ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

Головне досягнення УЦР — реалізація права україн­ського народу на свою державу, культуру та мову — не позбавило її противників політики, що нею здійсню­валась, в тому числі і серед учасників самої ЦР.

Із приходом до влади гетьмана Павла Скоропадського законодавчий процес в Українській Державі зазнав тран­сформацій, здебільшого пов’язаних зі зміною форми прав­ління загалом.

Можна стверджувати про певне спрощення законодав­чого процесу у період Української Держави (29 квітня 1918 р. — грудень 1918 року) порівняно із періодом УЦР. До певної міри це, разом із непопулярністю режиму П. П. Скоропадського загалом як серед радянських дослідників, так і серед поборників національної ідеї, зумовило порів­няно невеликий інтерес дослідників до проблематики. Не­значна кількість наукових праць, де загальними штрихами окреслено законодавчу процедуру в Українській Державі, лише підтверджують загальну тенденцію ²³⁵.

Сутність законодавчого процесу цього періоду яскра­во демонструє перехід функції видання законів від коле-

пального виборного органу, утвореного на засадах пред­ставництва — УЦР, до Гетьмана, який фактично здій­снював його одноособово, за участю Ради Міністрів — вищого органу виконавчої влади, що призначався ним же.

До речі, на початку функціонування уряду Україн­ської Держави для позначення одного органу синоніміч­но використовувались дві назви ²³⁶: Кабінет Міністрів і Рада Міністрів, а посада голови уряду іменувалась Ота­ман-Міністр.

Відносно повна нормативна регламентованість зако­нодавчого процесу у цей період свідчить про неабияку увагу Гетьмана до проблем законотворення.

Одним із перших на законодавчому рівні вирішилось питання про збереження чинності всього масиву законо­давства, у тому числі і прийнятого російським царським урядом, яке діяло в період УЦР.

Таке рішення зафіксовано декількома актами, спеціа­льного акта щодо визнання чи скасування законодавства не приймалось. «Законами про тимчасовий державний устрій» визначалося, що «закон не може бути скасований інакше, як тільки силою закону». У «Грамоті до всього українського народу» Гетьман зазначив, що управління Україною буде «провадитися на остаточному об­ґрунтуванні долучених до цього законів про тимчасовий державний устрій України» ²³⁸. Таким чином, закони, прийняті до проголошення Української Держави з пи­тань, що стосувалися державного управління, фактично переставали діяти. Крім того, Грамотою визначено, що всі розпорядження колишнього Українського Уряду, а рівно і Тимчасового уряду російського в сфері права при­ватної власності, в тому числі у галузі земельних відно­син, «відміняються і скасовуються».

По мірі законодавчого урегулювання тих чи інших відносин, акти Центральної Ради та Російського Уряду з аналогічним предметом регулювання, що не відповідали чи прямо суперечили новоприйнятим законам, скасову­валися. Це оформлювалося прийняттям окремого закону, або, частіше — зазначенням у останньому пункті ново­прийнятого нормативного акта про скасування поперед­нього, що регулював такі самі або аналогічні правовідно­сини.

«Законами про тимчасовий державний устрій» мініс­трам надавалось право тлумачити положення законів. Розпорядження, зокрема щодо чинності нормативно-пра­вових актів у конкретних галузях державного життя, під­готовлені міністрами, підлягали подальшому ухваленню Радою Міністрів. Так, міністром праці 18 травня 1918 р.

Щодо законів, уже прийнятих Центральною Радою, але так і не опублікованих і тому не чинних, Рада Мініс­трів вирішила, що «жоден з таких законів опублікуванню не підлягає»²⁴⁰.

Законодавчу діяльність Павло Скоропадський розпо­чав із встановлення правових засад правління прийнят­тям «Законів про тимчасовий державний устрій»²⁴¹ (далі — Закони). Окремий розділ Законів був присвячений ос­новним принципам дії законів на території Української держави та фіксував подальший загальний порядок ви­дання законів.

Проекти законів розроблялися у кожному міністерстві згідно з компетенцією, після чого передавалися на «зага­льне обміркування» Раді Міністрів. Законопроекти, що стосувалися справ декількох відомств, передавалися до Ради Міністрів після обговорення їх всіма заінтересова­ними міністерствами. Якщо за наслідками розгляду Ра­дою Міністрів законопроект ухвалювався, він передавався Гетьману на затвердження. Саме з моменту затвердження Гетьманом законопроект ставав законом та підлягав оп­рилюдненню у встановленому порядку. Підкреслювалось, що закон набував чинності не раніше моменту його оп­рилюднення.

На поточнення загальних засад законодавчого проце­су, викладених в Законах, та з метою детального регу­лювання окремих стадій, у червні 1918 р. приймається закон «Про порядок складення законопроектів, внесен­ня їх до Ради Міністрів, розгляд у Раді, затвердження і про форми оголошення законів» ²⁴². Відповідно закон Української Центральної Ради від 17 листопада 1918 р. «Про тимчасовий порядок розпублікування законів» скасовувався.

Перша концепція передбачала видання не єдиного за­кону, а трьох постанов, навіть ухвалених принципово (але невідредагованих остаточно) Радою Народних Міністрів 27 травня 1918 р.: 1.

Упорядковану законодавчу процедуру неможливо уявити без узгодженої роботи. Функцію з’єднуючої лан­ки між усіма учасниками процесу виконувала Державна канцелярія (раніше Генеральне писарство). Статут Дер­жавної канцелярії (липень 1918 р.) містив цілу низку норм, присвячених порядку підготовки та прийняття за­конодавчих актів. Виконання цих функцій забезпечува­лось до певної міри самою структурою Державної кан­целярії. Очолював її Державний секретар, окрім цього до складу канцелярії входили ще три його товариші, юридична рада, департамент законодавчих справ з тер­мінологічною комісією, окремий відділ кодифікації за­конів, департамент загальних справ, секретаріат Ради Міністрів і державна друкарня, яка керувалась окремим статутом.

З прийняттям вказаних документів законодавчий про­цес набув певної визначеності та відбувався наступним шляхом[‡‡‡]: за загальним правилом законопроекти розроб­лялися міністерствами відповідно до сфери їх діяльності. Виняток становили проекти основних законів Україн­ської Держави, а також законопроекти та проекти урядо­вих розпоряджень, що за змістом не належали до вик­лючної компетенції окремих міністерств, які розробляли­ся Державною канцелярією.

У міністерствах підготовкою текстів законопроектів займалися відповідні департаменти, здебільшого т. зв. де­партамент законодавчих внесень. На них покладалися обо­в’язки з розроблення законопроектів, організації розгляду законопроектів відповідними міжвідомчими комісіями у разі необхідності, збирання, розгляду та систематизації ма­теріалів, необхідних для підготовки законопроекту.

У Державній канцелярії за розроблення проектів актів законодавчого характеру відповідав департамент законо­давчих справ. Крім того, «більш-менш складні законо­проекти обмірковувала» ²⁴³ юридична рада, висновки якої враховувалися при складанні остаточного варіанту проек­ту. При міністерстві внутрішніх справ цими питаннями займалась комісія з розгляду законодавчих справ, створе­на 7 травня 1918 р. постановою Ради Міністрів. Строк повноважень комісії спочатку був обмежений 15 серпня 1918 р., а згодом подовжений до 1 січня 1919 р. Для упо­рядкування роботи міністерства з підготовки законо­проекту міністерства видавали внутрішні розпорядження.

Наприклад, у міністерстві внутрішніх справ на зако­нодавчий відділ департаменту загальних справ покладався обов’язок з розгляду законопроектів на предмет досяг­нення одноманітності у викладенні текстів, що вносили­ся до РМ. Для цього директори департаментів і керівни­ки центральних управлінь міністерства до внесення у РМ мали надсилати до департаменту на висновок розробле­ні законопроекти, а також затверджені міністром обіж- 244

ники ²⁴⁴.

Для підготовки і розгляду законопроекту, що належав до компетенції декількох міністерств одночасно, створю­вались міжвідомчі комісії. У таких випадках проект акта розроблявся певним підрозділом міністерства, після чого надходив на розгляд комісії. Врешті-решт законопроект повертався до відповідного департаменту, де і формулю­валась його остаточна редакція.

До Ради Міністрів законопроект вносився від імені міністерства, а не окремого його підрозділу, тому текст кожного законопроекту обов’язково підписувався мініс­тром, після чого через Державну канцелярію направлявся до Ради Міністрів ²⁴⁵.

Значну роль у законодавчому процесі Української Дер­жави відігравали комісії, які обговорювали законопроек­ти та готували за ними висновки для подання на розгляд Ради Міністрів. Комісії за метою їх утворення умовно можна поділити на дві групи. Одні мали характер постій­но діючих органів контролю та розглядали різні проекти із пов’язаними предметами правового регулювання, що до них надходили.

Першу групу наочно демонструє фінансова комісія, що мала особливий статус та значення для прийняття рі­шень щодо асигнування коштів з державного бюджету. Робота щодо її заснування велася ще Українською Цен­тральною Радою, але закон, згідно з яким при міністер­стві фінансів утворювалась фінансова комісія, затвердже­но 28 червня 1918 р. Гетьманом П. Скоропадським. Ос­новним завданням комісії законом визначався розгляд поточних законопроектів, пов’язаних з необхідністю асиг­нування коштів з Державної скарбниці на потреби дер­жавного та громадського життя країни.

На фінансову комісію, відповідно до Статуту, покла­дався обов’язок з розгляду по суті і з технічно-фінансово­го боку законопроектів та справ, що вносилися до Ради Міністрів та мали фінансове значення, або пов’язаних з асигнуванням коштів з державного бюджету, а також по­дання висновків з цих законопроектів та справ через мі­ністра фінансів до Ради Міністрів.

Засідання комісії вважалися дійсними за наявності Голови комісії чи його заступника, представників Дер­жавного контролю та відомств, а також не менше ніж двох радників. Голова комісії мав право поділяти її чле­нів на секції (з дорученням головувати на них своєму за­ступникові або одному з радників), а також долучати до участі в засіданнях урядовців-доповідачів з департаменту Державної скарбниці та фахівців із різних галузей, із чис­ла як державних службовців, так і приватних осіб.

Рішення приймалися простою більшістю голосів, при чому у випадку рівного їх поділу Голова комісії користу­вався правом вирішального голосу. Незгодні з постанова­ми комісії — а ними могли бути лише її Голова, неодмін­ний член, радники та представник Державного контро­лю — мали право надавати свої зауваження у письмовій формі не пізніше наступного після засідання дня. Про свою незгоду з рішенням комісії мали право заявляти і представники відомств, про що складалась відповідна заява і нотувалось у протоколі.

Іноді уряд не брав до уваги висновки фінансової ко­місії, але такі випадки були радше винятками із загально­го правила ²⁴⁶.

Особливості політичної ситуації в Українській Держа­ві зумовили підвищений інтерес до законів у сфері вій­ськового будівництва. Для розгляду таких законопроектів 29 жовтня 1918 р. було створено особливу нараду у складі п’яти міністрів: військового, внутрішніх справ, фінансів, шляхів, продовольчих справ. Через місяць — 29 листопа­да 1918 р. РМ було ухвалено закон «Про розпорядок для розроблення і кодифікації законів у військовому відом­стві та про накази по тому ж відомству», згідно з яким проекти нових законів і постанов у названій сфері попе­редньо розглядалися відповідними головними управлін­нями і управами, після чого пересилалися до канцелярії військового міністерства. Згодом законопроекти розгля­дались військовим міністром і передавались далі у зага­льному порядку. У перспективі передбачалось видання повного зібрання і збірки військових постанов Україн­ської Держави ²⁴⁷.

До другої групи комісій належала аграрна комісія, створена 11 серпня 1918 р. при міністерстві земельних справ для розроблення основного земельного закону. Очолив комісію міністр земельних справ В. Г. Колоколь­цев, а до складу увійшли начальники відділів М. М. Чер- ненков, І. Подольський, член Ради міністерства хлібо­робства О. Афанасенко, керуючий справами Київського союзу земельних власників О. О. Зноско-Боровський, представник від Союзу хліборобів-демократів В. М. Ше­мет, агрономи В. Швацький, С. Л. Франкфурт, професор В. А. Косинський та ін. До роботи у комісії запросили професора Берлінської сільськогосподарської академії О. Аухагена[§§§] і старшого землеміра міністерства землероб­ства Німеччини[****] Брюнінга.

Втім, члени комісії одразу розійшлись у поглядах на шляхи вирішення земельного питання, що суттєво зни­зило ефективність роботи комісії. Пропрацювала аграрна комісія майже три місяці (2 серпня—жовтень 1918 р.), та припинила діяльність у зв’язку з реорганізацією уряду та утворенням «Попередньої наради з земельного питан­ня» ²⁴⁸. 6 вересня з членів комісії було обрано аграрну підкомісію, результат діяльності якої втілено у проекті загальних положень земельної реформи.

Неузгодженості у відносинах між міністерствами приз­водили до утворення при різних установах комісій з роз­гляду однакових питань. Так, для перегляду квартирного закону з невеликою різницею у часі було засновано дві комісії: при міністерстві внутрішніх справ та при міністер­стві юстиції. Вирішенням стало поєднання їх роботи, для чого Державному секретарю доручили створити одну між­відомчу комісію при Державній канцелярії для перегляду квартирного закону, а міністерські комісії закрити ²⁴⁹.

Лише при одному міністерстві юстиції, окрім числен­них комісій з вироблення законопроектів організаційного характеру, було утворено цілий ряд комісій із спеціа­льними завданнями, зокрема: 1) комісія з розроблення закону про підданство в Українській Державі (діяла під головуванням міністра юстиції у складі міністрів освіти, закордонних справ, Державного секретаря, товариша мі­ністра внутрішніх справ і професорів Б. О. Кістяківсько- го та Є. В. Спекторського ²⁵⁰; результат діяльності — ви­роблення відповідного законопроекту); 2) комісія для ви­рішення питань про порядок повернення «контрибуцій», накладених радянською владою на жителів України; 3) міжвідомча комісія у питаннях про способи та порядок припинення дії закону від 10 квітня 1915 р. «Про ліквіда­цію торгівельних підприємств, що належать підданим во­рожих держав» з підкомісією в складі; 4) комісія для ви­роблення тексту урочистої обітниці при вступі на службу; 5) комісія з вироблення закону про примусові громадські роботи тощо.

Законопроекти, підготовлені міністерством без участі спеціальної комісії (за умови її існування), до внесення в Раду Міністрів направлялися на розгляд такої комісії. Якщо за результатами розгляду до проекту вносились зміни, за загальним правилом на розгляд РМ законо­проект подавався з урахуванням таких змін. За рішенням відповідального міністерства законопроект міг вноситись у початковій редакції, тоді про зміни доповідалось при читанні відповідних статей. У компетенції Ради Міністрів було прийняти законопроект у початковій редакції або зі змінами, внесеними комісією ²⁵¹.

Для роботи над законопроектами до складу комісій активно залучалися фахівці з різних галузей, що сприяло підготовці законопроектів якісних як за змістом, так і за технікою викладення.

Неабияке значення діяльності комісій у законодавчій процедурі дає підстави виділити окремий етап процесу, зміст якого складав розгляд законопроекту комісіями. Обов’язковість цього етапу для конкретного випадку за­лежала від характеру законопроекту, а іноді від рішення Ради Міністрів. Так, якщо проект підлягав розгляду фі­нансовою комісією, то без її висновку Рада Міністрів взагалі не приступала до стадії розгляду законопроекту.

Зміни у формі правління Української Держави зумо­вили певні трансформації законодавчої процедури як з боку форми, так і з боку змісту. Деякі стадії, хоч форма­льно і залишились незмінними з періоду УЦР, набули геть іншого змістовного наповнення. Зокрема, проектної стадії у тому розумінні, в якому вона існувала у законо­давчому процесі УЦР, в період Гетьманату взагалі не бу­ло, а право законодавчої ініціативи розумілось тепер як право внесення законопроекту до Ради Міністрів — орга­ну, що здійснював функції виконавчої влади, на відміну від внесення законопроекту до державного органу, наді­леного законодавчими повноваженнями — УЦР.

Отже, першою стадією законодавчого процесу в пері­од Гетьманату також вважалось здійснення уповноваже­ним суб’єктом права законодавчої ініціативи. Однак на відміну від класичного внесення до спеціального органу законодавчої влади, законопроекти вносились до Ради Міністрів.

Правом законодавчої ініціативи наділялись міністер­ства, Державна канцелярія та Гетьман.

За загальним правилом усі законопроекти вносилися через Державну канцелярію та мали бути підписані мініс­тром і посвідчені директором департаменту, до компетен­ції якого у міністерстві належала підготовка законо­проектів. До Державної канцелярії законопроекти пере­давалися у 20 примірниках — кожному члену Ради Мі­ністрів. При цьому один примірник надсилався до уряду для ознайомлення не пізніше, як через день після одер­жання законопроекту канцелярією.

Державна канцелярія не просто механічно вносила законопроект на розгляд Ради, а ретельно розглядала йо­го на предмет дотримання всіх формальних вимог до по­рядку внесення законопроекту. Свої висновки з цього питання, необхідні додаткові довідки та зауваження («ува­ги» або «поміркування»), викладені в письмовій формі, разом з внесеним законопроектом передавалися Держав­ним секретарем на обговорення Ради Міністрів.

Законопроекти, що належали до компетенції декількох відомств, вносилися на розгляд Ради Міністрів лише за згодою заінтересованих міністрів та з їхніми висновками.

Законопроекти щодо утворення нових установ або по­сад та інші проекти, що передбачали асигнування коштів із бюджету (Державної скарбниці), вносилися до Ради Міністрів заінтересованим міністром за обов’язковим по­годженням з міністром фінансів та розглядались Радою Міністрів тільки за умови наявності висновку міністра фінансів стосовно такого законопроекту.

З питань, які потребували попереднього розгляду бюд­жетною комісією (фінансовою нарадою), проекти внесень надсилались у трьох примірниках до міністерства фінансів (департаменту Державної скарбниці), а до Державного контролера одночасно направлялися копії цих проектів.

У Раду Міністрів такі законопроекти вносились лише після розгляду їх бюджетною комісією, постанова якої додавалась до законопроекту або викладалась у поясню­вальній записці ²⁵². Після отримання копій законопроек­тів Державний контролер розглядав їх та повідомляв вис­новки щодо законопроекту своєму представнику у бюд­жетній комісії. Якщо розбіжностей між Держаним кон­тролем та іншими відомствами не виявлялось, надалі висновків щодо законопроекту не вимагалось. У разі ви­никнення розбіжностей у комісії представник Державно­го контролю надавав свої висновки щодо законопроекту, який спричинив такі розбіжності, до Ради Міністрів ²⁵³.

Законопроекти, що вносилися міністром, мали бути надруковані у не менше як 20 примірниках та подавалися до Ради Міністрів через Державну канцелярію. Усне вне­сення міністрами окремих питань дозволялося лише у терміновому порядку та за згодою Ради Міністрів, висло­вленою безпосередньо у засіданні ²⁵⁴.

Для внесення до Ради Міністрів законопроекти мали бути підписані відповідним міністром або його заступни­ком та посвідчені директором або заступником директора департаменту, відповідального за розроблення законо­проекту.

Без участі Державної канцелярії безпосередньо на розгляд Ради Міністрів вносились лише дві категорії за­конопроектів:

— ініційовані Гетьманом ²⁵⁵;

— термінові законопроекти, що вносилися відповід­ним міністром (у таких випадках у засіданні Ради Мініс­трів обов’язково висловлювалась згода розглянути проект у позачерговому порядку).

Відмінності юридичного значення стадії розгляду та ухвалення законопроекту Радою Міністрів та аналогічної стадії розгляду законопроекту Генеральним секретаріатом (у подальшому Радою Міністрів) також зумовлені транс­формаціями її змісту. У період Гетьманату на цьому етапі відбувалось остаточне вироблення тексту закону, ство­рення концепції правового регулювання певних суспі­льних відносин та викладення її у правових нормах та положеннях. Виникає аналогія зі стадією розгляду, обго­ворення й ухвалення законопроекту Державною Думою в Російській імперії, яку деякі автори називали також ста­дією остаточного вироблення тексту закону.

Визначна роль Гетьмана в прийнятті рішень щодо за­твердження чи незатвердження закону зменшувала зна­чення Ради Міністрів як самостійного учасника законо­давчого процесу. Взагалі функції інших органів влади в законодавчому процесі фактично зводились до підготов­ки варіантів законодавчих рішень та сприяння їх прий­няттю.

Організаційну діяльність Ради Міністрів і Малої Ради Міністрів регламентували постанови Ради Міністрів від 25 травня 1918 р. Для Ради Міністрів засідання визнава­лись дійсними лише за наявності усіх начальників відом­ств, які брали участь у засіданні з правом вирішального голосу. При неможливості особистої присутності мініс­три могли заміщати себе заступниками або, за відсутності таких, відряджати інших високопоставлених осіб відом­ства ²⁵⁶.

Для засідань Малої Ради Міністрів необхідною визна­валась присутність представників усіх відомств рангу зас­тупника, які також мали на засіданні Ради право виріша­льного голосу. У разі неможливості бути присутнім на за­сіданні особисто, заступник міністра заміщав себе дирек­тором департаменту ²⁵⁷.

Вже у липні правила визначення кворуму на засідан­нях Ради Міністрів змінились. Тепер засідання відкрива­лися лише за наявності 2/3 усього складу міністрів чи їх­ніх законних заступників. Обов’язковою визнавалась присутність представника відомства, відповідального за розроблення законопроекту. Наприклад, проекти законів і урядових розпоряджень, розроблених Державною кан­целярією, розглядались Радою Міністрів за обов’язкової присутності в засіданні Державного секретаря, який ко­ристувався в такому випадку правом вирішального голо­су. Справи відомств, представники яких не були присутні у засіданні, не розглядалися, а відсутнє відомство втрача­ло свій черговий номер у порядку денному ²⁵⁸.

Час проведення засідань Ради Міністрів призначався постановою за результатами голосування. Складні полі­тичні умови диктували напружений графік роботи, і 5 червня 1918 р. постановили не проводити денних засі­дань та розпочинати засідання Ради Міністрів рівно о 21 годині щоденно, окрім четверга та неділі. Засідання мог­ли відкриватися без наявності кворуму, при чому запере­чення міністрів проти розгляду справ без їхньої участі не бралися до уваги. Міністри мали право виступати по справі один раз та не більше 10 хвилин. Доповідача це правило не стосувалося. З дозволу Ради Міністрів та за відсутності заяв від міністрів, що не виступали по справі, слово тривалістю не більше 5 хвилин могло бути надане виступаючому вдруге ²⁵⁹.

Згодом періодичність та час проведення засідань Ради Міністрів змінились. Так, з 30 вересня 1918 р. засідання призначались чотири рази на тиждень — у понеділок, вівторок, четвер та п’ятницю, розпочинати які було вирі­шено о 20 годині, а завершувати — не пізніше 1 години ночі ²⁶⁰.

Порядок розгляду РМ складних законопроектів, які містили велику кількість статей, регулювався постановою Ради Міністрів від 5 жовтня 1918 р. Такий законопроект надсилався всім міністрам для ознайомлення за декілька днів до розгляду його Радою Міністрів. На засіданні Ради спочатку проходило загальне обговорення законопроек­ту (дебати), а при постатейному читанні законопроекту оголошувалися тільки статті, з яких міністри мали заува­ження ²⁶¹.

Загальні питання та положення проекту голосувались першими, потім проходило постатейне обговорення. Як­що до обговорюваного законопроекту вносили поправки та зміни, приймалося рішення у вигляді одного з таких формулювань: «внести зміни», «викласти в наступній ре­дакції», «виключити статтю» (повністю або певну її час­тину), певні положення «узгодити з іншим відповідним законом»²⁶².

Після постатейного обговорення (читання) відбувало­ся постатейне голосування. Мета цього етапу полягала не в ухваленні законопроекту, а радше у визначенні напря­му подальшої роботи автора або комісії над текстом. Так, частина статей проекту могла бути прийнята (більшістю голосів або одноголосно), а окремі статті могли взагалі відхилити або змінити (частково або повністю). При до­опрацюванні проекту враховувались всі прийняті Радою Міністрів рішення та результати розгляду в цілому ²⁶³.

Рішення про ухвалення законопроекту Радою Мініс­трів приймалося голосуванням та оформлювалось поста­новою. Прийнятою вважалась постанова, підтримана простою більшістю членів Ради Міністрів. При рівному розподілі перевагу мав голос Голови Ради Міністрів.

Іноді функцію Ради Міністрів з розгляду законо­проектів здійснювала Мала Рада Міністрів, яка, на думку Д. І. Дорошенка, і створювалась, «щоб не обтяжувати Ра­ду Міністрів обміркуванням дрібніших законопроектів і технічних справ»²⁶⁴. Правові засади її діяльності регла­ментував Статут Малої Ради Міністрів, затверджений Ге­тьманом 18 травня 1918 р.

До складу Малої Ради Міністрів входили заступники міністрів, але участь у засіданнях могли брати і міністри, які, у такому випадку, мали право вирішального голосу.

Повноваження Малої Ради Міністрів обмежувались розглядом таких законодавчих і адміністративних пропо­зицій окремих міністрів, які, за Статутом, «за нескладніс­тю їх не вимагають взаємної згоди відомств у письмовій формі»²⁶⁵.

Також Мала Рада погоджувала відповіді міністерств на законопроекти і проекти загальних адміністративних розпоряджень; розглядала проекти штатів, кошториси, що складали окремі міністерства та виконувала інші справи, покладені на неї РМ.

За загальним правилом висновки Малої Ради затвер­джувались Радою Міністрів за обов’язкової участі у засі-

данні Голови Малої Ради Міністрів. Винятки становили спеціально визначені категорії справ, а також конкретні випадки, коли Рада Міністрів уповноважувала Малу Раду на остаточне вирішення певних питань.

З часом Мала Рада Міністрів отримала право остаточ­но ухвалювати всі розглядувані нею законопроекти, при цьому відповідний міністр мав право опротестовувати постанови Малої Ради Міністрів. Ухвалені Малою Радою та затверджені Гетьманом закони публікувалися від імені Великої Ради Міністрів ²⁶⁶.

Перший розподіл питань між Великою та Малою Ра­дами Міністрів було затверджено на засіданні Ради Мініс­трів 23 травня 1918 р. ²⁶⁷ Так, до виключної компетенції Великої Ради Міністрів належали справи про: політичні права військовослужбовців; затвердження статуту першої спілки всеукраїнських шляхів; арешт та компетенцію ні­мецьких польових судів; організацію контррозвідки; фі­нансову конвенцію із закордонними країнами; організацію Державної канцелярії; тимчасове управління об’єднаним селянським та дворянським банком, а також заснування державного земельного банку; устрій морського відомства; передачу шкіл до міністерства освіти та благодійних уста­нов до міністерства народного здоров’я; ветеринарію, а та­кож про порядок одержання оборотних коштів.

На Малу Раду Міністрів покладалось самостійне вирі­шення питань про: фінансову допомогу органам місцево­го самоврядування; розформування інформаційного бюро Генерального секретаріату УНР; заснування центрально­го бюро з товарообміну; догляд за в’їздом в Україну; по­ложення про комісії праці при міністрі праці; інструкцію губернським службовцям; реорганізацію Державного хлібного бюро. З цілого комплексу питань проекти рішень готувались, обговорювались та узгоджувались завчасно, за дорученням Великої Ради Міністрів. Так, наприклад, готувались проекти про становище у поштово-телеграф­них інспекціях і про заснування державного департамен­ту конєзаводства ²⁶⁸.

Законопроекти, ухвалені Малою Радою, вносились на затвердження Великої Ради Міністрів у формі переліку справ та прийнятих за ними рішень.

Інша форма розгляду передбачалась постановою від 27 серпня 1918 р. для законопроектів, щодо яких голоси членів Малої Ради розділилися і рішення приймались пе­ревагою голосу головуючого, а також щодо яких міністр або міністри заявили про бажання переглянути рішення Малої Ради на засіданні Великої Ради Міністрів. Такі справи ставилися на порядок денний на загальних під­ставах, а відомства надавали до Державної канцелярії або додаткову кількість екземплярів свого початкового (пер­вісного) внесення для членів Ради Міністрів, або нові до­повіді ²⁶⁹.

Рада Міністрів при затвердженні законопроектів, ухва­лених Малою Радою Міністрів, могла вносити редакційні правки, а також враховувати окремі думки, викладені з приводу проекту загалом або окремих його пунктів.

Кожне засідання Ради Міністрів протоколювалося в «журналі», де фіксувалось ухвалення законопроекту та всі внесені до нього зміни. Чітких нормативно-визначених вимог до складення протоколу нами не виявлено, але власне «журнали», які зберігаються в архівних фондах, свідчать про наявність певної уніфікованої форми.

Зверху зазначалась назва документу: «Журнал засідан­ня Ради Міністрів»; дата; час початку засідання та його склад — прізвища присутніх у засіданні членів уряду, піс­ля чого викладався власне короткий зміст засідання. З 1 червня 1918 р. форма протоколу змінилась. Тепер ар­куш було поділено на дві частини — на лівій половині зазначено короткий зміст дії, наприклад, «слухали внесе­ний міністром внутрішніх справ законопроект про...... На правій частині викладалося прийняте по справі рі­шення та його короткий зміст, наприклад, «законопроект затвердити» або «одобрить». Рада Міністрів могла визна­ти законопроект недосконалим та направити на доопра­цювання або на висновок відповідного міністерства, що також фіксувалось протоколом. Ухвалені законопроекти обов’язково додавались до протоколу. Процес обговорен­ня законопроекту відбивався у вигляді основних тез та результату обговорення дискусійних питань — наприк­лад, «пункт законопроекту виключити», «прийняти пункт у такій редакції», «узгодити пункт з відповідним зако­ном» тощо. Усі справи нумерувалися по мірі їх внесення на розгляд Ради.

Проект протоколу засідання РМ, складений україн­ською мовою, надавався всім міністрам на попереднє ух­валення. Якщо протягом 24 годин зауважень («уваг») не надходило, протокол підписувався міністрами ²⁷⁰. В іншо­му випадку складалася остаточна редакція протоколу з урахуванням отриманих зауважень, а «журнал» повторно подавався на підпис міністрам.

Подальше опрацювання законопроектів згідно з рі­шенням Ради Міністрів належало до компетенції Дер­жавної канцелярії ²⁷¹.

Зокрема, на підставі підписаного протоколу засідання Ради Міністрів департамент законодавчих справ та термі­нологічна комісія Державної канцелярії складали оста­точний текст закону. Певні вимоги до цього встановлю­ватись постановою Ради Міністрів від 24 вересня 1918 р. Так, необхідно було зберігати, наскільки це дозволяли можливості перекладу, ту побудову, в якій законопроект був прийнятий Радою. Водночас, в деяких випадках сама Рада Міністрів зазначала про бажаність внесення певних редакційних правок. Також дозволялись зміни та допов­нення до проекту, проти яких не заперечувало відомство, що внесло законопроект ²⁷².

Остаточний текст законопроекту підписували Голова Ради Міністрів та міністр, який вносив законопроект. У такій формі Державний секретар представляв законо­проект Гетьману на затвердження.

Саме затвердження (санкціонування) Гетьманом пе­ретворювало ухвалений Радою Міністрів законопроект на закон, що і розпочинало стадію закону.

Затвердження законопроекту проводилось шляхом власноручного вчинення Гетьманом напису над текстом нормативно-правового акта: «Затверджую (ім'я і прізви­ще)», час (дата) і місце затвердження.

Будь-які зміни вносились Гетьманом власноруч на оригінальному примірнику закону. Державний секретар повідомляв про них Раду Міністрів та у разі відсутності заперечень від членів Ради посвідчував написом «ве­рить»²⁷³. Отже, теоретично Рада Міністрів могла запере­чувати проти змін, внесених Гетьманом, проте в архів­них матеріалах інформації про такі випадки нами не ви­явлено.

Специфічна тимчасова форма правління встановлю­валась «Тимчасовим законом про Верховне управління Державою на випадок смерті, тяжкої хвороби і перебу­вання поза межами Держави ясновельможного пана Ге­тьмана всієї України» від 1 серпня 1918 р.²⁷⁴ У зазначених випадках та у порядку, встановленому окремим законом, передбачалась передача верховної влади в державі спеціа­льно створеному органу — Колегії Верховних правителів. Трьохособовий склад Колегії, одну з яких призначав Ге­тьман, та по одній обирали Сенат та РМ, мав забезпечи­ти баланс інтересів в прийнятті рішень. За існування Ук­раїнської Держави колегія скликалась лише раз — у ве­ресні 1918 року на час перебування Гетьмана у Німеччи­ні, і тоді функції затвердження законів також тимчасово виконувала Колегія.

Після письмового затвердження Гетьмана закон по­свідчував Державний секретар у такій формі: «посвідчив: Державний секретар (ім'я та прізвище)». Юридичне зна­чення етапу посвідчення затвердженого закону Держав­ним секретарем полягало в засвідченні законності видан­ня акта, його відповідності основним законам держави.

Кожне міністерство, без окремого наголошення про це у статуті, зобов’язувалось наглядати за належною ре­алізацією чинних у державі законів, а особливо безпосе­редньо віднесених до компетенції відповідного міністер- 275 ства.

Момент набрання законом чинності традиційно тісно пов’язувався із моментом оприлюднення — закон набував сили з часу, визначеного у самому законі, але у будь-яко­му разі після оприлюднення. Юридичним обґрунтуван­ням слугував п. 29 «Законів про тимчасовий державний устрій», — «після того, як закон оприлюднений в існую­чому порядку, ніхто не може відмовлятися незнанням за­кону». Військовий час диктував свої вимоги, і у терміно­вих випадках оприлюднення провадилось по телеграфу, про що в самому законі зазначалось: «закон перевести в життя по телеграфові»²⁷⁶.

Загальна ж практика передбачала оприлюднення шля­хом офіційного опублікування, що «Законами про тимча­совий державний устрій» покладалось на Генеральний суд.

Утворений відповідно до закону УЦР від 2 грудня 1917 р., Генеральний суд мав стати органом, за своїми функціями та повноваженнями аналогічним до Російсь­кого Правлячого Сенату.

Проте істотне структурне обмеження на фоні збере­ження законодавства Російської імперії щодо компетенції Сенату унеможливило цю задачу. Компетенція новоство- реного органу обмежилась суто судовою діяльністю та наглядом за судовими установами, а низка питань, на­лежних до компетенції Сенату, залишилась без уваги.

Фактично на момент прийняття «Законів про тимча­совий державний устрій» Генеральний суд не мав реа­льних можливостей оприлюднювати нормативно-правові акти Української Держави. Вихід з ситуації вбачався у тимчасовому, до реформування Генерального суду та ут­ворення при ньому часопису, покладанні цих функцій на Державну канцелярію ²⁷⁷. Тому, за тимчасовим законом від 27 травня 1918 р. «Про порядок оголошення законів Української Держави», закони публікувалися у «Держав­ному Вістнику» за розпорядженням Державної канце­лярії ²⁷⁸.

Очевидна потреба у реформуванні судової системи перетворила його на першочергову задачу. Додатковою аргументацією необхідності судової реформи була недос­коналість судового закону ЦР, яким, зокрема, для Гене­ральних суддів не встановлювалося ані спеціального ос­вітнього цензу, ані строку службового стажу. Міністер­ством юстиції розглядалися дві альтернативні концепції: утворення вищих установ з судових і адміністративних справ, або заснування паралельної касаційно-адміністра­тивної інстанції. Другий шлях був відкинутий як такий, що суперечить принципу єдності касаційної інстанції, вже прийнятому на той час у більшості європейських країн.

8 липня 1918 р. Гетьман затвердив закон «Про утво­рення Державного Сенату», підготовлений спеціальною комісією з перегляду законів про Генеральні та апеляцій­ні суди.

Замість Генерального суду Української Держави був сформований Державний Сенат, відкриття якого відбуло­ся 1 вересня 1918 р.²⁷⁹ Компетенцію його тимчасово, до видання спеціального законодавчого акта, визначали за­кони Російської імперії у цій сфері, а саме: «Учреждения Российского Правительствующего Сената», «Учреждение Судебных Установлений», «Уставы Уголовного и Граж­данского Судопроизводства» та інші, а також положення нового закону.

Державний Сенат поділявся на Карний Генеральний суд, Цивільний Генеральний суд та Адміністраційний Ге­неральний суд, а останній, своєю чергою, складався із 3-х експедицій.

Обов’язок оприлюднення законів, наказів та інших актів верховної влади і відповідних розпоряджень органів вищого управління покладався на третій відділ першої експедиції Адміністраційного Генерального суду ²⁸⁰.

Тепер перед урядовцями постали питання організа­ційного характеру, ускладнені фінансовими негараздами, головним з яких залишалась проблема людських та мате­ріальних ресурсів.

Стосовно приміщення та обладнання спочатку, ке­руючись розділом 5 закону «Про Державний Сенат» від 8 липня 1918 р., звернулися до Державної Канцелярії. Державний секретар погодив компромісне рішення про­курора Адміністраційного Генерального суду: до засну­вання власної Сенатської друкарні, друкувати «Відомості Державного Сенату» в державній друкарні ²⁸¹.

Паралельно вищі посадовці — Президент Державного Сенату та міністр юстиції — шукали інші можливості друкування «Відомостей...». Зокрема, зверталися до мі­ністра внутрішніх справ з проханням передати Державно­му Сенату друкарню Київського губерніального правлін­ня, адже державна друкарня обслуговувала всі урядові ус­танови, відповідно необхідності у власній друкарні прав­ління не було ²⁸².

Редагування «Відомостей Державного Сенату» згідно з окремою постановою «Про тимчасовий порядок редагуван­ня «Відомостей Державного Сенату» від 6 грудня 1918 р.²⁸³ покладалось прокурором Адміністраційного Генерального суду на одного з посадовців його канцелярії. Компенсу­вати цю надурочну працю мала винагорода у розмірі 3600 карбованців на рік ²⁸⁴.

Закони публікувалися у формі виписок з протоколів засідань Ради Міністрів.

До обов’язкових реквізитів оприлюднюваного законо­давчого акта належало також зазначення про ухвалення РМ, затвердження Гетьманом П. П. Скоропадським та контрасигнацію Державним секретарем.

Оригінал затвердженого законопроекту, окрім підпису Гетьмана та посвідчення Державного секретаря, мав міс­тити підписи Голови Ради Міністрів, а також того (тих) з міністрів, компетенції міністерства якого (яких) стосувався прийнятий закон та яким законопроект вносився на роз­гляд Ради Міністрів. На опублікованому законі замість цих підписів друкували посади, які обіймали власники підписів.

Отже, форма опублікування нормативно-правових ак­тів доволі докладно законодавчо регламентувалась та не потребувала додаткового урегулювання.

Водночас до редакції «Державного Вістника» на опу­блікування надходило багато інших офіційних матеріа­лів ²⁸⁵. З метою упорядкування форми їх опублікування, редакція видала ряд документів. Зокрема обіжники № 101 від 8 квітня 1918 р., № 208 від 24 (29) квітня 1918 р., № 48 від 20 (28) травня 1918 р., № 85 від 25 травня 1918 р. та № 286/387 від 12 червня 1918 р. встановлювали обо­в’язкові правила для міністерств, які готували матеріали для подання в редакцію. Нормативно-правові акти, на­діслані до видання (обіжники, розпорядження, ухвали, постанови, інструкції, накази), позначались заголовком, відповідним змісту; в обіжниках та інших документах зазначались дата, номер і стверджений підпис особи, уповноваженої на видання документа. У такому вигляді матеріали складались у хронологічному порядку та ра­зом із супровідним листом, позначеним вихідним номе­ром і датою, надсилались до редакції «Державного Віст­ника»²⁸⁶.

Всі грамоти, акти та інші документи з оригінальним підписом Гетьмана після їх опублікування та набрання чинності зберігались у завідувача Ученим Архівом при Генеральному писареві, для чого, починаючи з 17 червня 1918 р., надавались йому під розписку ²⁸⁷.

У такому ж порядку, як приймалися закони, затвер­джувалися і міжнародні угоди. На переговорах спільно з представниками іноземних держав складалися проекти, які обговорювалися спеціальними комісіями, потім пере­давалися на затвердження до Ради Міністрів, після чого надходили на остаточне затвердження Гетьману ²⁸⁸.

Не оминули увагою і питання кодифікації існуючого законодавства. Складанню збірника зведених законів Ук­раїнської Держави присвячена діяльність окремого відді­лу кодифікації законів при Державній канцелярії, у скла­ді 4 кодифікаторів на чолі з Державним секретарем.

Якщо в процесі укладання збірника законів виникала необхідність зміни існуючого закону, відділ кодифікації готував про це окрему записку, яку Державний секретар доповідав на засіданні Ради Міністрів. У разі позитивно­го рішення департамент законодавчих справ приступав до розроблення відповідного законопроекту.

3.2.