ЗАКОНОДАВЧА ТЕХНІКА

Ефективність законодавчого процесу тісно пов’язана з наявністю належно розвиненої законодавчої техніки. В історичних умовах активного законотворення гостро пос­тає питання якості законів.

УЦР до вирішення проблем законодавчої техніки звернулась лише наприкінці свого існування. Так, 24 бе- резня 1918 р. нею було ухвалено асигнувати 200 тисяч карбованців на складення і видання словника української правничої термінології, на переклад основних законів на українську мову, на видання правового часопису та на субсидію для видання юридичних книжок ²¹⁹.

Майже єдиним документом, що безпосередньо стосу­вався правил, необхідних для формування правового ма­теріалу та підготовки тексту, стала ухвалена Центральною Радою 17 листопада 1917 р. постанова «Про тимчасову фор­му розпублікування законів», якою було передбачено таку форму публікації нормативних актів. Зверху мало зазна­чатися «Вимітка з протоколу засідання ЦР: ЦР ухвалила /день, місяць, рік/ Закон або видала постанову:», після чого зазначалося найменування відповідного акта.

Якомога повному уявленню про явище чи предмет сприяє з’ясування того, що являють собою його структу­рні елементи.

Аналіз архівних документів, матеріалів та масиву за­конодавства дає можливість виокремити комплекс пра­вил, якими керувався законодавець при підготовці та прийнятті нормативно-правових актів. Спробуємо оха­рактеризувати їх як складові елементи законодавчої тех­ніки з позицій сучасної теорії права.

Нормативно-структурний елемент законотворення у сучасному розумінні включає чітку послідовність опера­цій — дій з розроблення композиції акта, встановлення його основних частин, формулювання нових приписів, використання відсилок, визначення засобів та порядку вступу в дію нормативно-правових, зміни чи скасування існуючих нормативно-правових актів.

Для структуризації законодавчого акта характерним є те, що текст здебільшого викладався за логічним принци­пом «від загальних установчих положень до конкретних». Іноді така послідовність викладення порушувалась. Так, у «Розкладі роботи Малої ради та її комісій» у деяких ви­падках спочатку йдуть конкретні норми, а потім загальні.

Часто використовувалися відсильні норми, здебільшо­го при посиланні на інший параграф чи статтю цього ж закону.

Звід законів Російської імперії містив такі правила для позначення норм Зводу, на які посилаються. Поси­лання могли бути простими, у яких вказувалось тільки скорочене найменування закону та номер статті, або пов­ними. У повних посиланнях зазначалось: 1) рік видання Зводу; 2) том Зводу та частина, якщо він поділений на частини; 3) найменування закону; 4) номер статті. Окрім цього, правилами передбачався список затверджених скорочень для найменування законів, які слід було вико­ристовувати у разі зазначення скороченого найменування законодавчого акта. Наголошувалось на необхідності обо­в’язкової перевірки закону на наявність нових змін.

В УНР єдиних правил для позначення акта, на який посилається відповідна норма, затверджено не було, тому при необхідності послатися на інший законодавчий акт за аналогією застосовувались названі правила. Так, у дея­ких законах застосовується повне позначення, яке вклю­чає повне найменування законодавчого акта, його части­ну, пункт, статтю, дату видання. При посиланні на нор­ми Зводу законів Російської імперії також зазначались номер тому (книги) та номер чи рік видання, наприклад, «пристосовується глава перша Статуту карного 22 берез­ня 1903 р. (Звід законів, т. XV, вид. 1909 р.)»²²¹.

Зазначених правил дотримувались не завжди. Так, у деяких посиланнях наводиться лише дата видання зако­нодавчого акта, на який посилаються — наприклад, «Ком­петенція Головного комітету установлюється згідно з за­конами Російської Республіки з 6 грудня (декабря) 1915 р. і 25 квітня (апріля) 1917 р.»[†††]²²²

Сучасний законотворець вважає за доцільне викорис­товувати посилання на норми свого закону лише при не­обхідності зв’язку між загальними та конкретними (спе­ціальними) нормами. У нормативних актах УНР поси­лання найчастіше застосовувалися при встановленні ви­нятку із загального правила.

Мовний аспект мав велике значення у досліджуваний період, тим більше, що революція 1917 року, на думку деяких дослідників²²³, стала «відправною точкою для формування нового законодавчого стилю. Суттєве онов­лення отримала правнича термінологія. Законодавець відкинув слов’янизми та церковні терміни, архаїчні тер­міни, а також ті, які відображали регулювання неісную­чих суспільних відносин». Таким чином, з повною змі­ною соціального напрямку у розвитку суспільства, який спричинила революція, відповідних змін зазнала націо­нальна мова загалом та мова права зокрема.

Будь-який текст, у тому числі текст закону, на думку вчених-лінгвістів, має мовну, логічну, граматичну та гра­фічну основи. Мовну основу складають такі лексичні одиниці, як речення, сталі словосполучення, слова. Для законів ЦР характерними є або занадто складні, переван­тажені речення, або, як протилежна крайність, настільки короткі, що їх навряд чи можна назвати закінченим ре­ченням: «Рішає проста більшість»²²⁴.

Характерною рисою мови правових документів дос­ліджуваного періоду є те, що здебільшого тексти законів викладені не офіційним діловим стилем із застосуванням відповідної правничої термінології, а скоріше розмовним. Таке нехтування мовними правилами викладення текстів нормативно-правових актів негативно впливало на поло­ження законодавчих актів не тільки з боку форми, але й спричиняло перекручування їх змісту.

Застосовувалися скорочення та абревіатури, які носи­ли здебільшого загальновизнаний характер, тому в тексті закону не розшифровувався їхній зміст.

Для граматичної складової текстів нормативно-право­вих актів, змістом якої є правила орфографії та пунктуа­ції, характерно, що в протоколах засідань і витягів з них часто трапляються граматичні помилки, помилки друку, які все ж здебільшого виправлялися при опублікуванні законодавчих актів у офіційних виданнях.

Окремо слід зупинитися на питаннях юридичної тер­мінології. Тим більше, що до певної міри цими питання­ми займався кожний український уряд. Уже на першому з’їзді українських правників, який відбувся у Києві 13— 14 червня 1917 р., було прийнято рішення негайно розпо­чати унормування української правничої термінології. У зв’язку з цим Українському правничому товариству дору­чено скласти й розповсюдити загальну програму цієї дія­льності та створити відповідну комісію з правників і фі­лологів для укладання словника української правничої термінології. Як джерело формування словника рекомен­дувалося використати історичний актовий матеріал, живу народну мову, та «галицько-українську» правничу мову і термінологію ²²⁵.

Водночас, М. С. Грушевський застерігав від повного поділення термінології на «народну» й «інтелігентну» та підкреслював, що термін, утворений правильно, без по­рушення логічного змісту, з урахуванням характеру та особливостей української мови, значно полегшує асоціа­цію з тим предметом або поняттям, яке він покликаний позначити. При цьому нелогічний термін, хай і вживаний в народній мові, не матиме права на існування ²²⁶.

Аналізуючи законодавчі акти Української Централь­ної Ради, спеціалісти з лінгвістики констатують наявність як численних питомих українських термінів (вибори, са­моуправа, справа, суд тощо) так і іншомовних запозиче­нь (амністія, ратифікація, фронт тощо). І такі терміни в текстах часто вживаються поруч як синонімічні: безлад­дя — анархія; виборні люди — депутати тощо ²²⁷.

Документально-технічний елемент законодавчої тех­ніки передбачає наявність у нормативно-правового акта чіткого заголовку (найменування), загальної нумерації, позначення частин статей, визначення дати прийняття закону, засвідчення оригіналу тексту, реєстраційного но­мера тощо.

Для законодавчих актів, прийнятих УЦР, характер­ною була обов’язковість найменування як атрибуту усіх нормативно-правових актів, зокрема законів. У разі, як­що текст законопроекту був достатньо великий і потребу­вав структуризації шляхом поділу на розділи, то розділам також присвоювались назви. Розділи складалися зі статей або параграфів. У значних за обсягом законах розділи складалися з глав, які в свою чергу містили статті. Так, наприклад, закон «Про вибори до Установчих зборів УНР»²²⁸ складався з 2 розділів, 13 глав та 183 статей. Його було затверджено по розділах на двох засіданнях УЦР, про що прийнято дві постанови.

Нумерація розділів та глав проводилась римськими цифрами, а статей — арабськими. Нумерація всіх одиниць тексту була єдиною, зокрема, за загальним правилом, ну­мерація статей була наскрізна (тобто статті або парагра­фи наступного розділу продовжували нумерацію поперед­нього), що відповідає сучасним поглядам на правила роз­бивки нормативного матеріалу ²²⁹.

Розділи здебільшого мали своє найменування, та, крім того, мали порядкове число, що позначалось рим­ськими цифрами або великими літерами. Так, наприк­лад, назви двох розділів: «Про загальні збори» та «Про Комітет УЦР» позначено великими літерами за алфаві­том: «А.» та «Б.» відповідно.

Статті назв не мали та позначалися символом «§» з додаванням номера, згодом цей символ у законах засто­совувати припинили.

Якщо до готового проекту в процесі дебатів вирішува­ли додати статтю, то її номер утворювався шляхом дода­вання до номера попередньої статті маленької літери «а». У разі, якщо після однієї статті додавалось декілька но­вих, вони нумерувалися за тим самим принципом далі за абеткою.

Для уточнення змісту параграфа до нього могли дода­ватися примітки чи додатки.

Один параграф здебільшого складався з одного, рідко двох, логічно завершених речень.

На початку функціонування Центральної Ради як за­конодавчого органу нею приймались нормативно-правові акти декларативного характеру, що відбивалось і у назвах цих актів — Універсали. Таким був, наприклад, III Уні­версал, який при цьому вважаємо установчим актом, що мав значення конституційного закону.

Форма акта не завжди співвідносилась з його змістом. Доволі часто приймались нормативно-правові акти, які називались законами, але мали індивідуальний характер. З приводу аналогічних відносин могли видаватися акти з різними назвами: закон чи постанова. Особливо часто це трапляється в актах про асигнування коштів.

У назві акта завжди відображався стислий зміст зако­ну. Іноді закон, який складався з однієї фрази, мав наз­ву, яка утворювалась шляхом приєднання майже повніс­тю цієї фрази до словосполучення «Закон про».

Для оформлення тексту закону характерні такі риси: преамбула трапляється рідко, відсутність загальної термі­нології (в актах не вказується, що саме законодавець ро­зуміє під тим чи іншим поняттям).

Момент введення в дію відповідного закону вказував­ся в його прикінцевих положеннях. Найбільш поширени­ми були такі формулювання: «Перевести сей закон в життя» або «Закон входить в силу», після чого зазнача­лось, з якого саме моменту закон набував чинності. Най­поширенішими були: «з моменту оголошення по телегра­фу», «з моменту ухвалення Малою Радою» або «з момен­ту опублікування в офіційному друкованому органі».

Дотримання вимог, які об’єднує процедурний еле­мент, мало неабияке значення.

Так, вже зазначалося про те, що всі законопроекти в обов’язковому порядку мали супроводжуватися поясню­вальною запискою, а законопроекти, які передбачали фі­нансування, — крім того, мали містити розрахунок. Без цих додаткових документів законопроект не розглядався.

Діяльність комісії законодавчих внесень, що діяла при секретарстві (міністерстві) судових справ, та аналіз архівних матеріалів дає підстави виокремити певні під­стави, при яких комісія законодавчих внесень могла по­вернути законопроект. Основною підставою було недот­римання формальних вимог: законопроект ніким не під­писаний; на ньому відсутній надсилаючий напис; відсутня пояснювальна записка; проект недопрацьовано (йдеться про недоліки, які містяться в самому проекті та потре­бують усунення — так, у законопроектах про асигнуван­ня необхідно зазначати джерело фінансування).

УЦР проводилась робота з впровадження української мови, яка активізувалась із поверненням РНМ та ЦР до Києва. Загалом, порушеного питання стосувались такі обіжники і накази, видані у цей період:

1) наказ міністра пошт і телеграфів від 15 лютого 1918 р. № 3;

2) циркуляр міністра внутрішніх справ від 7 березня 1918 р. до губернських і повітових комісарів про застосу­вання української мови в усіх громадських та державних інституціях;

3) наказ міністра шляхів від 12 березня 1918 р. № 35;

4) наказ міністра харчових справ від 25 березня 1918 р. № 20;

5) наказ керуючого міністерством справ харчових від 25 березня 1918 р. № 22;

6) наказ міністра пошт і телеграфів від 30 березня 1918 р. № 36;

7) наказ міністра шляхів від 1 квітня 1918 р. № 49/9;

8) наказ військового міністра від 13 квітня 1918 р. № 47;

9) наказ міністра пошт і телеграфів від 24 квітня 1918 р. № 67.

Відповідно до наказу № 36 міністра пошт і телегра­фів ²³⁰, виданого на доповнення наказу № 3 від 15 лютого 1918 р., всі написи, виконані російською мовою, мали бути замінені написами українською мовою.

У міністерстві харчових справ 25 березня 1918 р. було видано два накази: № 20, підписаний міністром харчових справ «про ведення діловодства українською мовою»²³¹, та № 22, підписаний керуючим міністерством харчових справ в справі обов’язкового запровадження в діловодстві міністерства української мови ²³². Відповідно до положень цих документів, усі законопроекти, телеграми, обіжники та інші папери, що виходили за межі міністерства, обо­в’язково мали бути написані українською мовою.

Особливу увагу слід звернути на наказ № 47 «Про обов’язкове впровадження української мови в діловодстві губерніальних і повітових комісарів» ²³³, відповідно до якого, крім того, що губерніальні і повітові коменданти мали стежити за тим, щоб діловодство велося виключно українською мовою в усіх військових установах, було заз­начено, що всі особи, які працювали в підлеглих військо­вому міністерству установах та не були громадянами Ук­раїни, мали бути замінені громадянами УНР.

Отже, УЦР здійснювалось активне впровадження ук­раїнської мови в діяльність державних органів та інститу­цій. Значні кроки, зроблені нею у цьому напрямі, закла­ли основи для подальшого розвитку української культури та мови, яка до цього тривалий час на державному рівні залишалась забороненою.

Характеризуючи норми, викладені в законодавчих ак­тах, прийнятих ЦР, можна зазначити таке. Більшість норм мала імперативний характер, переважно це зобов’язуючі та уповноважуючі, іноді забороняючі норми-приписи.

Норми-дефініції застосовувалися доволі рідко, в най­важливіших законах, що встановлювали основи україн­ської державності.

Таким чином, неможливо заперечувати існування певних правил, якими регулювався порядок зовнішнього і внутрішнього оформлення текстів нормативно-правових актів. Але, на жаль, чіткої логічної системи таких правил у період функціонування ЦР побудувати не вдалося.

На наш погляд, законодавча техніка як система пра­вил у період УЦР ще не сформувалася, але певні норми та правила, необхідні для нормативно-структурного фор­мування правового матеріалу та підготовки тексту закону, безперечно, існували.

Окремо варто наголосити, що робились певні кроки, спрямовані на урегулювання порядку та правил складан­ня текстів нормативно-правових актів, що свідчить про усвідомлення необхідності прийняття т. зв. закону про закони.

* * *

Підіб’ємо деякі підсумки. Законодавчий процес у пе­ріод діяльності УЦР, незважаючи на усвідомлення її су­часниками важливості правового регулювання цієї сфери та постійну працю з виготовлення проектів відповідних нормативно-правових актів, так і не був достатньо регла­ментований. Існувала низка нормативних актів різної си­ли, як прийнятих у період ЦР, так і тих, що діяли на те­риторії України до 27 жовтня 1917 р. і не були змінені чи скасовані універсалами, законами і постановами УЦР. За предметом правового регулювання їх можна поділити на нормативно-правові акти (закони та постанови), що сто­сувалися законодавчого процесу загалом, та нормативно- правові акти (закони, постанови, регламенти, статути, обіжники тощо), що регламентували певний етап законо­давчого процесу, та предметом регулювання яких був не законодавчий процес як такий, а діяльність, в тому числі і законодавчого характеру, органів, які брали безпосеред­ню участь у законодавчому процесі. Більшість норматив­но-правових актів, що регулювали законодавчий процес, були саме такого характеру.

Особливістю законодавчого процесу в УНР у період функціонування ЦР було те, що законодавчий процес відбувався паралельно на двох рівнях. Таке становище зу­мовлено особливостями революційної доби, які унемож­ливлювали нормальне функціонування постійного пред­ставницького законодавчого органу та змушували шукати компромісні варіанти. Втім, законодавчий процес за ско­роченою процедурою за участі спеціального парламентсь­кого органу — МР — виявився доволі ефективним.

Отже, в УНР паралельно функціонувало два органи, які здійснювали законодавчі функції — ЦР (у формі За­гальних Зборів) та Мала Рада. Статус та повноваження Малої Ради змінювалися впродовж періоду її існування, але тривалий час законодавчі функції здійснювалися нею у тому ж обсязі, що і Загальними Зборами ЦР. Зауважи­мо, що найбільш поширеною формою діяльності УЦР були саме засідання Малої Ради.

Упродовж функціонування ЦР правила законодавчого процесу зазнавали змін, але загалом можна виокремити такі стадії.

Проектна стадія була обов’язковою при внесенні за­конопроекту Генеральним секретаріатом (в подальшому Радою Народних Міністрів) за власною ініціативою або за дорученням УЦР.

Наступною стадією було застосування уповноваже­ним суб’єктом права законодавчої ініціативи як права подавати на розгляд Малої Ради проекти законів на від­міну від права подавати пропозиції, які Мала Рада не бу­ла зобов’язана розглядати. Правом законодавчої ініціати­ви були наділені члени Малої Ради та Генеральний сек­ретаріат (згодом РНМ).

Обов’язковим етапом до розгляду законопроекту Ма­лою Радою був розгляд його комісією.

Після доповіді із законопроекту та висновків комісії з нього на засіданні Малої Ради розпочиналась стадія об­говорення (дебатування) законопроекту.

На стадії ухвалення законопроекту Малою Радою шля­хом голосування приймалося рішення щодо ухвалення або відхилення внесеного документа.

Обов’язкова контрасигнація (посвідчення) Генера­льним секретаріатом, яка здійснювалася від імені секре­таріату Генеральним писарем, складала зміст наступної стадії законодавчого процесу в період УЦР.

Останньою стадією законодавчого процесу було опри­люднення та набрання законом чинності. Таким міг бути момент офіційного опублікування або інший момент, зазначений у законі.

Характеризуючи законодавчий процес з точки зору його відповідності теорії та основним теоретичним прин­ципам тогочасного законодавчого процесу, слід зазначи­ти, що загалом він ґрунтувався на демократичних заса­дах. Законодавчі акти приймались виборним органом — прототипом парламенту, суб’єктами законодавчої ініціа­тиви виступали органи як законодавчої, так і виконавчої влади, прийнятий нормативно-правовий акт обов’язково підлягав оприлюдненню, здебільшого шляхом опубліку­вання.

Очевидними недоліками законодавчого процесу у пе­ріод УЦР є обмеженість кола суб’єктів законодавчої іні­ціативи, неналежний порядок посвідчення вже прийня­тих законів, опублікування їх органом тільки виконавчої влади (а не законодавчої), нерегламентованість законода­вчого процесу загалом та деяких його стадій зокрема.

Підготовка якісних та ефективних за змістом та фор­мою законодавчих актів неможлива без використання певних призначених для цього правил. Застосовувались вони і авторами текстів законодавчих актів, досліджува­ного періоду.

Змушені констатувати, що чіткої логічної системи правил, якими керувалися при викладенні тексту норма­тивного акта, ще не було сформовано. На законодавчому рівні були закріплені лише обов’язкові для застосування формули викладення нормативних приписів або деяких формальних положень законодавчих актів. Проте біль­шість проблем, що виникали у зв’язку з викладенням текстів законодавчих актів, залишались нормативно не урегульованими.

Відсутність спеціальних норм призводила до того, що при підготовці нормативно-правових актів автори керува­лися законами загальної логіки, що є, безперечно, необ­хідним, але не є достатнім. Застосовувалась також анало­гія з російським законодавством, певні правила склалися в результаті їх частого застосування (звичай).

Отже, доходимо висновку, що у більшості випадків зовнішній вигляд та форма викладення норм та поло­жень законодавчого акта залежали від суб’єктивного уяв­лення про те, яким має бути той чи інший закон, а та­кож від практичного досвіду їх складення у тих, хто зай­мався підготовкою відповідного законопроекту.

Тому, на наш погляд, про законодавчу техніку як ці­лісну систему правил з підготовки нормативно-правових актів говорити ще передчасно, хоча певні норми та пра­вила в процесі опрацювання правового матеріалу та під­готовки тексту закону використовувалися.

Принципи, на яких ґрунтувався законодавчий про­цес, загалом відповідали науковим досягненням теорії права досліджуваного періоду. Аналіз положень проектів нормативно-правових актів, прийнятих, але не реалізова­них, або не прийнятих у зв’язку з припиненням існуван­ня УЦР, доводить, що розвиток законодавчого процесу від­бувався у напрямі усунення наявних недоліків та удоско­налення існуючої на той момент процедури прийняття нормативно-правових актів. Вважаємо, що брак часу та перевантаження законодавчого органу розв’язанням ін­ших нагальних питань були тими чинниками, які завади­ли його належному врегулюванню.

Але, незважаючи на численні негативні фактори, — несприятливі політичні обставини, відсутність чіткого закріплення на законодавчому рівні послідовності дій уповноважених органів щодо розробки, прийняття та оп­рилюднення законодавчих актів — законодавчий процес в УНР у період ЦР відбувався та мав своїм наслідком прийняття та опублікування цілого ряду законодавчих актів, які у подальшому стали базою для законодавчої ді­яльності Директорії.