спрямована, се­ред іншого, на упорядкування й спрощення процесу під­готовки законопроекту, та іменована сьогодні законодав­чою технікою.

Можна погодитися, що певні форми законодавчої техніки виникають фактично разом з першими закона­ми ¹¹⁵, науковці ж серйозно звернулись до цієї проблема­тики наприкінці XVIII — на початку XIX ст.

Інтерес до предмета законодавчої техніки прослідко- вуємо вже у працях вчених нового часу ¹¹⁶. Ш.-Л. Монте- ск’є у класичній праці «Про дух законів» називає дві гру­пи правил, що є обов’язковими при складанні законів. Перша стосується змісту, а друга — форми законопроек­ту та включає, серед іншого, дотримання «стислості» та простоти мови (стилю), визначеності застосовуваних тер­мінів та понять — слова закону мають однаково розумі­тись різними людьми; уникнення неясних та нечітких формулювань; максимальне зменшення виключень, об­межень в законі; обґрунтованість та аргументованість внесення змін до закону тощо ¹¹⁷.

У Росії науковці звертаються до проблем законодавчої техніки у 2-й пол. XIX ст. — поч. XX ст., коли з’являєть­ся ціла серія енциклопедичних курсів законознавства ¹¹⁸ та окремі підрозділи, присвячені проблемам складання законопроектів, у монографіях з російського державного права ¹¹⁹. В одній з перших юридичних енциклопедій К. О. Неволін визначив дуалістичний предмет законо­знавства: зміст законів та образ їх викладення ¹²⁰, а також окремі елементи законодавчої техніки.

Точний момент введення в науковий обіг терміна «за­конодавча техніка» не визначено. Ясне уявлення про за­конодавчу техніку та завдання, з нею пов’язані, постало перед свідомістю вчених-юристів, здається, тільки вна­слідок обробки германського цивільного кодексу, завер­шеного у 1896 р., — зазначає відомий французький юрист Ф. Жені ¹²¹.

Аналогічні погляди висловлює німецький правник Р. фон Ієринг ¹²², констатуючи, що дійсне розуміння юри­дичного методу у більшості юристів відсутнє, а римські юристи — віртуози практичного застосування юридично­го методу — не створили навіть і зародків його теорії [**].

Осмислення значення застосування юридичного ме­тоду в механізмі реалізації права сприяло виробленню концепції юридичної техніки, авторство якої традиційно приписують Р. фон Ієрингу. Це дає додатковий інструмен­тарій вченим у визначенні розуміння та до певної міри співвідношення понять юридичної та законодавчої техні­ки як співвідношення змісту і форми права.

Одне із перших згадувань терміна «законодавча техні­ка» зустрічаємо у роботі хорватського вченого В. В. Боги- шича «Про технічні терміни в законодавстві» (1890 р.). Законодавча теорія та техніка поетично названі науков­цем сестрами юриспруденції ¹²³, а питання мови в зако­нодавстві він вважає одним з найскладніших, до того ж не розроблених ані теоретично, ані практично ¹²⁴.

Згадаємо англійських правників, К. Ільберта та Г. Срінга, які ще в 1901—1902 рр. запропонували ряд правил текстуального викладення законодавчих актів, а Г. Срінг, перше видання роботи[††] якого датовано 1877 р., також запропонував схему будь-якого акта парламенту: 1) спочатку головний його принцип; 2) порядок реаліза­ції: а) органи влади; б) процедура; 3) санкції, що накла­даються законом; 4) витрати, пов’язані з ним; 5) статті, де надається право видавати по ньому додаткові правила; 6) статті, в яких викладено винятки з закону; 7) тимчасо­ві або перехідні положення; 8) застереження; 9) визна­чення термінів, що вживаються в законі; 10) територія дії (якщо вона обмежена); 11) час дії (якщо він обмежений); 12) перелік актів, які скасовуються цим законом; 13) ско­рочене найменування акта; 14) вказівки на застосування його в Шотландії та Ірландії ¹²⁵.

Фактично ж визначення законодавчої техніки вперше зустрічаємо у відомого французького правника Ф. Жені, де законодавча техніка ототожнюється з технікою писа­ного права та складається, на думку автора, із сукупності засобів, якими писаний закон... пристосовується до сво­го спеціального призначення: точним та визначеним шляхом спрямовувати людські дії до кінцевої мети всієї юридичної організації ¹²⁶.

Наукове осмислення законодавчої техніки в англо- американській правовій сім’ї призвело до іншого розу­міння законодавчої техніки. Як зазначає Ж. О. Дзейко, в XIX — на поч. XX ст. існували два основні підходи до розуміння законодавчої техніки: 1) як сукупності правил і засобів формування чітких правил поведінки відповідно до рівня розвитку суспільних відносин із метою реалізації закону відповідно до його призначення (Р. фон Ієринг, Ф. Жені та ін.), та 2) як діяльності законодавця з розроб­ки та прийняття законів і тих правил, способів та моти­вів, які він застосовує (І. Бентам, К. Ільберт та ін.) ¹²⁷.

До речі, Ф. Жені в зовнішньому або організаційному аспекті законодавчої техніки вбачає як раз вироблення спеціальних засобів, здатних привести організацію та фун­кції законодавчої влади в гармонію зі справжніми цілями цієї влади, яка по суті є законотворчим механізмом та включає законодавчий процес. Утім, Ф. Жені вважає цю частину законодавчої техніки випадковою, змінною та умовною і тому зосереджується на законодавчій техніці з боку її внутрішнього мистецтва, фактично в тому сенсі, як ми розуміємо її сьогодні. Для аналізу тогочасних циві­льних кодифікацій автор, застосовує такі головні крите­рії: загальний характер законодавчого твору; внутрішня природа (концепція) законодавчих постанов (норм), стиль та термінологія текстів, що їх виражають, причому остан­ні потребують найбільшої точності. Наприкінці свого до­слідження Ф. Жені також формулює низку правил, яких мають дотримуватись при створенні будь-якого законода­вчого акта ¹²⁸.

У російській юриспруденції одним з перших цей тер­мін вживає А. Башмаков. Не пропонуючи визначення та ґрунтовного теоретичного аналізу, автор вбачає головну мету законодавчої техніки у забезпеченні міцності витво­ру і легкості його територіального поширення ¹²⁹.

Проблемами законодавчої техніки займались вітчиз­няні правознавці Б. О. Кістяківський у 1916 р. ¹³⁰ та Ф. В. Тарановський.

В енциклопедичному словнику т-ва «Гранать и К°» (кін. XIX — поч. XX ст.). відомий криміналіст П. І. Люб- линський визначив законодавчу техніку як науку, що за­ймається формулюванням положень нового закону таким чином, щоб терміни та конструкції його збігалися з ти­ми, що містяться в діючих законах ¹³¹.

Теорія та практика законодавчої техніки активно роз­вивається у радянський період — проводяться численні дослідження, видано низку ґрунтовних праць з проблема­тики ¹³², законодавчо регламентується текстуальне офор­млення нормативно-правового акта.

Законодавча техніка здебільшого розуміється як сис­тема юридичних засобів і прийомів зі створення та систе­матизації законодавчих актів, іноді включно із процеду­рою видання законів ¹³³. Зокрема, до законодавчої техніки включають законодавчу термінологію, законодавчі конс­трукції, законодавчі презумпції, законодавчі фікції, за­конодавчу стилістику, засоби офіційно-документального оформлення закону ¹³⁴.

Румунська дослідниця А. Нашиц розрізняє законодав­чу техніку у широкому та вузькому розумінні. Широке розуміння охоплює всю діяльність, спрямовану на підго­товку рішень та засобів, необхідних для реалізації прин­ципів та настанов законодавчої політики. Тобто це як підготовка рішення по суті, так і напрацювання рішень технічного порядку.

У вузькому сенсі законодавча техніка обмежується технічною побудовою правових норм та включає засоби та прийоми, за допомогою яких правила поведінки, сфор­мульовані законодавцем на підставі пізнання та оцінки правостворюючих факторів, отримують специфічне вира­ження та специфічну функціональну здібність ¹³⁵.

У процесі розроблення законодавчої техніки російсь­кий правник Д. А. Керімов пропонував включити в сис­тему правил суто зовнішнього оброблення нормативного матеріалу, як він розумів законодавчу техніку, поряд з правилами логіки, структури, мови та стилю правових актів, також і правила, пов’язані з організацією законопід- готовчої діяльності; підготовкою та попереднім обгово­ренням законопроектів, а також з діяльністю органів, упо­вноважених на опублікування нормативних актів. Згодом від такого тлумачення відмовились, аргументуючи це тим, що процедурні та організаційні питання є зовнішні­ми щодо законодавчої техніки ¹³⁶.

Інший російський теоретик права, А. Ф. Черданцев, використовує терміни «законодавча техніка» та «нормо- творча техніка» як синонімічні. З таким ототожненням можна погодитися у тій частині, де законотворчість збіга­ється з нормотворчістю, та, можливо, з огляду на широке тлумачення законодавства, властиве правовій доктрині CPCP. Однак сучасна правова наука та практика надають закону особливого статусу, визнаючи його нормативним актом вищої юридичної сили. Вчений розрізняє три гру­пи правил: одна стосується зовнішнього оформлення нор­мативно-правових актів (реквізити, найменування, дата і місце прийняття); друга — змісту та структури норматив­но-правових актів; остання — це правила та прийоми ви­кладення норм права (мова нормативних актів, поняття, термінологія).

На думку Д. А. Ковачева, головною помилкою, якої припускаються автори у визначенні поняття «законодав­ча техніка», є надання їй об’єднуючого характеру і вклю­чення різнорідних за своїм змістом правил. Це призво­дить до утворення терміна невизначеного змісту і обсягу. Автор пропонує визначити об’єктом (предметом) законо­давчої техніки структуру права. Відповідно законодавча техніка є сукупністю правил (прийомів, способів), що виз­начають, яким чином будувати структуру права в процесі правової регламентації суспільних відносин ¹³⁷.

Сучасні погляди на мету та завдання законодавчої техніки вдало демонструє запропоноване Ю. О. Тихоми- ровим визначення законодавчої техніки як системи пра­вил, що призначені та використовуються для пізнаваль­но-логічного та нормативно-структурного формування пра­вового матеріалу та підготовки тексту закону. Структур­ною одиницею законодавчої техніки є елемент — набір правил, вимог, яких дотримується законодавець при фор­муванні правового матеріалу та складанні тексту норматив­но-правового акта.

Відповідно до сфери регулювання автор виокремлює шість взаємопов’язаних елементів законодавчої техніки.

Першим є пізнавально-юридичний елемент, зміст якого складає оцінка права та закону як засобів пізнання суспільного життя та її відображення. До основних за­вдань при його реалізації відносимо визначення суспіль­них відносин, які можуть і мають бути предметом зако­нодавчого регулювання, та наступне створення концепції майбутнього закону.

Нормативно-структурний елемент визначає чітку по­слідовність задач, які необхідно вирішити у процесі під­готовки тексту нормативно-правового акта. Це, зокрема, розроблення композиції акта, встановлення основних складових частин проекту нормативного акта, формулю­вання правових приписів (норм), використання відсилок, визначення засобів та порядку вступу ухвалених актів в дію, зміни чи скасування інших правових актів.

Не викликає сумнівів, що побудова тексту проекту нормативно-правового акта вимагає застосування законів правової логіки. Наявність логічного елементу законодав­чої техніки забезпечує використання, зокрема, закону не- суперечності, виключеного третього, закону достатньої підстави та інших законів логіки.

Відсутність мовного елементу унеможливлює форму­вання логіко-лексичної побудови тексту закону. Водно­час правильне його застосування сприяє використанню юридичної мови як засобу викладення нормативних при­писів; а також запобігає застосуванню прийомів, непри­пустимих при викладені тексту закону, а саме: метафор, асоціативних виразів, архаїзмів, іноземних слів і термінів, гіпербол, умовних позначень тощо.

Документально-технічний елемент забезпечує відповід­не зовнішнє оформлення тексту. Його зміст складають правила щодо чіткого заголовку (найменування), загаль­ної нумерації, позначення частин статей арабськими ци­фрами або літерою, визначення дати прийняття закону та схвалення, підписання закону главою держави, засвідчен­ня оригіналу тексту, реєстраційного номеру і т. ін.

Процедурний елемент регламентує послідовність дій при підготовці тексту проекту та встановлює певні про­цедурні правила, зокрема, підготовку попереднього текс­ту законопроекту; обговорення та узгодження тексту; от­римання висновку; підготовку необхідних документів — супровідної записки; фінансово-економічне обґрунтуван­ня (за необхідності); порядок внесення законопроекту; інші вимоги регламентів ¹³⁸.

У діючому законодавстві України законодавча техніка залишається неврегульованою, а прийнятий BP України (тричі!) ¹³⁹, та одразу ветований Президентом Закон «Про закони і законодавчу діяльність» вносить окремі, до речі, спірні пропозиції, не розглядаючи питання в цілому. B іншому ґрунтовному законопроекті «Про нормативно- правові акти» (до речі, теж ветованому) цьому питанню приділено значно більше уваги і нормопроектувальній техніці присвячено окремий, досить детальний, розділ. Відмітимо лише, що автори законопроекту зосередилися здебільшого на структурних і мовних елементах нормо- проектувальної техніки, без відокремлення її від законодав­чої, а планування нормотворчої діяльності, створення концепцій майбутніх законів та інші пізнавально-юриди­чні елементи розглядаються суто в рамках засад нормо- творчого процесу. Процедурні ж елементи названі в загаль­них рисах, очевидно з урахуванням детального унорму­вання їх внутрішнім Регламентом Верховної Ради.

Сьогодні інтерес до теоретичних основ законодавчої техніки невпинно зростає, про що свідчить поява дисер­таційних досліджень І. О. Биля, В. І. Риндюк ¹⁴⁰.

Враховуючи інтенсифікацію критики феномену націо­нальної революції, що спричиняє відсутність терміноло­гічної єдності у позначенні подій на території України протягом 1917—1921 рр., вважаємо за необхідне сказати тут декілька слів на захист терміна «українська революція».

Почнемо з того, що вважаємо допустимим вживання різних термінів для позначення неоднакових категорій, процесів та явищ, і якщо терміни «визвольні змагання», «державотворчі змагання», «національно-визвольна боро­тьба» видаються не надто вдалими, то виходячи з методо­логічних засад цього дослідження та й історико-правових досліджень загалом застосування терміна «державо- та правотворчі процеси 1917—1921 рр.» виглядає цілком ло­гічним та закономірним.

Утім, наука історії права, хоч і є наукою юридичною, для досягнення максимально можливої об’єктивності і до­стовірності активно збагачує свій інструментарій найбільш вдалими концептами та методами науки історичної.

Словосполучення «Українська революція» залунало в документах українських політичних партій і організацій, в усних і друкованих виступах українських політичних ді­ячів з перших днів після повалення самодержавства, за­значає В. Ф. Солдатенко ¹⁴¹. Концепція (платформа) ук­раїнської революції народжувалася в подіях 1917 року та продовжувала оформлюватись надалі.

Головний зміст поняття «українська революція» — у баченні в суспільних процесах, що розгортались в Украї­ні, такого якісного змісту, який відрізняв ці процеси від загальноросійського революційного поступу, підкреслю­вав у меті руху два начала (національно-визвольне і соці­ально-визвольне). На сьогодні власне термін «українська революція» можна вважати усталеним, він активно вико­ристовується політичними діячами, науковцями, зокрема, в Інституті історії України HAH України функціонує від­діл історії української революції.

Одним із наріжних питань досі залишаються хроноло­гічні межі та періодизація української революції.

Щодо моменту початку української революції, біль­шість дослідників погоджуються, що це перші дні берез­ня 1917 р., утворення ЦР. Завершення революційних процесів визначити важко, а точну дату взагалі неможли­во. Сучасна історична наука формує нові підходи у ви­значенні завершального етапу української революції (на сьогодні різні підходи допускають початок 1918 р., весну 1919 р., кінець 1919 р., кінець 1920 р., осінь 1921 р., 1922, 1923, і навіть 1924 р.). Так, наприклад, В. Ф. Солдатенко за головний критерій пропонує чітке розмежування між революцією як історично зумовленим глибокими причи­нами масштабним рухом мас за досягнення життєво важ­ливої мети для народу, нації, держави і громадянською війною, військовою боротьбою за владу без широкого ус­відомлення цілей, наявності обґрунтованої стратегічної програми, що дає вагомі підстави вважати заключною ві­хою української революції кінець 1919 р. ¹⁴²

В періодизації, запропонованій В. Ф. Верстюком та В. Ф. Солдатенком у шеститомному виданні «Політична історія України», передбачено такі етапи: 1) Лютнева бур­жуазно-демократична революція, автономістсько-федера­лістський курс ЦР (лютий—жовтень 1917 р.); 2) Жовтне­вий революційний переворот у Петрограді; утворення УНР, вибір демократичної моделі суспільного розвитку (кінець жовтня 1917 р. — кінець квітня 1918 р.); 3) Геть­манська держава як альтернатива революційному розв’я­занню суспільних проблем в Україні (кінець квітня — лис­топад — грудень 1918 р.); 4) відновлення УНР під проводом Директорії; новий етап революційно-військового противо­борства в Україні; розвиток соборної держави (листопад — грудень 1918 р. — грудень 1919 р.); 5) завершальний етап революційної боротьби в Україні; поразка УНР і перемога УСРР (грудень 1919 р. — кінець 1920 р.)¹⁴³.

Завершення української революції історики права ос­таннім часом здебільшого прив’язують до юридичного факту — підписання Ризького мирного договору 18 бере­зня 1921 р. І хоча законодавча діяльність у цей час фак­тично не проводилась, і навіть конституційна законотвор­чість наприкінці 1920 р. здійснювалась Директорією вже у Польщі (м. Тарнів), задля цілей цього дослідження засто­совуємо прийняті в історико-правових роботах хроноло­гічні рамки: березень 1917 р. — березень 1921 р.

У значенні, запропонованому в цьому параграфі, ос­новні категорії застосовуватимуться в межах всього до­слідження, що, сподіваємося, сприятиме вдалому юри- дико-логічному структуруванню архівного матеріалу та визначенню основних тенденцій процесу творення зако­нів у період Української Центральної Ради, Гетьманату П. П. Скоропадського та Директорії.