Інститут муніципального омбудсмана в механізмі недержавної правозахисної діяльності

Поряд з вдосконаленням судового порядку розгляду звернень громадян та організацій щодо оскарження нормативних і ненор­мативних актів, дій (бездіяльності) державних органів та органів місцевого самоврядування та інших державних механізмів вирі­шення скарг на порушення прав і свобод людини, одночасно вирі­шується проблема правового регулювання та розвитку позасудо- вого порядку захисту прав, свобод і законних інтересів громадян у публічно-правових відносинах з органами державного та місце­вого адміністрування.

В цьому плані слушною є думка Ю. М. Новоградової, що недо­ліки судового захисту успішно можна компенсувати позасудо- вими формами захисту, які є досить перспективні і динамічні, і, на відміну від судової форми, більш мобільні, які виносять рішення швидше і не вимагають дотримання жорстких процесу­альних процедур^[157].

Досвід демократичних країн переконує, що розвиненість демократичних інститутів громадянського суспільства, скла­довою яких є різні громадські об’єднання та неурядові правоза- хисні організації, які використовують у правозахисній діяльності як юридичні, так і неюридичні (організаційні, наукові, просвіт­ницькі) засоби впливу або поєднують їх, забезпечує повноцінну реалізацію людиною її прав та захист від злочинних дій, адмініст­ративної сваволі, ідеологічного тиску владних структур.

Використання альтернативних засобів має бути або загаль- нодозволеною практикою, або практикою, дозволеною у певних категоріях справ, у яких такий спосіб вирішення спору є прийнят­ним - пропонується у Рекомендації REC (2001) 9 Комітету міні­стрів Ради Європи державам-членам стосовно альтернатив судо­вому вирішенню спорів між адміністративними органами влади

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу та приватними особами^[158].

Позасудовий захист прав і свобод людини - це діяльність щодо забезпечення захисту прав і свобод людини без участі судових органів, що не суперечить законодавству, реалізується шляхом здійснення позасудових процедур уповноваженими на те законо­давством державними і недержавними органами та громад­ськими організаціями.

Позасудовий порядок передбачає: спрощену процедуру, яка дозволяє постраждалій особі навіть із невисоким рівнем правової культури самостійно захищати свої права, не користуючись послу­гами юристів чи адвокатів; більш оперативний розгляд скарги; безкоштовний розгляд скарг; оскарження навіть із негативним для постраждалої особи результатом дозволяє краще зрозуміти позицію органу влади, що при зверненні до суду надає особі мож­ливість ретельніше підготуватись до відстоювання власної пози- ції^[160]. Тобто, позасудові механізми можуть передувати судовим, наприклад, на стадії підготовки заяви до суду.

Ефективне поєднання судового і позасудового способів оскар­ження дій і рішень органів публічної адміністрації громадянами

може забезпечити розвиток демократичних засад в житті гро­мадянського суспільства, підвищити зацікавленість громадян в управлінні державою.

Світовий досвід свідчить, що реалізація прав людини багато в чому залежить від цілеспрямованої участі в ній представників громадськості, які, користуючись загаль­новизнаним правом на об’єднання, створюють незалежні від влади організації, відображаючи зростаюче в світовому співтоваристві прагнення до демократії. Позасудові форми захисту прав людини реалізуються через функціонування національних інститутів захисту прав людини, які, за сло­вами Верховного комісара з прав людини ООН Наві Піллей, посідають центральне місце у національній системі захисту прав людини та розглядають найбільш важливі питання прав людини на національному рівні»^[161].

Згідно «Декларації про право і обов’язки окремих осіб, груп і органів суспільства заохочувати і захищати загальновизнані права людини і основні свободи», «держава забезпечує і підтри­мує, коли це необхідно, створення і розвиток нових незалеж­них національних установ з питань заохочення та захисту прав людини і основних свобод на всій території, що знаходиться під її юрисдикцією, таких як омбудсмани, комісії з прав людини і будь- які інші форми національних установ»^[162].

У свою чергу, у Віденській декларації та Програмі дій, прий­нятих Всесвітньою конференцією з прав людини у 1993 році, визнається право кожної держави обирати структуру національ­них установ з питань заохочення та захисту прав людини яка найбільше відповідала б її потребам^[163]. На вибір державою моделі системи національних органів і установ із захисту прав людини та громадянина істотно впливає не тільки політичний режим, тип економічної системи, вид правової системи, а й теоретико-пра- вова концепція прав і свобод людини, яка існує в країні, існування власних традиційних релігійних, філософських, суспільно-полі­тичних, економічних і культурно-правових цінностей, що визна­чають специфіку забезпечення прав і свобод.

Національні інститути з прав людини (НІПЛ), або як їх ще нази­вають «національні установи по сприянню правам людини і їх захисту» (National Human Rights Institution for the Promotion and Protection of Human Rights) в сучасний період розглядаються як важлива ланка та незамінні партнери в справі захисту прав людини та пропаганди ідеалів правозахисної діяльності на націо­нальному й регіональному рівнях^[164]. Вони виконують важливу функцію заохочення та моніторингу ефективного дотримання міжнародних стандартів у галузі прав людини, створення полі­тичного простору, у якому можуть працювати інші активісти пра- возахисних організацій^[165].

Саме ці організації доводять до відома урядів і громадськості потреби і сподівання звичайних людей, здійснюють громадський контроль за діяльністю державних органів і сприяють активній участі громадян в суспільно-політичному житті на місцевому і між­народному рівнях.

Прив'язка національної організації до універсальних між­народних стандартів з прав людини дозволяє їй бути механіз­мом, за допомогою якого прогрес і розвиток міжнародного права в галузі прав людини, перетворюються на національну практику. Головна мета й особливість цих позасудових органів полягає в тому, що їх компетенція й основні напрямки діяльності безпо­середньо повинні служити виключно заохоченню поваги до прав людини й громадянина та їх захисту. Це дає підстави вважати їх спеціалізованими правозахисними органами.

Національні інститути з прав людини можна класифікувати за різними критеріями, наприклад, за основним напрямком їхньої діяльності, організаційним складом, або ж відповідно до політич­них і правових традицій, у межах яких вони планують свою роботу. Головне, що ці інститути повинні відповідати основним вимо­гам їх створення та функціонування, які визначені Принципами, що стосуються статусу і функціонування національних установ із захисту і заохочення прав людини (так званими «Паризькими принципами»), що були прийняті на міжнародному семінарі в Парижі 1991 року^[166] і стали своєрідним еталоном для оцінки національних правозахисних організацій^[167]. Пізніше вони були схвалені як Комісією ООН з прав людини (резолюція 1992/54)^[168],

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу так і Генеральною Асамблеєю (резолюція 48/134 від 20 грудня 1993 року)^[169].

Відповідно до даних принципів створення національної інсти­туції з прав людини (НІПЛ) має бути передбачено Конституцією країни або закріплене в іншому законі, де чітко прописані роль та повноваження НІПЛ, вони повинні мати якомога ширший ман­дат, дотримуватися плюралізму та співробітничати із широким спектром соціальних і політичних груп та інститутів, у тому числі з неурядовими організаціями (НУО), судовими органами, професій­ними об’єднаннями та державними установами, повинні мати інф­раструктуру, яка дозволяє їм виконувати свої функції, відповідне фінансування, щоб «бути незалежними від уряду та не бути об’єк­том впливу фінансових важелів, які могли б вплинути на цю неза­лежність». Паризькі принципи стосуються методів роботи, а отже, і повноважень національних інститутів з прав людини. Такі орга­нізації мають право розглядати будь-яке питання, що підпадає під їхню компетенцію, без дозволу з боку вищих органів влади. Вони уповноважені вислуховувати будь-яку людину або збирати будь- які відомості, якщо це необхідно для розгляду питань, що перебу­вають у сфері їхньої компетенції^[170].

У Паризьких принципах визначені також головні обов’язки національних інститутів із захисту прав людини, серед яких про­ведення моніторингу ситуацій порушення прав людини, якими вони вирішують зайнятися; представлення уряду, парламенту і будь-якому іншому компетентному органу рекомендації, пропо­зиції і доповіді з будь-якого питання, що належить до підтримки і захисту прав людини; привернення уваги уряду до ситуацій

в будь-якій частині країни, де порушуються права людини, та вне­сення пропозицій до уряду щодо кроків, спрямованих на те, щоб покласти край таким ситуаціям і, при необхідності, висловлення своєї думки щодо позиції і реакції уряду; надання консультацій щодо питань, що стосуються дотримання та виконання міжнарод­них договорів з прав людини; проведення навчання та інформу­вання в галузі прав людини тощо^[171].

Паризькі принципи не вимагають від національних інститутів з прав людини, аби ті виконували «квазісудову» функцію, тобто розглядали скарги та петиції людей, які стверджують, що їхні права людини були порушені, і проводили за ними відповідне прова­дження.

Однак не можна сказати, що Паризькі принципи є єдиними міжнародними стандартами. По суті, можна говорити і про між­народні стандарти, що визначаються міжнародними конвен­ціями з прав і свобод людини, які також повинні братися до уваги при формуванні і, особливо в процесі функціонування таких інститутів^[173].

В 1993 році Всесвітня конференція з прав людини у Відні від­значила «важливу і конструктивну роль, яку відіграють державні інститути з розвитку та захисту прав людини, зокрема, з надання консультативної допомоги компетентним інстанціям, а також з протидії порушенням прав людини, в правовому інформуванні й вихованні»^[174]. Всесвітня конференція закликала до створення та зміцнення таких державних інститутів на основі «Паризьких принципів», визнаючи право кожної держави самій обирати най­більш відповідні форми таких організацій з урахуванням націо­нальних (державних) потреб^[175]. Ця конференція стала важливою віхою для національних правозахисних установ. Вперше націо­нальні правозахисні установи, які відповідають Паризьким прин­ципам, були офіційно визнані в якості важливих і конструктивних сил, що діють у сфері заохочення і захисту прав людини, а їх ство­рення і зміцнення отримало офіційну підтримку^[176].

Паризькі принципи були додатково уточнені і підтверджені також Резолюцією Генеральної Асамблеї ООН 67/163 «Роль інсти­тутів омбудсмана і посередника та інших національних правоза- хисних установ в заохоченні і захисті прав людини» від 20 грудня 2012 року, яка закликає держави-учасники: заснувати незалежні і автономні інститути омбудсмана; забезпечити омбудсмана від­повідною законодавчою базою та фінансуванням; активно поси­лювати інформування про важливу роль омбудсмана^[177], а також Резолюцією ГА ООН від 31 жовтня 2014 року, у якій відзначено важливу роль, яку ці установи можуть, керуючись своїм манда­том, відігравати в сприянні врегулюванню скарг щодо порушень прав людини всередині країни, а також в сприянні належному управлінню з боку державно-адміністративних структур, в поліп­шенні їх відносин з громадянами та в удосконаленні надання адміністративних послуг^[178].

Узагальнюючи аналіз сутнісних характеристик національ­них інститутів з прав людини, В. В. Чуксіна зазначає, що за своєю правовою сутністю спеціалізований орган зі сприяння правам людини та їх захисту виступає як незалежний орган, інтегрова­ний в систему публічного управління, але не наділений юрисдик- ційними повноваженнями; створюваний з метою попередження порушень та захисту основних (конституційних) прав і просу­вання загальновизнаних стандартів прав людини на державний рівень; який реалізує в межах своєї компетенції принцип спра­ведливості (в правовому і гуманістичному сенсах) з урахуванням національних особливостей^[179].

Багатоманітність форм організації та функціонування спеціалі­зованих на захисті прав особи національних інститутів детерміну­ється національними особливостями, правовими та адміністратив­ними системами окремих країн, та залежить від багатьох факторів, в тому числі від каталогу конституційно закріплених прав і сво­бод людини, характеру політичного режиму, ступеня незалежності судової системи, рівня соціально-економічного розвитку країни, активності інститутів громадянського суспільства тощо.

У зв'язку з цим В. В. Чуксіною виділяються основні теоре­тичні моделі створення системи таких органів: іновалізаційна (утворення нових правозахисних органів, детермінованих пере­важно внутрішньодержавними причинами); модернізаційна (роз­ширення повноважень і функцій наявних правозахисних орга­нів, при яких провідну роль відіграє ініціатива самої держави); парадигмальна (використання правових конструкцій, наявних

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу в інших країнах і світового досвіду в цілому, які обираються дер­жавами за власною ініціативою або під впливом зовнішніх факто­рів; в результаті можуть бути створені як ефективні правозахисні органи, так і такі, що тільки формально відповідають обраному типу); інноваційна (поєднання в одному органі різних типів пра- возахисних органів, переважно з ініціативи держави)^[180].

Варто погодитись також із думкою В. В. Чуксіної, що, «незважа­ючи на різноманіття їх типів, за своєю правовою сутністю органи щодо сприяння правам людини і їх захисту, попри існуючі між ними відмінності в різних країнах, виступають як незалежні суб- сидіарні структури, інтегровані в систему публічного управління, але не наділені юрисдикційними повноваженнями (за окремими винятками); створені з метою попередження порушень та захисту основних прав і імплементації загальновизнаних стандартів прав людини на національний рівень; які реалізують в межах своєї компетенції принцип справедливості (в правовому і гуманістич­ному сенсах) з урахуванням національних особливостей держави. Основною метою їх утворення слугує правова реалізація стратегій сприяння правам людини та їх захисту і вдосконалення конститу­ційної системи захисту прав і свобод людини і громадянина»^[181].

Додатковим і допоміжним інститутом правового захисту гро­мадян від неправомірних дій і неналежного адміністрування орга­нів управління, як державного, так і муніципального рівня, який «бере участь у всіх чотирьох структурних елементах механізму забезпечення прав і свобод людини і громадянина: в охороні, захисті, пропаганді прав і свобод та наданні правової допомоги»^[182],

який є сполучною ланкою між громадянським суспільством і вла­дою, між окремим громадянином і апаратом публічної адмініст­рації, є інститут омбудсмана, в тому числі й його різновид - інсти­тут муніципального омбудсмана - порівняно нова правозахисна установа, поява і розвиток якої безпосередньо пов'язані із розвит­ком місцевої демократії, поширенням європейських стандартів належного урядування, «олюдненням» владних структур, спрямо­ваністю роботи чиновників і їхніх відомств на вирішення проблем конкретних людей, жителів відповідної громади^[183].

Як стверджують О. В. Марцеляк і Ю. М. Тодика, «світовий дос­від підтверджує, що необхідність в інституті омбудсмана виникає перш за все тоді, коли існуючі інституції не здійснюють ефектив­ного контролю в сфері державного управління і виникає необхід­ність в додаткових механізмах захисту прав і свобод громадян. Цей інститут «виростає» із держави і громадянського суспільства на відповідній стадії їх розвитку і виступає противагою громадян­ського суспільства на розширення і зміцнення сфери державного втручання в життя людини і суспільства»^[184].

Сутність омбудсмана та причини виникнення цього інституту у стислому вигляді розкриваються у влучному висловлюванні А. Хіль-Роблеса, котрий, формулюючи коротко основний зміст його діяльності в якості омбудсмана Іспанії, зазначав, що він поля­гає «в захисті і охороні тієї безпорадної і, як це не парадоксально, з кожним днем все більше беззахисної в сучасному суспільстві істоти, яка відома як «людина адміністрована». Охорона і захист від кого? Від держави, від дій органів державної адміністрації. Громадянин, права якого зневажаються, порушуються або ігно­руються, навіть при наявності можливості не завжди готовий вступити в складну, тривалу і дорогу боротьбу з адміністрацією. Незнання законів і побожний страх перед юстицією веде до того, що в безлічі випадків величезне число громадян стоїчно - нехай і впадаючи часом у відчай - терпить абсолютно неприпустимі адміністративні порушення»^[185].

Становлення даного інституту захисту прав людини і грома­дянина є важливим кроком у розвитку демократичних процесів, спрямованих на подальше зміцнення статусу особистості, гаран­тій реалізації прав і свобод людини і громадянина, дозволяє лікві­дувати ще існуючі прогалини в сфері функціонування механізмів захисту прав і свобод людини і громадянина, а також має величез­ний вплив на стимулювання позитивної діяльності органів дер­жавної влади та місцевого самоврядування^[186].

До числа закономірностей функціонування омбудсманів в основних правових системах сучасності, за слушним зауважен­ням В. В. Бойцової, відноситься «визнання за ними права оцінки адміністративних рішень за допомогою нетрадиційних неправо- вих критеріїв (справедливості, розумності, доброго врядування, правильності, обґрунтованості). Це дозволяє в повній мірі реа­лізувати правозахисний потенціал омбудсмана як гаранта прав і інтересів приватних осіб. Завдяки даному інституту розсува­ються вузькі межі позитивістського бачення права, створюються можливості для гуманізації адміністративного процесу, всієї сис­теми управління»^[187].

На необхідності впровадження інституту омбудсмана в тому числі на місцевому (муніципальному) рівні неодноразово наго­лошувалося в численних Резолюціях Генеральної Асамблеї ООН. Так, в одній з останніх Резолюцій ГА ООН 75/186 «Роль інститутів омбудсмана і посередника в заохоченні та захисті прав людини, благого управління і верховенства права», прийнятій 28 грудня 2020 року, підтверджуючи положення своїх попередніх Резолюцій з цього питання, відзначаючи довгу історію інститутів омбудсмана і наступні широкомасштабні зміни в усьому світі в галузі ство­рення і зміцнення інститутів омбудсмана і посередника і визна­ючи важливу роль, яку ці інститути можуть грати, відповідно до їх мандатів, в заохоченні та захисті прав людини і основних сво­бод, сприяючи благому управлінню та повазі верховенства права шляхом усунення дисбалансу повноважень між індивідом і поста­чальниками державних послуг, наполегливо рекомендує держа­вам-членам розглянути питання про створення або зміцнення незалежних і самостійних інститутів омбудсмана і посередника на національному, регіональному або місцевому рівні^[188].

На важливості заснування інституту омбудсмана на регіо­нальному та місцевому рівнях підкреслюється у докумен­тах Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи. Так, в Рекомендації 159 (2004) «Про регіональних уповноваже­них з прав людини: орган на службі прав громадян» зазначено, що, ознайомившись з результатами різних заходів, проведених Радою Європи в рамках «Круглих столів з європейськими упов­новаженими з прав людини», які відбулися у Лісабоні (1994 р.) на Мальті (1998 р.), в Цюріху (2001 р.) та Осло (2003 р.), виходячи з результатів конференції в Мессіні з місцевими та регіональними уповноваженими з прав людини з держав-членів Ради Європи (1997 р.) на тему «Захист прав, наближений до громадян: упов­новажений з прав людини на місцевому і регіональному рівні», вважаючи, що громадяни, які найчастіше стикаються з трудно­щами в отриманні інформації про свої права і з їх здійсненням перед обличчям громіздких і закритих адміністративних органів, потребують ефективної та доступної допомоги, Конгрес закликає держави-члени Ради Європи продовжувати і зміцнювати процеси децентралізації і регіоналізації, які сприяють посиленню демо­кратії та гарантій реального доступу громадян до соціальних

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу служб, наближеним до громадян, для того щоб регіони могли створити орган місцевого уповноваженого з прав людини там, де його ще не існує^[189].

В Рекомендації 309 (2011) Конгресу місцевих і регіональ­них влад, яка була обговорена і прийнята Конгресом 18 жовтня 2011 р., зазначено, що, «для того щоб зберегти здоров'я демокра­тії, потрібно створити складну систему стримувань і противаг, і така структура, як омбудсман, є життєво важливим компонентом такої системи. Омбудсман - це цінна гарантія від адміністратив­них зловживань на місцевому і регіональному рівні, що служить створенню довіри до публічних органів влади та вдосконалення надання послуг». Конгрес наголошує на тому, що «всім держа­вам-членам необхідно створити і розвивати свої структури омбудсмана для забезпечення того, щоб подібні скарги розгляда­лися негайно і ефективно»^[190].

Венеціанська комісія Ради Європи (Європейська комісія за демократію через право), приділяючи велику увагу розвиткові інституту омбудсмана як одному з основних механізмів захисту прав і свобод людини і громадянина, опублікувала збірку кращих практичних прикладів законодавчих актів, що регулюють засну­вання і функціонування інститутів омбудсмана в деяких держа­вах - учасницях Ради Європи^[191].

Комісія наголошує на необхідності законодавчого закріплення правового статусу інституту омбудсмана як головної умови гаран­тування його незалежності. Підкреслюється, що обсяг компетен- цій з моніторингу, загальний мандат і функції омбудсмана щодо захисту громадян від неналежного управління, тобто порушення

правил, законів і процедур, а також їх несправедливого застосу­вання (у вигляді необґрунтованих затримок, некоректної пове­дінки посадових осіб, вибіркового застосування законів і правил) поширюються на всі види омбудсманів^[192].

У кращих практиках, зазначених в збірнику Венеціанської комісії, дійсно простежується стимулювання інститутів омбудс­мана в плані «сприяння» більш ефективному управлінню, а не тільки «захисту» прав і свобод людини. Інститути омбудс- мана, з погляду Венеціанської комісії, мають право пропонувати поправки до чинного законодавства або до внутрішніх процедур урядової організації чи актів органів місцевого самоврядування, ґрунтуючись на своїх висновках і переконаннях. Вказується також на те, що у жодній країні інститути омбудсмана не можуть втру­чатися в поточні судові процедури, але можуть, однак, консуль­тувати заявника щодо доступних для нього правових засобів захисту. Венеціанська комісія рекомендує також, щоб інституту омбудсмана надавали право самостійно на власний розсуд вирі­шувати питання про відкриття регіональних (місцевих) представ­ництв. Це служило б гарантією належного механізму, що забез­печує доступність, довіру і впевненість у своїх повноваженнях і незалежність інституту омбудсмана, а також покращило б ефек­тивність роботи (наприклад, це стосується строків реагування на скарги). Питання про те, чи повинні належати регіональні (міс­цеві) інститути омбудсмана до філій (представництв) інституту омбудсмана національного рівня або бути незалежними від нього, на думку Венеціанської комісії, залежить багато в чому від геогра­фічної або демографічної специфіки відповідної країни, а також від «зрілості» її демократії та ринкової економіки в цілому^[193].

Рекомендації Венеціанської комісії щодо інституту омбудсмана були оновлені у березні 2019 року з прийняттям на 118-ій пле­нарній сесії «Принципів захисту та укріплення інституту

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу омбудсмана» («Венеціанські принципи»), схвалені Комітетом Міністрів Ради Європи на 1345-му засіданні заступників міністрів, Парламентською Асамблеєю Ради Європи (Резолюція 2301 (2019) від 2 жовтня 2019), Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи (Резолюція 451 (2019) від 30 жовтня 2019)^[194].

У цьому документі Венеціанська комісія відзначає, що в даний час більш ніж в 140 державах існують інститути омбудсмана на національному, регіональному або місцевому рівнях, що воло­діють різної компетенцією; що ці інститути адаптувалися до пра­вової та політичної системи відповідних держав, та наголошує на тому, що основні принципи інституту омбудсмана, включаючи незалежність, об’єктивність, прозорість, справедливість і неупе­редженість, можуть досягатися за допомогою різних моделей^[195].

Отже, визначаючи місце муніципальних омбудсманів в конс­титуційно-правовому механізмі захисту прав і основних свобод людини і громадянина, важливо відмітити, що з точки зору між­народних правових норм цей інститут належить до національних правозахисних інститутів, які передбачені міжнародною систе­мою захисту прав людини.

З точки зору теорії та практики конституціоналізму, муні­ципальний омбудсман є спеціальним інститутом, який поєднує у своїй діяльності приватний та публічний підходи в системі інституційних гарантій реалізації та захисту муніципальних прав людини, тобто є одночасно публічно-правовим та інститу­том громадянського суспільства, що представляє собою додат­ковий інститут правового захисту громадян від неналежного адміністрування та неправомірних дій органів управління міс­цевої адміністрації. На думку В. О. Фадєєвої, поява таких інститу­тів є результатом еволюції національних інститутів, що сприя­ють захисту прав людини, які «мають тенденцію до розширення їх компетенції і зміщення акцентів від постфактум реагування

на порушення прав людини до превентивних форм і методів пра- возахисної діяльності»^[196].

Визначаючи місце муніципального омбудсмана в конститу­ційній системі захисту прав і свобод людини і громадянина необ­хідно також звернути увагу на його взаємодію з органами влади та місцевого самоврядування та іншими структурними елемен­тами правозахисного механізму. Важливо підкреслити, що здійс­нення муніципальним омбудсманом діяльності щодо захисту прав людини неможливе без узгодженої роботи всіх структурних еле­ментів такого механізму. Тобто, як слушно відмічає Н. Ф. Лукашова, омбудсман не може діяти відокремлено від інших органів влади, для найбільш ефективної реалізації своїх повноважень по від­новленню порушених прав громадян йому необхідно виконувати покладені на нього функції спільно з державними, громадськими та іншими структурами^[197].

Однак, у питаннях взаємодії омбудсманів з іншими структу­рами державної та муніципальної влади, правозахисними орга­нами та громадськими організаціями виникає багато питань та суперечностей, хоча «саме від підвищення якості такої взаємодії залежить рівень забезпеченості та захищеності прав людини»^[198].

У взаємовідносинах муніципального омбудсмана з органами місцевого самоврядування, з урахуванням того, що органи місце­вого самоврядування мають чималі повноваження в галузі забез­печення та захисту соціальних, трудових та інших конституційних прав громадян, великого значення набуває використання омбудс- маном всього правозахисного потенціалу місцевої влади та різних форм взаємодії з органами місцевого самоврядування з метою захисту прав і свобод громадян. Основним напрямом такої взає­модії є, передусім, відновлення порушених прав людини і грома­дянина, що виявляється шляхом розгляду звернень та скарг жите­лів громади на рішення, дію (бездіяльність) органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. При цьому органи місцевого самоврядування повинні активно взаємодіяти з муніципальним омбудсманом, надавати йому всю необхідну для розгляду скарги інформацію, документи і матеріали, не перешкоджати у доступі до всіх адміністративних органів тощо. Крім того, формою взаємо­дії є узагальнення на основі отриманих звернень громадян чи про­ведених розслідувань за власною ініціативою фактів неналежної практики та внесення омбудсманом пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення діяльності та правових актів органів місце­вого самоврядування, які стосуються дотримання прав людини.

Визначаючи характер взаємовідносин та взаємодії (інтерак- тивності) муніципальних омбудсманів з іншими правоохорон­ними та правозахисними органами, слід зазначити, що інститути омбудсмана не протистоять державним органам, а конструктивно з ними співпрацюють на основі взаємодопомоги та взаємному інформуванні по окремих питаннях діяльності, зберігаючи при цьому незалежність та самостійність кожного з інститутів.

Як вже зазначалося, вони є допоміжними органами у системі захисту прав людини і громадянина і контролю за діяльністю державних органів та органів місцевого самоврядування у їх взає­мовідносинах з громадянами. Омбудсман є субсидіарним засо­бом захисту порушених прав, маючи, так би мовити, «залишкову» компетенцію по відношенню до компетенції судових засобів пра­вового захисту, він заповнює прогалини у юридичному контролі за виконавчою владою. Крім того, механізм взаємодії передбачає активне залучення у роботі омбудсманів кваліфікованих спеціа­лістів, які наділені необхідними знаннями, представників пра- возахисних організацій, громадських діячів, науковців тощо. Тобто, заснування інституту муніципального омбудсмана як суб- сидіарного правозахисного органу на рівні місцевого самовряду­вання «стає однією з інституційних форм прояву консенсусу між державними і місцевими владами в процесі удосконалення поза- судової системи захисту прав людини»^[199].

Аналізуючи характер взаємовідносин омбудсманів і судової влади, Дин М. Готтерер, консультант ПРООН по омбудсманам, колишній регіональний директор офісу Анкориджа омбудсмана штату Аляска, екс-президент Асоціації омбудсманів США, зазна­чає, що відносини між судовою гілкою влади та омбудсманами продовжують ставити запитання і викликають проблеми, особ­ливо в країнах, де відбуваються реформи судової системи, і служби омбудсманів стають партнерами у справі розширення незалеж­ності судової влади, що судові органи і омбудсмани повинні віді­гравати важливу роль у справі захисту прав людини і створення культури верховенства права, оскільки принцип верховенства права допомагає оберігати країну від примх окремих лідерів, від накалювання політичних пристрастей, а суди, які є формальними провідниками принципу верховенства права, та омбудсмани сто­ять на сторожі дотримання даного принципу і відстоюють засто­сування належних процедур та механізмів^[200].

Готтерер відзначає, що у проведеному ним для Міжнародного інституту омбудсманів дослідженні по вивченню більш як 130 законів різних країн світу про створення служби омбудс- манів, та розглядаючи ці закони з точки зору відносин між судо­вими системами та омбудсманами, він прийшов до висновку, що: омбудсмани є важливими союзниками судів, оскільки можуть допомогти виявити проблеми захисту прав людини і сприяти під­вищенню ефективності системи відправлення правосуддя; пов­новаження омбудсмана по відношенню до судової гілки влади можуть бути лише такими, що не зачіпають незалежність суддів та їх неупередженість при винесенні судових рішень; втручання

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу омбудсмана, коли воно дозволено законом, у конкретну справу, яка розглядається судом, повинно відбуватися з повагою до пов­ної незалежності суду, але може бути направлене на процедурні аспекти ведення окремих справ; в інших випадках омбудсман може, в рамках своїх загальних повноважень, висловлювати думку про функціонування судової системи. Омбудсмани, які дотриму­ються цих правил, допомагають розвитку і захисту прав людини і верховенства права в своїх країнах^[201].

Про позитивний досвід взаємодії судів та омбудсманів відміча­лося також у виступі на 2-му Міжнародному круглому столі омбудс­манів країн Європи і СНД в Баку, 21-23 листопада 2003 р. Клер Льюіс, омбудсмана провінції Онтаріо (Канада), Президента Міжнародного Інституту Омбудсмана (2000-2004 рр.), яка, наголошуючи на важ­ливості прямої співпраці між омбудсманами та судовою системою, зазначила, зокрема, що суди вважають законодавство, яке регулює правовий статус омбудсманів, як парадигму правозастосувального законодавства, створену для надання готового і недорогого право­суддя для окремих осіб, і визнають, що омбудсмани мають більше позитивного впливу на бюрократичний стиль поведінки^[202].

К. Льюіс також зазначила, що необхідність поваги урядами фундаментальних прав і свобод фізичних осіб є незаперечна і пер­шорядна, і в тих країнах, де вони порушуються, і установи омбудс- манів, і судова система повинні ретельно працювати для того, аби забезпечити дотримання цих прав і свобод різними гілками влади. Ця заява є закликом до співробітництва між омбудсманом і судовою системою в країнах, які знаходяться в процесі переходу до повної демократії^[203].

Таким чином, інститут омбудсмана, як і судова система, покли­кані захищати права громадянина від свавілля органів і посадових осіб публічної адміністрації, і вони обидва необхідні в демокра­тичному суспільстві. Проблема можливого перетину компетенції судів і омбудсмана, на думку Н. Ф. Лукашової, повинна вирішува­тися самим громадянином, який самостійно вибирає підходящий йому засіб правового захисту^[204].

Слід зазначити, що в багатьох країнах при вирішенні питання про доцільність запровадження інституту омбудсмана висловлю­валися певні побоювання можливого перетинання повноважень та сфери компетенції омбудсманів та суду, прокуратури, органів адміністративної юстиції, однак вони не знайшли свого підтвер­дження на практиці. Співпраця і взаємодія омбудсманів із судо­вими та іншими правозахисними та правоохоронними органами не регулюється, як правило, чітко визначеними правилами і пере­важно складаються ситуативно. Однак, основні принципи пере­тинання омбудсмана з іншими засобами правового захисту зво­дяться до того, що пріоритетним способом правозабезпечення виступає судовий контроль, омбудсман, як я вже зазначалося, роз­глядає скарги, за умови вичерпання громадянами інших засобів правового захисту.

Активізувати діяльність та взаємовідносини судових і позасудо- вих механізмів правового захисту, державних і недержавних органі­зацій, посилити координацію діяльності парламентського та інших видів омбудсманів, державних органів, до компетенції яких відне­сені питання захисту прав і свобод людини і громадянина можна за допомогою спеціального Положення про координацію діяль­ності щодо захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні.

Існує також думка, що для вирішення проблеми взаємодії омбудсманів із зазначеними структурами найбільш придатною і ефективною з точки зору практичної реалізації є здійснення такої взаємодії на основі укладання двосторонніх угод (догово­рів, меморандумів) про співробітництво, інформаційний обмін тощо. Суб'єкти таких угод на добровільних засадах передбачають об'єднання зусиль щодо забезпечення і дотримання прав і сво­бод людини, посилення інформаційної взаємодії, вдосконалення законодавства в різних сферах. У рамках угод можливе прове­дення спільних перевірок за фактами порушень прав і свобод громадян, вжиття заходів дисциплінарного характеру до винних посадових осіб тощо^[205].

Слушною також є думка, що основними напрямками взаємо­дії омбудсманів з іншими правозахисними інститутами можуть бути: методичне співробітництво у сфері виявлення типових порушень прав і свобод людини, проблем та умов, які виклика­ють дані порушення, вироблення методик поновлення поруше­них прав; створення єдиної бази про результати розслідування скарг та проведення перевірок омбудсманами, рекомендацій щодо удосконалення законодавства та правозастосувальної прак­тики, що надасть можливість налагодження взаємоінформації між омбудсманами та забезпечити доступ громадянам до інфор­мації про діяльність омбудсманів; співробітництво з омбудсма- нами зарубіжних країн та міжнародними правозахисними органі­заціями при проведенні спільних освітніх програм у галузі прав людини та обміну позитивним досвідом діяльності тощо^[206].

Що стосується механізму взаємодії регіональних, муніципаль­них, спеціалізованих омбудсманів та парламентських омбудсманів «загальної компетенції», то, як правильно зазначає А. Хіль Роблес, що, хоча дані інститути і не пов'язані відносинами організацій­ного підпорядкування та не знаходяться в субординаційних відно­синах, однак це не означає, що вони не повинні співпрацювати^[207].

Всі інститути омбудсманів є елементами єдиного меха­нізму захисту прав людини і мають принципову єдність мети та завдань, а також схожість у принципах організації та направ­леннях своєї діяльності. Діяльність муніципальних омбудсманів дозволить певною мірою розвантажити парламентського омбудс- мана «загальної компетенції», що в свою чергу може прискорити розгляд скарг від громадян, які отримують можливість вирішити спірні питання та проблему, яка виникла, на місцях.

Отже, специфіка муніципального омбудсмана полягає саме в тому, що він забезпечує нормальне функціонування інших орга­нів влади та місцевого самоврядування з точки зору дотримання прав і свобод людини і громадянина, сприяє усуненню виявле­них порушень прав людини з боку владних структур, вдоскона­ленню адміністративної практики та надання публічно-адмініст­ративних послуг, оптимізації нормотворчості органів місцевого самоврядування в галузі забезпечення та захисту прав і свобод людини і громадянина.

Таким чином місце і роль муніципальних омбудсманів у меха­нізмі забезпечення захисту прав людини полягає в тому, що даний інститут знаходиться між територіальною громадою та в цілому громадянським суспільством і публічною владою, оскільки, з одного боку, його, як правило, призначають органи публічної влади, а, з іншого - він є представником інтересів територіальної громади та громадянського суспільства, покликаним реагувати на порушення прав людини з боку державних структур і посадо­вих осіб та застосовувати надані йому тими ж органами місцевої влади заходи впливу, що дає підстави говорити про дуалістичний характер правової природи цього інституту.