Правові моделі інституту муніципального омбудсмана в країнах Європи

На становлення та розвиток інституту муніципального омбудсмана в європейських країнах вплинули різноманітні фак­тори, пов'язані, передусім, з тими кардинальними змінами, яких зазнали суспільне життя та політичний устрій Європи у другій половині ХХ ст.

Як відмічає А. Кудряченко, за повоєнний період до числа най­більших досягнень, якими пишаються держави усталеної демо­кратії, сьогодні належать: особиста свобода громадян, свобода думки, рівність громадян перед законом, ідеологічний плюралізм, чітка ув'язка держави з конституцією та розвинуте і структуро- ване громадянське суспільство. Особливо, на його думку, слід під­креслити роль і значення інституту громадянського суспільства. Саме завдяки взаємодії відповідних структур цього інституту з владними органами досягається більш повне врахування потреб населення, альтернатив і можливих наслідків владних рішень^[445].

В умовах інтеграційних процесів своєрідність соціального, політичного та економічного життя країн Європейського Союзу, особливості культурних традицій, основоположні суспільні цін­ності, структури домінантних базових інститутів суспільства вплинули на формування громадянського суспільства в кожній

з країн Європейського Союзу. Історія розробки концепції гро­мадянського суспільства у західній суспільно-політичній думці, як і реальний процес формування і розвитку самого громадян­ського суспільства, свідчать, що ключовим моментом його ста­новлення є врахування всіх вищеназваних складових суспільної свідомості, яка формує справжнього громадянина своєї держави.

Розвиток демократії в державі і становлення інститутів гро­мадянського суспільства знаходяться між собою у прямому взає­мозв’язку і не можуть існувати один без одного. Сполучною ланкою держави і громадянського суспільства є місцеве само­врядування, засноване на принципах субсидіарності, регіона- лізації та децентралізації. Місцеве самоврядування виконує найважливішу роль сполучної ланки між суспільством і дер­жавною владою, між договірним саморегулюванням і самоор­ганізацією суспільства і державним владно-примусовим регу­люванням громадських відносин. Розбудова громадянського суспільства передбачає висхідний розвиток локальної демокра­тії та основних засад побудови й формування місцевого само­врядування, інституціональної спроможності місцевого само­врядування та його структурних елементів. Визнання державою інститутів місцевого самоврядування стало гаслом реформатор­ських дій усіх без виключення держав Європи.

Джерелом європейських правових стандартів місцевого само­врядування виступають міжнародні договори, що укладені під егідою Ради Європи. Одним з найголовніших джерел, що визна­чає основні засади побудови місцевого самоврядування в Європі, є, безумовно, Європейська Хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року. Хартія стала важливим договором для захисту прав місцевих та регіональних влад, таких, як право на самоврядування, право обирати місцеві органи, право здійс­нювати свої повноваження, мати адміністративні структури та фінансові ресурси, а також право звертатись до суду в разі втручання інших рівнів влади. Аналіз принципів, закріплених Хартією місцевого самоврядування, свідчить про те, що сучасна Європа вбачає у місцевому самоврядуванні надзвичайно важли­вий елемент демократії.

Суть розуміння місцевого самоуправління, яке засноване на європейській континентальній моделі в тому, що місцеве само­врядування розглядається як встановлена державою місцева публічна влада. Вона реалізується на території відповідної тери­торіальної громади шляхом управління, здійснюваного жите­лями, що проживають у межах цієї територіальної громади, орга­нами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Д. Співак виділяє основні ознаки європейської континен­тальної моделі місцевого самоврядування: це різновид публіч­ної влади, що встановлена органами державної влади в законах, діюча природа місцевого самоврядування полягає в тому, що воно є, з одного боку, аналогом центрального уряду, а з іншого боку - формою народовладдя, що забезпечує реалізацію прав громадян на місцеве самоврядування, а місцевому населенню - можливість перетворення своєї волі в публічну владу; наявність цієї публіч­ної влади, закріпленої за громадянами в законі, дає їм можливість

здійснювати управління значною частиною державних справ, реалізувати державні функції в межах відповідної територіаль­ної громади; межі владних повноважень громадян, органів місце­вого самоврядування й посадових осіб місцевого самоврядування обмежуються просторовими межами розповсюдження юрисдикції територіальної громади; публічна муніципальна влада належить жителям і здійснюється ними безпосередньо й через створювані ними органи місцевого самоврядування або посадових осіб міс­цевого самоврядування; влада ця встановлена законом і повинна здійснюватися в рамках закону; місцеве самоврядування як різ­новид публічної влади має достатню матеріально-фінансову базу у вигляді муніципальної власності, місцевого бюджету, цінних паперів тощо; сполучаються як місцеві, так і загальнодержавні інтереси при здійсненні місцевого самоврядування^[448].

Місцева автономія, поділ влади на державну і місцеву - умова для забезпечення можливості реального самоврядування людей. Підкреслюється, що недостатньо демонтувати тотальну однаковість управління, необхідно домагатися безумовної реа­лізації фундаментальних прав і свобод людини через розвиток місцевих громад та громадянських інститутів, що виражають їх інтереси^[449]. На сьогодні європейська модель організації тери­торіального управління відзначається прозорістю, відкритістю, дієвістю, гнучкістю, націленістю на забезпечення інтересів гро­мадян. Завдяки цьому більшість європейських держав відзна­чається високим рівнем життя населення, забезпечення їх прав та свобод і можливістю вільно реалізовувати власні інтереси та потреби^[450].

В основу зарубіжного законодавства, яке регулює питання громадянського суспільства на муніципальному рівні, покладені створення правових умов для залучення населення до прийняття рішень на місцевому рівні, забезпечення автономії громадян у вирішенні муніципальних питань, механізми горизонтального і вертикального співробітництва між публічними органами влади і неурядовим сектором^[451], створення системи незалежного гро­мадського контролю над органами місцевого самоврядування та моніторингу прав людини на місцях. Збільшення числа інсти­туцій, які спеціалізуються на наданні соціальних послуг насе­ленню, активізація їх діяльності, розвиток децентралізації та самоорганізації також вимагає кардинальних змін у погля­дах на муніципально-правову природу та значенні публічно- самоврядних багатьох інститутів громадянського суспільства. Їх завдання, як локального інституційного ядра громадянського суспільства, насамперед, повинні зводитися до акумуляції та гене­рації місцевих інтересів, виявлення важливих потреб населення, встановлення пріоритетів, пошуку оптимальних шляхів забезпе­чення питань місцевого значення, здійсненні громадського конт­ролю за якістю соціальних послуг^[452].

В багатьох європейських країнах функції контролю над діяль­ністю місцевої адміністрації й інших муніципальних органів вико­нують муніципальні омбудсмани.

Так, «законодавча» або представницька модель муніципаль­ного омбудсмана запроваджена в муніципалітетах (общинах) Республіці Болгарія, де він отримав титул «громадського посе­редника» (болг. - «общественен посредник»). Згідно Конституції Болгарії, община є основною адміністративно-територіаль­ною одиницею, в якій здійснюється місцеве самоврядування. Представницьким органом місцевого самоврядування в общині є общинна (муніципальна) Рада. Виконавчу владу в общині пред­ставляє кмет (мер), який обирається населенням, але в той же час виконує функції, покладені на нього центральними держав­ними органами^[454].

Поява муніципальних омбудсманів стала наслідком суспільно- політичного розвитку Болгарії, розвитку взаємовідносин інсти­тутів держави і громадянського суспільства, розширення форм і методів участі представників громадянського суспільства в функціонуванні органів влади на всіх рівнях, організації здійс­нення взаємного контролю громадянського суспільства і держав­ного механізму, забезпечення взаємного інформаційного та кому­нікаційного обміну між різними рівнями державного апарату та інститутами громадянського суспільства.

Започатковані на перетині 1990-х років трансформаційні зрушення в Болгарії, як і в інших країнах Східної Європи стали, за влучним виразом А.

Відмова від комуністичного, чітко вираженого авторитарного характеру правління, дозволила відтворити основи демократич­ного суспільства в країні, створити новий інститут президентської влади, багатопартійний парламент, уряд за участю представників різних політичних сил. Була розроблена і прийнята нова, демо­кратична Конституція Республіки^[456], яка стала поштовхом для розвитку громадянського суспільства та формування місцевого самоуправління. Конституція Республіки Болгарія 1991 року^[457] проголосила, що державна влада походить від народу і здійс­нюється ним безпосередньо чи через передбачені у Конституції органи. У сьомому розділі Конституції «Місцеве самоуправління та місцева адміністрація» закріплені гарантії прав муніципалі­тетів, включно з гарантіями їх прав на управління певною тери­торією, та відзначено, що громадяни беруть участь в управлінні общиною як через обрані ними органи місцевого самоуправління, так і безпосередньо через референдуми, загальні збори населення, а також шляхом збирання підписів щодо окремих проблем^[458].

У вересні 1994 року Болгарія підписала Європейську хар­тію місцевого самоврядування, прийнявши таким чином євро­пейські принципи організації та діяльності місцевого самовря­дування, в тому числі й принцип виключної компетенції, суть якого полягає в тому, що органи місцевого самоврядування у межах, встановлених законом, наділені повною свободою дій для здійснення власних ініціатив по будь-якому питанню, яке не виключене з їх компетенції й не віднесений до компетенції іншого органу влади^[459].

Були також перейняті європейські принципи якісного управ­ління (good governance), фундаментом якого є принцип нового способу взаємодії держави і суспільства - співробітництво, а також інші принципи, серед яких можна виділити зв'язки з гро­мадськістю, респонсивність, ефективність, відкритість та прозо­рість, компетентність, етичність, інноваційність, стабільність, які передбачають концентрацію зусиль на таких напрямах розвитку місцевого самоуправління, як планування та моніторинг діяль­ності, удосконалення правової бази, представництво, захист інте­ресів місцевого населення, покращення якості послуг тощо^[460]. Принципи місцевого самоврядування передбачають, що всі дії і рішення державних та муніципальних органів у всій їх ієрар­хії повинні відповідати встановленим правилам і законам кра­їни, а також правовим нормам і політиці Європейського Союзу, що акти та діяльність місцевої адміністрації повинні створювати правову визначеність і сприяти у попередженні та доланні зло­вживання владою, свавілля та корумпованості службових осіб, котрі повинні виконувати свої обв'язки відкрито та нести відпові­дальність за свої дії чи бездіяльність^[461].

З того часу в Болгарії триває процес вдосконалення місцевого самоврядування. Основними цілями декларується: приведення законодавства країни у відповідність до Європейської Хартії про місцеве самоврядування; зростання участі громадян в роботі

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу органів самоуправління та у контролі за рішеннями і діями міс­цевої влади; успішні кроки до конструктивного діалогу між цен­тральною та місцевою владою; покращення послуг на рівні общини та регіону; посилення прозорості дій органів самоуправ­ління; інституціоналізації громадянського суспільства, зокрема створення мережі громадських організацій, що сприяють ста­новленню демократичного та ефективного місцевого самовряду­вання; залучення муніципалітетів до міжнародного співробітни­цтва та євроінтеграційних процесів тощо^[462].

Як відмічає болгарська дослідниця М. Н. Чешмеджиева, «за останні роки Болгарія зробила значний крок до створення демократичних інститутів, до верховенства права та активного громадянського суспільства. Нова демократична держава закли­кає до нових реалій, які допоможуть розвиватися, до створення системи гарантій, необхідних для цілей та завдання соціальних змін. Але цей процес не забезпечує автоматичну та достатньо ефективну відповідність за дотримання прав окремих громадян. У перехідних країнах, таких як Болгарія, дуже часто муніципальні службовці перетворюють свої позиції чиновника на засіб здійс­нення особистої влади, а в деяких випадках - на незаконне зба­гачення. Практика в усталених демократичних країнах показує, що у боротьбі з такими особами велику роль і значення мають позасудові засоби захисту та дотримання прав людини. Останні доповнюють судовий, адміністративний та інші форми захисту. Серед них виділяється інститут громадського захисника, що набув назви - омбудсман»^[463].

Досліджуючи основні об’єктивні причини створення мережі омбудсманів на національному та муніципальному рівнях, М. Н. Чешмеджиева виділяє наступні: необхідність посилення гарантій прав і свобод зростання в болгарському суспільстві, яке переживає глибокі соціальні та правові реформи, необхідності

посилення гарантій прав і свобод; збільшення потужності бюрокра­тичних структур; розширення повноважень місцевої влади в еко­номічній, політичній і соціальній сферах; необхідність покращення якості управління та підвищення ефективності існуючих механіз­мів розгляду скарг громадян на порушені права і свободи людини; зміцнення існуючої системи захисту прав людини в цілому^[464].

У 2003 році в Болгарії були внесені зміни в Закон про місцеве самоврядування і місцеві адміністрації, які розширили права і пов­новаження органів місцевого самоврядування та надали можли­вість муніципальним громадам Болгарії створювати інститут гро­мадських посередників (муніципальних омбудсманів), посада яких повинна вводитися з метою заохочення поваги та захисту прав і законних інтересів громадян з боку органів влади і місцевого самоврядування. Закон не встановлює правил організації діяль­ності муніципального омбудсмана, надаючи общинам право само­стійно визначати порядок діяльності громадського посередника^[465].

Варто відмітити що закріплення у законі цього положення стало можливим завдяки активній громадсько-політичній, пра- возахисній діяльності різних громадських організацій, які ініцію­вали у деяких муніципалітетах країни в якості пілотного проекту створення служби муніципального омбудсмана. Такими організа­ціями, які активно просували ідею створення інституту муніци­пальних омбудсманів в Болгарії, були, зокрема фонд «Реформа у місцевому самоуправлінні», «Центр по вивченню демократії», «Коаліція 2000», створена у 1998 році з метою протидії коруп­ції у сфері державного управління та розвитку демократії у сус­пільстві, Болгарське відділення Фонду ім. Фрідріха Еберта, одного з найстаріших політичних фондів у Європі, який сприяє розвит­кові громадянського суспільства і популяризації таких цінностей демократії, як свобода, справедливість, солідарність тощо^[466].

Активну участь у цьому процесі приймала й Національна асоціація муніципалітетів у Республіці Болгарія, яка є актив­ним посередником між общинами та державою. На організова­ній ними у 2002 році конференції «Можливості для створення інституту типу омбудсмана на місцевому рівні у Болгарії. Досвід та перспективи» було прийнято декларацію, у якій учасники висловили підтримку ідеї запровадження інституту омбудсмана на місцевому (муніципальному) рівні та звернулися із закликом до державних органів влади забезпечити законодавче регламен­тування цього інституту^[467].

Пілотні проекти створення інституту муніципального омбудс­мана за ініціативи таких організацій, як «Коаліція 2000», Фонд ім. Фрідріха Еберта, та підтримки деяких зарубіжних і міжнарод­них організацій були реалізовані в столиці Болгарії Софії, містах Разград, Лозніца, Оряхово, Завет та деяких інших^[468]. Так, проект «Столичний омбудсман» відбувався за підтримки Центру соціаль­ної практики у партнерстві з митрополитом столичного муніципа­літету та фінансової підтримки фундації «Відкрите суспільство». За час проекту омбудсман отримав велику кількість звернень і скарг громадян щодо якості адміністративних послуг чи неправомірних, на їх думку, рішень муніципальної влади. Деякі з повідомлень вима­гали ретельного розслідування та зустрічі із представниками муні­ципалітету, внесення пропозицій щодо відміни або перегляду окре­мих муніципальних актів. Але частіше мешканці зверталися для отримання консультацій щодо обов’язків та порядку діяльності різ­них муніципальних служб та державних структур у сфері надання різноманітних послуг, зокрема, у системі теплопостачання, транс­порту, освіти тощо^[469]. Після закінчення проекту посада муніципаль­ного омбудсмана (громадського посередника) у Столичному муні­ципалітеті була запроваджена на постійній основі.

Також, завдяки болгарській молодіжній Асоціації «Стефан Стамболов» за підтримки Коаліції 2000 та Агентства США з підтримки міжнародного розвитку, пілотний проект щодо створення служби громадського посередника був також реалізований в муніципалітетах Баніте та Ботевград. Для фінансування цього проекту був утворений спеціальний благодійний Фонд, додаткове фінансування на період дії проекту забезпечували також Коаліція 2000 та Агентство США з під­тримки міжнародного розвитку. На жаль, не дивлячись на популяр­ність інституції серед мешканців муніципалітетів, після закінчення проекту та фінансової підтримки зазначених організацій, діяльність омбудсманів була припинена через брак коштів^[470].

Таким чином, за словами болгарської дослідниці М. Славової, створення інституту громадського посередника (муніципаль­ного омбудсмана) стало результатом тиску з боку громадян­ського суспільства та багаторічних зусиль різних неурядових гро­мадських організацій, таких як Центр по вивченню демократії та Національної асоціації муніципалітетів Болгарії^[471].

Безпосереднім результатом діяльності омбудсманів стало під­вищення довіри між громадянами та адміністрацією, а також мож­ливість налагодження зворотного зв'язку як фактору підвищення ефективності управління. В даний час інститут муніципальних омбудсманів (громадських посередників) функціонує у більшості муніципалітетів Республіки Болгарія. Вони об'єднані в Асоціацію муніципальних омбудсманів країни, яка координує діяльність омбудсманів, здійснює зв'язок із засобами масової інформації з метою розголосу результатів діяльності даного інституту, під­тримує контакти з іншими громадськими організаціями, які роз­робляють аналогічні проекти, для синхронізації спільних зусиль у розбудові демократичного суспільства та заохоченні реалізації та захисту прав людини і громадянина^[472].

Схожою з болгарською є модель муніципального омбудс­мана Республіки Сербія. Схожими також є і чинники, які сприяли появі цього інституту. Як відомо, сучасна історія Сербії насичена драматичними подіями, що істотно вплинули на характер роз­витку країни. Розпад Соціалістичної Федеративної Республіки Югославія (СФРЮ) і ескалація міжетнічних конфліктів призвели до масштабної макроекономічної дестабілізації і зростання соці­альної напруженості. Адаптація інститутів громадянського суспільства і запуск ринкових реформ стали можливі лише зі змі­ною політичного режиму в 2000 р. і поверненням країни в між­народне співтовариство після тривалої ізоляції^[473]. На даний час Республіка Сербія - постсоціалістична країна, яка пережила гостру громадянську війну та міжнародне військове втручання.

Відродженню демократичних засад країни сприяла актив­ність громадянського суспільства Сербії, яке виступало в якості антимілітаристської сили, заснованої на цінностях громадян­ської толерантності, верховенства закону, соціального та полі­тичного плюралізму. Роль інститутів громадянського суспільства у процесі демократизації державної політики, як і в інших сфе­рах, є надзвичайно важливою, оскільки воно виправляє, спонукає та проводить моніторинг роботи органів державної влади. Без громадянського суспільства, яке мусить володіти необмеженим доступом до всіх публічних даних про роботу державних органів, неможливі успішні реформи та справжні зміни в суспільстві^[474]. Саме інститути громадянського суспільства Сербії стали партне­ром уряду у процесі децентралізації і реформи місцевого самовря­дування, приведення місцевих нормативних актів у відповідність до міжнародних договорів та іншими міжнародно-правовими документами з прав людини.

З відходом від соціалістичної моделі самоврядування Сербія перейшла до класичної з поділом влади і правом громадян на управління місцевими справами. При цьому специфіка серб­ської системи місцевого самоврядування в постсоціалістичний період полягала в тому, що в її основі лежав принцип верхо­венства вищої посадової особи в системі органів місцевого само­врядування, який передбачав його прямі вибори, що й знайшло своє відображення в Законі про місцеве самоврядування 2002 року^[475]. Однак прийняття Конституції 2006 року, яка вста­новила скупштини вищим органом місцевого самоврядування в Сербії, був здійснений перехід до моделі місцевого само­врядування, заснованої на принципі верховенства скупщини. Скупштина (збори, рада) - є традиційним інститутом соціаль­ної організації сербів, яка сформувалася як особлива громадська ментальність ще з часів турецького пригноблення і зберіглася до теперішнього часу. Саме місцева скупштина в даний час фор­мує виконавчі органи місцевого самоврядування^[476]. А основною територіальною одиницею, в якій здійснюється місцеве само­врядування, є општина (община, громада).

Можливість заснування на рівні општини «локального омбудс­мана» з метою сприяння належному управлінню та верховен­ству закону, захисту прав та свобод громадян та юридичних осіб на місцевому рівні передбачено ст. 97 Закону про місцеве самовря­дування (Закон о локално) самоуправи)^[477], прийнятого у лютому 2002 року, тобто ще до прийняття у 2005 році Закону про захист громадян, яким було передбачено заснування посади загально­національного парламентського омбудсмана. При цьому, Закон про місцеве самоврядування не зобов’язує, а лише надає правову основу і можливість општинам створювати відповідну службу

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу омбудсмана на свій розсуд, якщо вони вважають, що така уста­нова є необхідною, і якщо є для цього всі необхідні організаційні та фінансові можливості^[478].

На сьогодні ця установа створена лише у незначній кіль­кості міст та муніципалітетів Сербії. Причини цього, на думку сербського дослідника Предрага Дімітрієвіча, криються у тому, що, по-перше, місцева влада ще не достатньо розуміє роль і пози­ції муніципального омбудсмана, по-друге, у місцевих політич­них структурах омбудсмана сприймають як незалежну політичну особу, яка може скласти їм «конкуренцію» у роботі, тому став­ляться до нього з пересторогою, і по-третє, бракує професійної та фінансової спроможності, особливо у малих муніципалітетах. В невеликих муніципалітетах дуже важко знайти відповідний спеціалізований персонал, оскільки роль омбудсмана передбачає, насамперед, компетентність, досвід роботи, репутацію тощо^[479].

Законодавча модель муніципального омбудсмана застосо­вана й в Королівстві Нідерланди (Koninkrijk der Nederlanden). Муніципалітети є нижньою ланкою адміністративно-територі­ального поділу країни. Вони є автономними у здійсненні місце­вої правотворчості і проведенні місцевої політики. Адміністрація в муніципалітетах складається з обраної народом муніципаль­ної ради та її виконавчого апарату - муніципального уряду (магі­страту). Магістрат складається з бургомістра, призначуваного за рекомендацією корони комісаром провінції після консультацій з радою і олдерменов (старійшин), які обираються муніципаль­ною радою зі свого складу. Магістрат відповідальний перед муні­ципальною радою за свої дії. У невеликих муніципалітетах домі­нуюче становище займає бургомістр, який є єдиним службовцем в муніципалітеті, що працює повний робочий день. Він володіє одноосібними повноваженнями в сфері підтримки громадського порядку та несе за це відповідальність перед муніципальною радою. Він має право, якщо вважатиме, що те чи інше рішення

державного органу суперечить законодавству або загальним інтересам, утриматися від його виконання і повинен проінформу­вати про це виконавчий орган провінції, який вносить це питання на розгляд уряду^[480].

Статус органів місцевого самоврядування закріплений в гл. 7 конституції Нідерландів, а також регулюється законами «Про про­вінції» 1962 р. і «Про місцеві влади» 1851 р.^[481]. У 80-і роки XX сто­ліття ці закони було переглянуто, хоча реформатори обмежилися в основному зовнішньою модернізацією, територіальною орга­нізацією місцевого самоврядування. В результаті злиття гро­мад з невеликою чисельністю жителів кількість муніципалітетів в Нідерландах різко скоротилося - з тисяча двісті (в 1848 році) до семисот громад (в 1990 році)^[482] і до 478 (в 2012 р.). Таке скоро­чення пояснюється тим, що держава прагне підвищити ефектив­ність адміністративного управління шляхом реорганізації муні­ципалітетів, у процесі якої невеликі муніципалітети об’єднуються або вливаються в більші^[483].

Закон «Про провінції» і закон «Про місцеві влади» не визнача­ють повноваження виконавчих місцевих органів. Тому провінції і муніципалітети до певної міри самостійно встановлюють роз­поділ повноважень^[484]. Такий підхід дає можливість змінювати обсяг повноважень відповідно до сучасного розвитку і суспіль­них потреб громади. На сьогодні діяльність муніципалітетів

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу не обмежується вирішенням таких завдань, як локальні індустрі­альні проекти, житло, громадський транспорт, охорона навколиш­нього середовища тощо, предметом їх турботи стають так звані комунікаційні зв'язки (комісії, дискусії, референдуми, перего­вори), посилення і розширення участі громадян у розвитку міст, щоб муніципальна політика максимально відображала і врахову­вала інтереси населення.

Сучасне суспільство стикається з безліччю різноманітних завдань, що варіюються від глобалізації, міграції, глобального потепління і зниження рівня бідності до старіння робочої сили. Уряди та їх адміністрації більше не є єдиними органами, від­повідальними за вирішення цих завдань. Політика, спрямо­вана на їх вирішення, все більшою мірою розвивається і впрова­джується в тісній співпраці з недержавними органами, такими як організації приватного сектору, зацікавленими групами (неурядові організації) і багатопрофільними організаціями та комерційними організаціями^[485].

Тому зараз муніципалітети мають нові можливості висту­пати не в класичній ролі монопольних постачальників послуг, а як координатори та стимулятори розвитку мережі місцевих фірм, організацій, соціальних груп і приватних ініціатив - віді­гравати нову реформаторську роль у визначенні напрямків соці­ального розвитку^[486]. Саме така політика муніципальної влади сприяла впровадженню у практику нового інституту муніци­пальних омбудсманів.

На сьогодні понад 168 муніципалітетів цієї країни мають своїх омбудсманів, крім того понад 60 омбудсманів діють на під­приємствах громадського сектору економіки. Юрисдикція деяких муніципальних омбудсманів поширюється на декілька муніципалітетів. Так, омбудсман міста Амстердам працює

ще у семи муніципальних утвореннях, які входять у структуру мегаполісу Амстердам^[487].

До 2005 року муніципальні омбудсмани Нідерландів діяли на основі неуніфікованих правил, які встановлювалися кожним муніципалітетом окремо. В 2005 році парламент Нідерландів затвердив зміни до адміністративного законодавства країни (General Administrative Law Act), якими визначив єдину для всієї території процедуру звернення та розгляду заяв та повідомлень громадян як до конституційного органу національного омбудс­мана, так і до муніципальних омбудсманів^[488]. Необхідність вве­дення загальних правил пояснювалася тим, що місцеві зако­нодавчі збори часто призначали своїх омбудсманів, довільно визначаючи їх мандат в частині розгляду скарг на дії виконавчих органів влади муніципалітету або групи муніципалітетів (крім поліції, яка підпадає під виключну юрисдикцію Національного омбудсмана)^[489].

Введені поправки не обмежили конституційні права грома­дян Нідерландів на вибір органу (національного чи муніципаль­ного омбудсмана), до якого вони бажають звертатися зі скар­гою на дії будь-якого, в тому числі місцевого, адміністративного органу або посадової особи. Але, повноваження «зобов’язувати свідків порушення прав людини до співробітництва», які має лише національний омбудсман, фактично перетворило інститут національного омбудсмана в апеляційну інстанцію всієї системи омбудсманів Нідерландів^[490].

Республіка Польща, як вже згадувалося вище, запровадила модель муніципального спеціалізованого омбудсмана із захисту прав споживачів (Rzecznik praw konsumenta - речник прав консу­мента). Під споживачами розуміються мешканці - члени терито­ріальної громади (гміни), котрі виступають як споживачі товарів і побутових послуг, які надаються підприємцями, а також кому­нальних послуг, пов’язаних з енерго- та водопостачанням, послуг у сфері нерухомості, телекомунікації, транспорту, туризму, та пуб­лічно-адміністративних послуг, що надаються муніципальними службами. Як відзначає Л. Северин-Мрачковська, в сучасний період споживання поширюється не лише на речі, а й, навіть, на час, про­стір, природу, людські відносини, історію, науку, культуру^[491].

Тобто, в даному випадку поняття «споживач» розуміється у широкому значенні. Титульна назва омбудсмана відображає принципи «консьюмеризму» (від латинського «consumo» - спо­живаю) і розглядається як організований рух громадян, а також державних і громадських установ за розширення прав та вплив споживачів на виробників і торговців як у комерційній сфері, так і поза нею, як суспільна сила щодо забезпечення життєді­яльності людини і, у кінцевому рахунку, зростання добробуту і якості життя населення. Відтак, консьюмеризм «виступає як цінне у моральнісному аспекті явище економічного буття людини, моральнісно орієнтована соціальна діяльність у сфері ринкових відносин»^[492]. Таким чином, в основі захисту прав спо­живачів лежить принцип забезпечення і захисту певних еконо­мічних і соціальних прав людини.

Якщо в Болгарії муніципальні омбудсмани були запрова­джені завдяки активності інститутів громадянського суспільства, то в Польщі ініціатива щодо створення посад муніципаль­них омбудсманів із захисту прав споживачів належить уряду в зв’язку з інтеграційними процесами щодо входження країни у Європейське співтовариство, що вимагало впровадження широ­кого спектру реформ в усіх сферах суспільного життя, метою яких було досягнення рівня стандартів Європейського Союзу.

Європейський Союз в силу своїх особливостей, пов’язаних з високим ступенем транскордонних взаємин і наявністю націо­нальних і наднаціональних органів влади, здійснює таку полі­тику, завдяки якій споживачі в ЄС не повинні зазнавати трудно­щів при виникненні спірних ситуацій, так як вони є рушійною силою Внутрішнього ринку, і чим менше споживачі зустрічаються з перешкодами у відносинах з підприємцями і органами влади, тим буде вищий рівень якості товарів та послуг, а звідси, і кон­курентоспроможності ринку ЄС^[493]. Відповідні стандарти ЄС щодо захисту споживачів передбачені ст. 38 Хартії Європейського Союзу про основні права 2000 р.^[494].

Крім того, згідно зі ст. 12 Договору про функціонування Європейського Союзу, вимоги щодо захисту прав споживачів вра­ховуються у визначенні та реалізації інших політик та дій Союзу. Цілями споживчої політики ЄС відповідно до ч. 1 ст. 169 Договору про функціонування Європейського Союзу^[495] є: охорона здоров’я, безпеки та економічних інтересів споживачів, включаючи конт­роль за фальсифікованою рекламою, показниками цін, кредитами для споживачів, нечесними умовами контрактів, дистанційними продажами, груповими туристичними поїздками, продажами нерухомості для бізнесу тощо, а також підтримка права спожива­чів на інформацію, просвіту та права на створення організацій для захисту інтересів споживачів.

Захист прав споживачів (consumer protection), виступає сьо­годні однією з найбільш розвинених сфер співробітництва держав-членів ЄС і сфер компетенції його керівних органів (інститутів), в рамках якої останні розробили ґрунтовне інтегра­ційне законодавство і продовжують роботу щодо його вдоскона­лення. В якості основи своєї політики по відношенню до спожива­чів Євросоюз гарантує захист п'яти основних прав, які становлять серцевину національної політики: захист здоров'я і безпеки спо­живачів; захист економічних інтересів споживачів; право спожи­вача на інформацію та просвіту; право на відшкодування заподія­ної шкоди; право на представництво і участь.

При виникненні спорів з приводу споживчих питань більшість споживачів неохоче звертаються до офіційних судових органів, особливо коли вартість предмета спору не висока. Відповідно, у країнах ЄС популярними є альтернативні методи врегулювання спорів між споживачами та підприємствами. Європейська комі­сія активно підтримує розвиток альтернативних методів врегу­лювання спорів та незалежного механізму захисту прав спожива­чів, зокрема, сприяє створенню мережі відповідних омбудсманів, що уповноважені на ефективний розгляд скарг і позасудове врегу­лювання суперечок.

Запровадження інституту муніципального омбудсмана із захисту прав споживачів в Республіці Польща стало можли­вим з прийняттям Закону про охорону конкуренції і спожива- чів^[496], який був прийнятий в рамках реалізації згаданих Директив. Поширення цього інституту на рівні територіальних громад пов'я­зане з одночасним проведенням в країні адміністративно-терито­ріальної реформи, основними цілями якої були децентралізація влади з метою вдосконалення управління державою та тери­торіями, створення територіальних суб'єктів публічного права, удосконалення регіонального управління, зміна системи публіч­них фінансів, зростання участі населення у публічному управлінні та пристосування територіальної структури країни до стандартів Європейського Союзу.

Позитивними змінами, які відбулися внаслідок адміністра­тивно-територіального реформування Польщі, на думку О. Бровко, є: формування громадської свідомості, підвищення участі громадян на локальному рівні, визнання прав громадян та інституту місцевого самоврядування, впровадження фінан­сової незалежності самоврядних одиниць^[497]. Реформа посилила роль територіального самоврядування у житті країни, реалізу­вала принципи розвитку громадянського суспільства, зміцнення демократії, зменшення ролі держави в регіонах. Отже основними внутрішніми факторами реформування територіального само­врядування у Польщі були розвиток громадянського суспільства та необхідність зростання ефективності публічного управління, а зовнішнім - створення нової моделі регіонального управління відповідно до вимог Європейського Союзу^[498].

Оскільки основним завданням органів територіального само­врядування є організація надання публічних послуг для меш­канців, які поділяються на комунальні (енергія, водопостачання та каналізація, транспорт, утримання доріг та зелених насаджень тощо), соціальні (навчання, охорона здоров'я, соціальна допомога, безпека, культура, питання ринку праці тощо) та адміністративні, а мешканці, як вже відмічалося, виступають суб'єктами їх спожи­вання, то саме для посилення захисту їх прав як додатковий пра- возахисний механізм вводиться служба муніципального омбудс- мана із захисту прав споживачів.

На сьогодні омбудсмани із захисту прав споживачів функціону­ють у понад 370 територіальних громад Республіки Польща.

Варто також зауважити, що для захисту прав громадян у відно­синах із страховими компаніями та пенсійними фондами окремо було створено посаду омбудсмана у сфері страхування (Rzecznik Ubezpieczonych), який, по суті, також уявляли собою омбудсманів із захисту прав споживачів, але у фінансовій сфері. Його основне завдання полягало у розгляді індивідуальних скарг та запитів споживачів фінансового ринку, здійснення наглядової діяльності

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу щодо дотримання прав споживачів учасниками фінансового ринку^[499]. В 2015 році посаду страхового омбудсмана було замінено на фінансового омбудсмана (Rzecznik Finansowy)^[500].

В окремих територіальних громадах Польщі здійснюва­лися спроби й щодо впровадження «законодавчої» моделі муні­ципального омбудсмана з широким колом повноважень. Так, ще в 1991 році Рада міста Гдиня внесла до Статуту міста зміни, які стосувалися утворення посади Уповноваженого з громадянських прав (Rzecznika Praw Obywatelskich), тобто «омбудсмана загальної юрисдикції», у завдання якого входив розгляд скарг чи повідом­лень громадян на дії чи бездіяльність, а також на рішення адмі­ністративних органів міста, що порушують права чи законні інте­реси мешканців Гдині^[501].

Було передбачено, що омбудсман подає міській раді щорічний звіт про свою діяльність, крім того він мав право звертатися до Ради з власними висновками та пропозиціями щодо ефективності й якості надання адміністративних послуг. У лютому 1992 року Рада міста Гдиня прийняла ухвалу про організацію діяльності та порядок обрання муніципального омбудсмана. Цією ж ухвалою були внесені зміни у титульну назву інституту - «Речник з прав громадян при Раді міста Гдиня» (“Rzecznik Praw Obywatelskich przy Radzie Miasta Gdyni”). Конкретизація назви була пов'язана із запереченнями національного парламентського омбудсмана, який вважав, що однакова назва інститутів може вводити в оману обивателів й призводити до змішування понять і ускладнювати парламентському омбудсманові здійснення його повноважень в межах цієї територіальної громади. Муніципальний омбудсман

успішно функціонував на території міста багато років і припинив свою діяльність у 2005 році в зв'язку із створенням регіональ­них омбудсманів (представників парламентського омбудсмана), функції яких розповсюджувалися на всю територію відповідних воєводств (областей)^[502].

В різних країнах деякі територіальні громади запрова­джують не одну, а декілька моделей муніципального омбудс- мана. Повноцінне належне функціонування офісів омбудсмана вимагає відповідне кадрове та фінансове забезпечення, тому, як правило, заснувати посади декількох різних за функціональ­ним призначенням муніципальних омбудсманів мають можли­вість лише великі міста. Так, у м. Санкт-Петербурзі (Російська Федерація) діють відразу три омбудсмана: Уповноважений з прав людини, Уповноважений з прав дитини і Уповноважений із захисту прав підприємців.

Уповноважений з прав людини є моделлю класичного зако­нодавчого омбудсмана загальної юрисдикції. Його посада була заснована відповідно до Закону «Про Уповноваженого з прав людини у м. Санкт-Петербург» від 17 грудня 1997 року, прийня­того Законодавчими Зборами Санкт-Петербурга з метою забез­печення гарантій державного захисту прав і свобод громадян у Санкт-Петербурзі, їх дотримання органами державної влади та місцевого самоврядування у м. Санкт-Петербург та їх посадо­вими особами^[503]. Омбудсман при виконанні своїх повноважень є незалежним і не підпорядкованим будь-яким державним орга­нам та органам місцевого самоврядування міста. Варто відмі­тити, що принцип незалежності муніципального омбудсмана було закріплено пізніше в результаті внесення поправок до вказаного Закону у липні 2011 року^[504].

Інші омбудсмани м. Санкт-Петербург є прикладом спеціалі­зованих муніципальних омбудсманів публічно-правового сек­тору. Уповноважений з прав дитини, відповідно до Закону «Про Уповноваженого з прав дитини в Санкт-Петербурзі» від 13 листо­пада 2009 року^[505], засновується з метою забезпечення основних гарантій державного захисту прав і законних інтересів дитини в Санкт-Петербурзі, дотримання цих прав і законних інтересів органами державної влади Санкт-Петербурга, органами місце­вого самоврядування в Санкт-Петербурзі, організаціями, що зна­ходяться на території Санкт-Петербурга, незалежно від їх орга­нізаційно-правових форм і форм власності і їх посадовими особами. Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби державного захисту прав і законних інтересів дитини, не ска­совує і не тягне перегляду компетенції органів державної влади Санкт-Петербурга, органів місцевого самоврядування в Санкт- Петербурзі, їх посадових осіб, які забезпечують захист і віднов­лення порушених прав і законних інтересів дитини^[506].

Пріоритетним завданням Уповноваженого є захист прав та інтересів дітей-сиріт, дітей, які залишилися без піклування батьків, і дітей, які перебувають у важкій життєвій ситуації.

Посада Уповноваженого з захисту прав підприємців в Санкт- Петербурзі заснована Законом Санкт-Петербурга від 11 грудня 2013 року «Про Уповноваженого з захисту прав підприєм­ців в Санкт-Петербурзі і про внесення змін до Закону Санкт- Петербурга «Про Реєстр державних посад Санкт-Петербурга і Реєстрі посад державної цивільної служби Санкт-Петербурга»^[507]. Основними завданнями Уповноваженого є: захист прав і законних інтересів підприємців; сприяння безперешкодної реалізації та від­новлення порушених прав підприємців; пропаганда і популяри­зація підприємницької діяльності; правова просвіта підприємців з питань належних їм прав і способів їх захисту; сприяння поліп­шенню ділового та інвестиційного клімату в Санкт-Петербурзі; інформування громадськості Санкт-Петербурга про стан дотри­мання та захисту прав і законних інтересів підприємців; участь у формуванні та реалізації політики Санкт-Петербурга в області розвитку підприємницької діяльності^[508].

Актуальним для європейських країн є й питання впровадження омбудсманівської концепції у сферу приватноправового регулю­вання. І хоча приватноправових омбудсманів, як вже відмічалося, з великою умовністю можна віднести до «справжніх» омбудсма- нів, їх популярність і заснування різними компаніями і організа­ціями різко зростає.

На думку А. Ємєліна, сьогодні, в умовах постійного підвищення завантаженості судових органів, що впливає на зниження швид­кості розгляду ними справ, повсюдного ускладнення комерцій­них відносин, пов’язаних глобалізацій ними та інтеграційними процесами, виявляються все більш затребуваними спеціалізовані недержавні системи позасудового (альтернативного) вирішення суперечок як між господарюючими суб’єктами, так і між підприєм­цями та їх клієнтами, особливо помітно це на фінансовому ринку, де постійно удосконалюються, а значить, ускладнюються фінан­сові продукти та фінансові суперечки^[509].

Приватноправові омбудсмани в сфері надання фінансових послуг як альтернативний спосіб вирішення спорів (alternative dispute resolution) являє собою набір засобів і механізмів,

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу що утворюють процедури швидкого вирішення і позасудового врегулювання спорів і конфліктів при найменших витратах для всіх його учасників. Процедура розгляду спорів омбудсманом є менш формальною в порівнянні з процедурою розгляду справ у судах і дозволяє в значній мірі розвантажити судову систему, врегулювавши при цьому конфлікт, який виник. Омбудсман в цьому випадку виступає як посередник з примирення, застосо­вуючи способи медіації.

Процедуру за участю омбудсмана першим ввів в ужиток Союз німецьких банків (VdB) в липні 1992 року. Банківські омбудс­мани в Німеччині працюють на основі Положення, яке було розроблено Союзом приватних банків. З цього часу швидка і небюрократизованна позасудова процедура з розгляду скарг клієнтів омбудсманом не тільки усталилася, а й стала невід'єм­ним елементом загальної концепції роботи з споживачами німецьких приватних банків. На практиці ця процедура прино­сить користь не тільки безпосередньо приймаючим в ній участь клієнтам і банкам, а й органам юстиції^[510]. Як правило, до послуг такого приватноправового омбудсмана вдаються в тому випадку, якщо банк не йде назустріч своєму клієнтові і відмов­ляється від діалогу з ним чи вирішення справи по суті, або коли рішення банку не задовольняє клієнта, а клієнт ще не гото­вий звертатися за захистом своїх прав до суду. Клієнт безко­штовно отримує від омбудсмана кваліфіковану консультацію та роз'яснення щодо суті спірних питань або вирішення спору. Це допомагає заявнику істотно заощадити на судових витра­тах. Але, у випадку незадовільного для заявника рішення, збе­рігається ймовірність сумніву щодо неупередженості рішення омбудсмана, оскільки той є фінансово залежним від банку чи іншої фінансової установи, на яку скаржиться громадянин. В цьому разі, якщо заявник залишиться незадоволеним рішен­ням омбудсмана, він може звернутися до суду з тією ж скаргою, з якою звертався до омбудсмана.

Як зазначила Герда Мюллер, омбудсман приватних банків Німеччини, завдяки введенню омбудсманів, вдалося уникнути появи великої кількості судових позовів та, відповідно, величезної кількості судових витрат як з боку банків, так і з боку їх клієнтів. Але більш значущий є інший ефект, не економічний. Завдяки ось такого роду позасудового вирішення спорів вдається підвищити ступінь довіри до банків з боку клієнтів. І навіть часто повернути клієнта, з яким трапився конфлікт, в банк^[511].

Позасудове вирішення спорів набуло великого поширення не тільки в Німеччині, але і в інших країнах Європи, що поясню­ється тим, що процедура дозволяє клієнтам отримати в біль­шості випадків не тільки обов’язкове для виконання, і порівняно з судами, як правило, більш швидке рішення, але і можливість безкоштовно і без будь-якого ризику врегулювати розбіжності з постачальниками послуг^[512].

Варто зауважити, що питання альтернативного вирі­шення спорів розглядається в Європі не тільки на національ­ному рівні країн, але і привертає до себе пильну увагу Ради Європи. Найбільш значущими документами в цій галузі є: Рекомендація No Rec (2002) 10 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам від 18 вересня 2002 року про медіацію в цивільних справах, Директива 2008/52/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 21 травня 2008 р. щодо деяких аспектів медіації в цивільних і комерційних справах та інші документи. Директива Європейського парламенту та Ради ЄС від 21 травня 2008 року про деякі аспекти медіації в цивільних і комерцій­них справах є актом прямої дії. Даний документ має важливий вплив на розвиток альтернативного вирішення спорів в країнах- членах ЄС. Вона включає в себе: визначення суперечок, до яких вона може бути застосована, термінології медіації, способи забезпечення якості медіації, ряд умов, що супроводжують про­цес проведення медіації тощо^[513].

Отже, активному поширенню ідеї інституту муніципального омбудсмана в Європі сприяли: гармонізація європейських стан­дартів у галузі прав людини; зміцнення верховенства права та забезпечення демократичних принципів урядування на всіх рівнях; процеси децентралізації, реформування та розширення повноважень місцевого самоврядування; розбудова незалежних і самоврядних асоціацій та інститутів громадянського суспільства.

Розглянувши особливості становлення і розвитку інституту муніципального омбудсмана в європейських каїнах, можна кон­статувати, що його головна особливість полягає в тому, що такий омбудсман є додатковим, а не альтернативним інститутом захисту прав і свобод людини. Його популярність обумовлена доступні­стю до муніципальних омбудсманів і неформальністю в процедур­ному відношенні, не обтяжених бюрократичними перепонами, об'єктивністю і неупередженістю розгляду скарг.

Інститут муніципального омбудсмана формує особливий етич­ний режим стандартів взаємовідносин членів громадянського суспільства з публічними органами влади, заснований на довірі. Довіра виникає при дотриманні принципів належного управ­ління (good governance). Як відзначає С. Кабишев, «муніципаль­ний омбудсман захищає насамперед право громадян на «належне урядування», що припускає дотримання адміністративними орга­нами не тільки норм закону, а й інших соціальних норм, які діють в даній місцевій громаді. Саме тому він став універсальним інсти­тутом для різних правових систем»^[514].

Обираючи ту чи іншу модель муніципального омбудсмана, держави керуються особливостями державного та адміністра­тивно-територіального устрою країни, ступенем сформованості та розвиненості громадянського суспільства культурно-право­вими, духовними та гуманітарними традиціями суспільства, рів­нем його розвитку та умовами існування, потребами та інтере­сами муніципальних громад, нагальністю вирішення тих чи інших проблем соціально-економічного, політичного і духовного плану, пов’язаних з підвищенням життєвого рівня населення, і, в першу чергу, зі сталим розвитком прав і свобод людини і громадянина, наявністю необхідних матеріально-фінансових та кадрових ресурсів для забезпечення діяльності омбудсмана.