4.1 Особливості легітимізації та принципи реалізації конституційно-правового статусу муніципальних омбудсманів

Інститут муніципального омбудсмана є наслідком транс­формації класичного парламентського омбудсмана загальної юрисдикції, тому для всіх країн є інноваційним як серед націо­нальних політико-правових інститутів, так і інститутів громадян­ського суспільства.

О. В. Марцеляк, наприклад, визначає поняття конституційно- правового статусу омбудсмана як фіксацію в юридичній формі багатогранних зв’язків, що виникають між омбудсманом і гро­мадянами, омбудсманом і державою та різноманітними громад­ськими об’єднаннями^[516].

В. В. Еміх розглядає поняття конституційно-правового статусу омбудсмана як правовий стан даних суб'єктів, що включає в себе систему правових зв'язків, які відповідають специфіці омбудсма- нів як суб'єктів конституційного права і конституційно-право­вих відносин, їх меті, завданням і функціям^[517]. Зазначену систему правових зв'язків, на її думку, характеризують місце омбудсманів у системі державних органів (системостворюючий елемент конс­титуційно-правового статусу), їх компетенція, відповідальність, гарантії, принципи і порядок діяльності^[518].

На офіційне юридичне оформлення правового статусу муніци­пальних омбудсманів впливає, передусім, тип обраної моделі омбудс­мана. Так, як правило, в європейських країнах можливість створення інституту муніципального омбудсмана публічно-правової сфери регулювання, як загальної так і спеціальної юрисдикції, передба­чена базовим національним законодавством про місцеве самовря­дування.

Так, Закон «Про місцеве самоврядування та місцеву адміністра­цію» Республіки Болгарія в ст. 21а зазначає, що громадський посе­редник сприяє дотриманню прав та законних інтересів громадян перед органами місцевого самоврядування та місцевої адміністрації; організація та діяльність громадського посередника регулюються положеннями, прийнятими муніципальною радою; громадський посередник обирається та звільняється більшістю у 2/3 від загаль­ної кількості муніципальних радників (членів муніципальної ради)^[519].

Закріплення в Законі відповідних норм розширило повнова­ження общин Болгарії щодо самостійного вирішення питання про запровадження інституції омбудсмана. Але, як відзначають експерти Болгарського Центру з дослідження демократії, зако­нодавство про громадського посередника має слабкі місця, які можуть мати негативні наслідки для їх діяльності^[520].

Так, ні Закон про національного омбудсмана, ні Закон про міс­цеве самоврядування та місцеві адміністрації не містять положень щодо розподілу компетенції та можливої співпраці між національ­ним омбудсманом та муніципальними громадськими посередни­ками. Хоча Регламент національного Омбудсмана й передбачає, що омбудсман взаємодіє з місцевими громадськими посередни­ками (муніципальними омбудсманами) та іншими відповідними установами в Болгарії і надає їм методичну допомогу, але вклю­чення відповідної норми в законодавство залишається необхід­ним і актуальним. Крім того не існує жодної правової норми, яка б дозволяла національному омбудсману передавати певні справи муніципальним громадським посередникам. Під питанням знахо­диться фінансова незалежність муніципальних громадських посе­редників.

Ст. 97 Закону про місцеве самоврядування (Закон о локал- но] самоуправи) Республіки Сербія передбачає, що в одиниці місцевого самоврядування може бути створений орган міс­цевого омбудсмана, який уповноважений самостійно та неза­лежно контролювати дотримання прав громадян, визначати порушення, вчинені діями чи бездіяльністю адміністративних органів та державних служб, якщо це порушення норм та загаль­них актів одиниці місцевого самоврядування. Дві або більше одиниць місцевого самоврядування можуть прийняти рішення про створення спільного місцевого омбудсмана. Компетенція та повноваження, спосіб діяльності та обрання та припи­нення обов’язків місцевого омбудсмана регулюються статутом та іншим загальним актом^[522].

В Нідерландах можливість заснування посади муніципальних омбудсманів передбачена Законом про загальне адміністративне право (General Administrative Law Act)^[523].

Спільним для цих законодавчих актів є те, що вони передба­чають лише право (можливість), а не обов’язок територіаль­них громад запроваджувати посаду муніципального омбудсмана і самостійно визначати та закріплювати його правовий статус та порядок заснування у відповідних муніципальних актах.

Таким основним правовим актом, норми якого забезпечують правові умови діяльності муніципального омбудсмана та основи здійснення ним своєї компетенції в деяких країнах стало Положення про муніципального омбудсмана.

Так, наприклад, Положення про правила організації й діяль­ності громадського посередника в усіх общинах Болгарії, що запровадили в себе цей інститут (болг. Правилник за органи- зацията и дейността на общественият посредник), незважаючи на Типовий Регламент організації та діяльності громадського посередника, розробленого з метою уніфікації положень про муніципального омбудсмана та вироблення єдиних стандартів організації його діяльності робочою групою у складі спеціалістів з Центру по вивченню демократії та Фундації з реформ місцевого самоврядування^[524], ретельно продумуються й обговорюються з громадськістю общини, враховуючи місцеві традиції і куль­туру, а тому не є абсолютно схожими між собою в різних общинах.

На думку колишнього парламентського омбудсмана Болгарії В. Цанкова, регулювання правового статусу муніципальних омбудсманів Болгарії спеціальними Положеннями обумовлена необхідністю чіткого загального бачення його сутності та призна­чення як захисника прав членів територіальних громад та закріп­лення головних принципів його діяльності, зокрема, таких, як незалежність та неупередженість^[526].

Можливість щодо створення спеціалізованих муніципальних омбудсманів публічно-правового сектору також може бути перед­бачена базовим законодавством у відповідній галузі. Так, посада омбудсмана із захисту прав споживачів в Республіці Польща, як вже зазначалося, передбачена Законом Республіки Польщі з охорони конкуренції та споживачів (o ochronie konkurencji i konsumentow) від 16 лютого 2007 року^[527], Законом від 5 серпня 2015 року про зміну Закону з охорони конкуренції та споживачів (o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentow oraz niektorych innych ustaw), в якому йдеться про зміцнення позицій споживачів шля­хом покращення інструментів їх захисту^[528], та Законом з прав

споживачів (o prawach konsumenta) від 30 травня 2014 року^[529]. Але, на відміну від згаданих вище законів Болгарії та Сербії, поль­ський закон не тільки передбачає право територіальних громад на створення служби муніципальних омбудсманів із захисту прав споживачів, а й регулює правовий статус цього омбудсмана. Так, ст. 40 «Статус повітового (муніципального) омбудсмана з прав споживачів» Закону про охорону конкуренції та споживачів вста­новлює: 1. Трудові відносини з омбудсманом з прав споживачів встановлюються старостою або мером міста у містах з повітовими правами.

Норми закону деталізуються в муніципальних статутах (положеннях) про бюро омбудсмана з прав споживачів. Так, у відповідному статуті міста Лодзь розкривається інформація про правовий статус муніципального омбудсмана із захисту прав споживачів та правила і порядок розгляду індивідуальних справ споживачів омбудсманом. Зокрема, зазначено, що муні­ципальний омбудсман у справах споживачів, вирішуючи інди­відуальні питання споживачів, не замінює інші органи і уста­нови, він не має повноважень щодо контролю по відношенню до підприємців, не може владнати розбіжності, що існують між споживачами і підприємцями, в обов’язковому для них порядку, не може використовувати заходи примусу для забез­печення виконання вимоги до підприємця з боку споживача. Муніципальний омбудсман з захисту прав споживачів діє в інте­ресах споживача перед підприємцем і конкретними органами і установами, але не від його імені. Омбудсман визначає вид і обсяг правової допомоги, яка надається, з урахуванням фак­тичного і правового статусу справи, а також технічних і органі­заційних можливостей омбудсмана. Юридична допомога може включати, зокрема: надання споживачеві юридичної інформа­ції про чинне законодавство, юридична оцінка законності пре­тензії, пред’явленої споживачем, здійснення посередницької діяльності в суперечці між споживачем і підприємцем, пере­дача справи до компетентного органу або установи, подання до суду загальної юрисдикції при вирішенні спору між спожи­вачем і підприємцем думки, що має відношення до вирішення справи, вступ в цивільний процес, в якому загальний суд вирі­шує спір між споживачем і підприємцем (у виняткових випад­ках), пред’явлення позову на користь споживача проти підпри­ємця, з яким у нього виник спір (у виняткових випадках)^[531].

Утворення посад страхових муніципальних омбудсма­нів Республіки Польща було передбачено Законом «Про нагляд за страховою діяльністю та Страхового омбудсмана» від 22 травня 2003 року, на основі якого було розроблено загаль­нонаціональний Статут Управління страхового омбудсмана, затверджений Розпорядженням прем’єр-міністра № 134 від 24 грудня 2003 року^[532].

Обов’язки і повноваження омбудсмана деталізувалися муніципальними актами, якими його призначали на посаду, наприклад, у Постанові міської ради м. Варшава, чи аналогіч­них постановах інших муніципальних громад Польщі. Тому деякі положення щодо компетенції омбудсманів в різних муні­ципальних громадах можуть мали певні відмінності^[533]. Так, омбудсман м. Кельце, на відміну від омбудсманів інших гро­мад, мав більш широкі повноваження, наприклад, щодо участі у внесенні змін до локальних правових актів щодо прав спо­живачів публічно-адміністративних та комунальних послуг. Він мав також більше прав у наданні допомоги у судовому про­цесі, зокрема, міг подавати від імені споживача судовий позов чи виступати у судових процесах^[534].

В 2015 році на підставі Закону Республіки Польща «Про роз­гляд скарг суб’єктами фінансового ринку та про фінансового омбудсмана» (Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego i o Rzeczniku Finansowym) ^[535] інститут страхового омбудсмана було замі­нено на Управління фінансового омбудсмана (Biuro Rzecznika Finansowego) як централізовану загальнонаціональну інсти­туцію, очолювану Фінансовим омбудсманом, якого призначає на посаду Голова Кабінету Міністрів. В завдання омбудсмана входить вжиття заходів щодо захисту клієнтів суб’єктів фінан­сового ринку, інтереси яких він представляє, зокрема: розгляд заяв у випадку порушених в результаті неврахування суб’єкта фінансового ринку вимог клієнта при розгляді скарг; розгляд заяв про невиконання дій за скаргою, розглянутої у відповід­ності з волею клієнта; видача висновків щодо проектів пра­вових актів, що стосуються організації і діяльності суб’єктів фінансового ринку; звернення до компетентних органів з про­ханням виступити із законодавчою ініціативою або видати

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу або змінити інші правові акти з питань, що стосуються органі­зації і функціонування фінансового ринку; інформування ком­петентних наглядових і контролюючих органів про виявлені порушення у функціонуванні суб'єктів фінансового ринку; ініціювання та організація освітньої та інформаційної діяль­ності в галузі захисту інтересів клієнтів суб'єктів фінансового ринку^[536].

Управління складається з таких організаційних підрозділів: відділ клієнтів страхового та пенсійного ринку; відділ клієнтів банківської справи та ринку капіталу; відділ позасудового вирі­шення спорів; адміністративно-фінансовий відділ. Внутрішня організація та детальний обсяг завдань організаційних підроз­ділів, а також режим роботи Управління визначені в організа­ційних положеннях, виданих Омбудсманом^[537]. Тобто, фізичні особи, які є клієнтами фінансових установ, в тому числі й стра­хового та пенсійного ринку, після попередньої спроби вирі­шити спірне питання з відповідною фінансовою установою, може звертатися за захистом своїх прав до управління фінансо­вого омбудсмана. Таким чином, наразі муніципальна влада вже не приймає участі в організації діяльності цього спеціалізова­ного омбудсмана.

В США та Канаді право суб'єктів місцевого самоврядування на запровадження посади муніципального омбудсмана закріплю­ється у законодавстві штатів та провінцій. А конкретизує поря­док організації та діяльності муніципального омбудсмана нор­мативний акт, прийнятий органом представницької влади того чи іншого муніципалітету, який запроваджує посаду омбудсмана. Це може бути або нормативний акт, який спеціально прийма­ється для регулювання служби омбудсмана, або норми про визна­чення правового статусу муніципального омбудсмана пропису­ються у локальному законодавчому акті загального характеру, наприклад, у Статуті міста або у муніципальній Хартії, яку мають

практично всі муніципалітети США і які розроблені відповідно до законодавства штату^[538].

Так, правовий статус Омбудсмана м. Бойсе (США) визначається Статутом міста, в якому обумовлені порядок його призначення і звільнення з посади, його функції та повноваження, принципи діяльності, взаємини з керівними органами міста тощо. Зокрема, зазначається, що Омбудсман призначається на посаду міським головою міста з наступним затвердженням Радою міста^[539]. Подібна інституція з аналогічними функціями існує також і в м. Детройт (штат Мічиган, США). Посада муніципального омбудсмана ство­рена відповідно до ст. 4 гл. 3 Статуту міста з метою реагування на скарги громадян щодо діяльності адміністрації міста і інших муніципальних структур. Омбудсман призначається на посаду рішенням міської Ради^[540].

У м. Спокан (штат Вашингтон, США) на основі Муніципального кодексу, з метою забезпечення незалежного громадського

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу контролю за діяльністю поліції, створена служба спеціалізова­ного Омбудсмана Департаменту поліції^[541].

В Канаді, наприклад, у місті Монреаль правовий статус муні­ципального омбудсмана регулюється спеціальним Законом про омбудсмана, яким передбачені мета та завдання служби омбудс­мана, врегульовано його юрисдикцію, права та обов'язки, поря­док призначення та звільнення з посади омбудсмана та його заступника^[542].

Допомогу у вироблені єдиних підходів щодо визначення пра­вового статусу омбудсманів США надає Американська асоціація адвокатів, якою була запропонована загальна концепція омбудс- мана. Асоціація рекомендує включати в законодавчу та інші пра­вові акти, які регулюють правовий статус омбудсманів, поло­ження щодо забезпечення: його незалежності, свободи проводити розслідування за фактами прийняття адміністративного акту або вчинення адміністративної дії, що не відповідають практиці належного управління та порушують права громадян, вільного доступу до документації, яка необхідна йому для проведення роз­слідування, імунітету омбудсмана і його персоналу від застосу­вання щодо них заходів цивільно-правової відповідальності за дії, які здійснюються в рамках наданих йому повноважень.

Квазіомбудсмани приватно-правової сфери регулювання створюються виключно за ініціативи керівництва приватних компаній, організацій, навчальних закладів тощо, тому їх права і обов'язки, сфера компетенції та порядок врегулювання конфлік­тів визначається або у розпорядженнях, якими омбудсмани при­значаються на посаду, або у кодексах поведінки компанії.

В сучасний період кодекси корпоративної етики з'явилися в багатьох крупних компаніях світу. Наприклад, Етичний кодекс компанії «Oriflame» (Швеція), Етичний кодекс корпорації «Procter & Gamble» (P & G), Звід загальних ділових принципів компаній

«Royal - Dutch - Shell», Кодекс ділової поведінки компанії «Coca- Cola», Звід правил ділової етики компанії «Imperial Chemical Industries», Декларація цінностей компанії «Johnson & Johnson», Шлях «Hewlett-Packard», Кодекс етики компанії «Chemical Bank» і багатьох інших. Етичний кодекс, по суті, є зведенням правил і норм поведінки, які поділяють учасники групи. Кодекс описує глобальні вимоги та норми, яких необхідно дотримуватися, щоб реалізувати мету, цінності та принципи компанії. За допомогою кодексу задаються певні моделі поведінки і єдині стандарти від­носин і спільної діяльності. Зміст кодексу компанії визначається, перш за все, її особливостями, структурою, завданнями розвитку, установками її керівників. Більшість з кодексів передбачають, з поміж іншого, запровадження структури з вирішення конфліктів і спорів, що можуть виникати всередині компанії, але не завжди вона називається «омбудсманом».

Так, у Кодексі ділової поведінки компанії «Coca-Cola» зазна­чено, що всі спірні питання повинні направлятися Генеральному адвокатові, який зобов’язаний їх розглянути^[543]. А Кодекс корпора­тивної етики групи компаній «Durr», закріплюючи право кожного співробітника на справедливе ставлення, ввічливість і повагу, забороняючи дискримінацію і домагання, ущемлення інтересів з причин етнічно-культурного характеру, інвалідності, статі, релі­гійних вірувань, віку або сексуальної орієнтації, реалізацію і конт­роль дотримання цих принципів покладає на створений правлін­ням Durr AG відділ внутрішнього контролю.

Безпосередньо назву «омбудсман» використано у Кодексі діло­вої етики міжнародної компанії «ABA Marketing group Inc.»^[544]. Так, у п. 8 Кодексу «Права і обов’язки Омбудсмана» зазначено, що Омбудсман: призначається головою правління «ABA» 1 раз на рік; основними функціями Омбудсмена є збір відомостей недо­тримання положення Кодексу, консультація посадових осіб щодо

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу положень Кодексу; ініціації розгляду спорів з порушення поло­жень Кодексу та участь в ньому. Омбудсман зобов’язаний: забез­печити захист співробітників на період проведення процедур розгляду спорів з питань порушення Кодексу, на випадок виник­нення ситуації їх примусового звільнення через ініціації розгляду таких справ; вести облік звернень з питань недотримання поло­жень Кодексу; дотримуватися незалежності і неупередженості при розгляді спорів з питань недотримання Кодексу; забезпечити анонімність особи, яка звернулася за фактом порушення поло­жень Кодексу (у разі побажання залишитися анонімною)^[545].

Варто зауважити, що в США, як правило, положення про омбудсманів приватного сектору хоча й розробляються само­стійно в кожній компанії чи установі, яка вводить цю посаду, в цілому вони відповідають рекомендаціям й стандартам, розро­бленим Американською асоціацією омбудсманів (The United States Association of Ombudsmаn)^[546].

В країнах Європи при закріпленні правового положення як парламентського омбудсмана, так і його модифікованих моделей, в тому числі й муніципального омбудсмана, керу­ються рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи, направ­леними на підтримку розвитку та захисту інститутів омбудс- мана, про які ми вже згадували, як-от Рекомендація Rec (97)14 про створення незалежних національних інститутів сприяння та захисту прав людини; Резолюція Парламентської Асамблеї Ради Європи 1959 (2013) «Зміцнення інституту омбудсмана в Європі» та Принципи захисту та просування інституту омбудс­мана («Венеціанські принципи»), прийняті Європейською комі­сією за демократію через право (Венеціанська комісія) на своєму 118-му пленарному засіданні (Венеція, 15-16 березня 2019 року).

16 жовтня 2019 року Комітетом Міністрів Ради Європи, вра­ховуючи і схвалюючи вражаючий розвиток щодо створення

інститутів омбудсмана, який відбувся в переважній більшості держав-членів Ради Європи на національному, регіональному та місцевому рівнях, в тому числі тих, які займається особли­вими тематичними питаннями, беручи до уваги відповідні між­народні тексти на підтримку розвитку та захисту інститутів омбудсмана, ухвалено нову Рекомендацію CM/Rec (2019)6 дер­жавам-членам про розвиток інституту омбудсмана^[547], яка уві­брала в себе найкращі практики, запровадження інститутів омбудсмана. Перший розділ Додатку до Рекомендації присвя­чений висвітленню питань створення та основних характерних рис інститутів омбудсмана. Наголошується на обов’язковості створення інститутів омбудсмана у всіх державах-членах. Вибір з одного або декількох цих інститутів повинна зробити кожна держава з огляду на її організацію, особливості та потреби. Ці інститути повинні бути безпосередньо та легко доступними для кожного стосовно всіх публічних послуг, які надаються. Особливу увагу необхідно звернути на осіб, які можуть не знати про існування інститутів омбудсмана, які можуть мати труднощі з доступом до інститутів омбудсмана або які можуть перебувати у вразливому становищі, такі як мігранти, особи, позбавлені свободи, особи з обмеженими можливостями або особи похи­лого віку і діти. Зазначено також, що держави-члени повинні забезпечити міцну правову основу для інститутів омбудсмана, бажано на конституційному рівні, та/або в законодавстві, яка визначає основні завдання такої установи, гарантує її незалеж­ність та надає їй засоби, необхідні для ефективного виконання функцій як на національному, так і на місцевому рівнях з ураху­ванням існуючих стандартів та рекомендацій щодо інститутів омбудсмана^[548]. Наголошується, що для будь-якої такої установи життєво важливо керуватися рядом основних принципів, в тому числі наступними: незалежність; неупередженість, об’єктивність

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу та справедливість; чесність і високий моральний авторитет; все­осяжний мандат; доступність і ефективність.

Як слушно відмічає Є. Когутич, «принципи є базовою кате­горією не лише суто юридичної, але й усіх інших гуманітарних, а також природничих наук. Дійсно, в природі все функціонує у відповідності до певних принципів, вони пронизують собою всі сфери суспільного життя, а тому в широкому розумінні вважа­ються науковими в чистому вигляді, які вже потім, крізь призму предмету конкретної науки, диференціюються в залежності від цього предмету. Принципи є єдиними за своїм походженням сингулярними основами будь-чого. Саме тому їх розглядають, у першу чергу, з філософської точки зору, проникаючи в саму сут­ність даного поняття»^[549].

В юридичній літературі як правило використовується слово­сполучення «принципи організації і діяльності», під якими, як пра­вило, розуміються найбільш важливі, ключові ідеї і положення, що лежать в основі побудови і функціонування того чи іншого органу чи установи, та які розкривають їх сутність, призначення, основні цілі і завдання.

Принципи, які визначають основний зміст, форми і методи діяльності омбудсмана, виступають фундаментальною осно­вою діяльності омбудсмана та мають особливе значення для виконання ним функції захисту прав і свобод людини від зловживань і свавілля з боку державного апарату і посадових осіб^[550]. Ю. Г. Спичак, досліджуючи інститут омбудсмана країн Східної Європи, визначає принципи інституту омбудсмана як засадничі підвалини юридичного характеру, що охороня­ються державою і правом, на основі яких здійснюється рег­ламентація правового статусу омбудсмана, а також реалізація його повноважень^[551].

Варто зауважити, що каталог принципів організації та діяль­ності омбудсмана висвітлений в багатьох міжнародних актах, починаючи з Паризьких принципі, які, як вже відмічалося, зада­ють мінімальні стандартизовані критерії для створення і функ­ціонування національних правозахисних установ, в тому числі встановлюють принципи їх організації і діяльності^[552].

Ефективність захисту прав і свобод людини неможлива без відповідних передумов, зокрема, принципів правозахисної діяльності, які є основою, вихідним пунктом всієї системи пра­вового захисту.

Як елемент правозахисної системи держави інститут омбудс- мана у своїй діяльності керується, передусім, загальними прин­ципами правозахисної діяльності, якими, на думку Є. Білозьорова, є «об’єктивно властиві для цієї діяльності відправні ідеї, безпе­речні вимоги, що ставляться до відповідних суб’єктів й які виража­ють найважливіші закономірності у сфері правозахисних відносин та відрізняються універсальністю, імперативністю та стабіль­ністю. Призначення принципів правозахисної діяльності обу­мовлене тим, що вони: закріплюють основи (форми і методи) здійснення правозахисної діяльності в суспільстві; спрямовують розвиток і функціонування правозахисної системи; впливають на суспільні відносини через механізм правового регулювання; формують у правосвідомості громадян повагу до права; виступа­ють важливим критерієм законності дій суб’єктів правозахисної діяльності»^[553]. Основні принципи правозахисної діяльності, зазна­чає Є. Білозьоров, складають цілісну систему, до якої можна відне­сти принципи: гуманізму; демократизму; соціальної справедливо­сті; верховенства права; законності; рівності всіх перед законом; гласності; принцип спільної діяльності органів державної влади з органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, населенням; принцип незалежності суб’єктів правозахисної діяль­ності; принцип професіоналізму та компетентності^ss4.

У літературі в окрему групу об’єднують принципи контрольної діяльності, до яких відносять принципи: законності, системності, централізації і автономності, добропорядності, незалежності, об’єктивності, відповідальності, гласності, доцільності, збалансо­ваності, зворотного зв’язку, охорони честі і гідності особистості, обов’язкового розгляду (службових розслідувань) відхилень діяльності суб’єктів, що перевіряються, невідворотності застосу­вання заходів впливу до порушників, превенції тощо^{[554] [555].}

В. Гаращук, досліджуючи проблеми контролю та нагляду як основні способи забезпечення законності і дисципліни в дер­жавному управлінні, серед основоположних засад контролю визначає: законність, коректність, централізм, планову органі­зацію діяльності контролюючих органів, фахову спеціалізацію контролю, комплексність, суттєвість, професіоналізм, зрозумі­лість, реальність, об’єктивність, повноту, корисність, доброзич­ливість, універсальність, офіційність, систематичність, дієвість, оперативність, результативність, гласність, принцип допомоги підконтрольній структурі у виправленні помилок, принцип раціонального розподілу контрольних повноважень між контро­люючими органами, відповідальність контролюючого органу перед державою і підконтрольною структурою за об’єктивність контролю тощо^[556].

Розглядаючи принципи контролю і аналізуючи наявні в нау­кових джерелах їх визначення, Є. Когутич, зазначає, що принципи контролю - це: науково обґрунтовані та апробовані практикою, закріплені прямо чи опосередковано в нормативно-правових актах основи організації та здійснення контролю, що забезпе­чують його ефективність; засадничі основи організації та здійс­нення контролю, які характеризуються універсальністю, загаль­ною значущістю, вищою імперативністю та забезпечують його ефективність^[557].

У наукових джерелах загальні принципи інституту омбудсмана визначаються як «синтезуючі засади, об'єднувальні зв'язки, ідео­логічна основа виникнення, становлення і функціонування цього інституту»^[558], як «засадничі підвалини юридичного характеру, що охороняються державою і правом, на основі яких здійснюється регламентація правового статусу омбудсмана, а також реалізація його повноважень»^[559] тощо.

У науці пропонуються різні каталоги цих принципів та прита­манне кожному з дослідників бачення критеріїв їх класифікації. Так, Н. С. Наулік пропонує класифікувати принципи діяльності омбудсманів, поділяючи їх на загальні (гуманізму, законності, незалежності, демократизму, рівності) та спеціальні принципи (самостійності, виборності, недоторканності, деполітизованої, несумісності посад, субсидіарності, об'єктивності й неупередже­ності, обов'язковості співпраці, відкритості і гласності, конфіден­ційності відомостей щодо особи у справі, професіоналізму)^[560].

Д. Є. Феоктістов класифікує їх на наступні групи: матері­альні - принципи, що стосуються лише статусу омбудсмана (незалежність, субсидіарність, перманентність); процесуальні - принципи, які стосуються процесуальних питань діяльності

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу омбудсмана (гласність, доступність, принцип співпраці, принцип мови діловодства); суміжні - принципи, що поєднують в собі еле­менти статусу омбудсмана та окремих процесуальних аспектів його діяльності (законність, неупередженість, справедливість, конфіденційність) 5⁶¹.

О. Д. Агєєв пропонує класифікувати принципи омбудсмана на такі групи: принципи, що стосуються порядку заснування інституту омбудсмана; принципи функціонування інституту; принципи професійної етики омбудсмана. До першої групи від­носяться такі принципи, як принцип правової (конституційної) гарантії; загальні критерії для вибору і призначення омбудс- мана; наділення статусом органу державної влади або служ­бовця високого рангу; принцип незалежності (від інших держав­них та політичних структур, фінансова та матеріально-технічна незалежність). До другої - принципи законності та верховенства права; демократичності; політичної нейтральності; загаль­ної поваги до прав людини; доступності й гласності; принцип субсидіарності та взаємодії з іншими правозахисними орга­нами. До третьої - принципи толерантності й недискримінації, запобігання расизму й ксенофобії, неупередженості, чесності й справедливості^{[561] [562].}

Узагальнюючи представлені у спеціальній літературі пропо­зиції щодо класифікації принципів інституту омбудсмана, можна відмітити, що переважна більшість авторів виокремлює такі принципи, як незалежність, законність, політична нейтральність, відкритість і доступність, субсидіарність тощо, тобто ті основні принципи, без яких інститут омбудсмана втратив би свою пер­вісну сутність та призначення.

Ці принципі властиві всім омбудсманам, в тому числі й муні­ципальним. Підтвердження цьому ми знаходимо у Положеннях про муніципального омбудсмана (Громадського посередника)

муніципальних общин Республіки Болгарія. Так, у ст. 4 Положення про громадського посередника Общини Русе зазна­чено, що у своїй діяльності громадський посередник керується принципами законності, незалежності, об’єктивності, неупере­дженості, справедливості, прозорості, відкритості, гуманності й толерантності. У п. 2 цієї статті підкреслюється, що громад­ський посередник повинен забезпечити рівні можливості грома­дянам для захисту своїх прав і законних інтересів, незалежно від статі, раси, національності, етнічного походження, соціального походження, віку, економічного становища, політичної прина­лежності або релігійних переконань^[563].

Схожі принципи закріплено й в п. 7 Положення про гро­мадського посередника общини Пещера, в якому зазначено, що «у своїй діяльності громадський посередник керується прин­ципами законності, незалежності, справедливості, прозорості та гласності, гуманності і терпимості. Громадський посередник забезпечує громадянам рівні можливості для захисту своїх прав і законних інтересів, незалежно від їх статі, раси, національності, етнічної приналежності, соціального походження, віку, мате­ріального становища, політичної приналежності, релігійних переконань^[564].

З деякими відмінностями принципи діяльності громадського посередника закріплені у відповідному Положенні общини Завет. Так, у ч. 2 зазначено, що «у своїй діяльності громадський посе­редник керується принципами незалежності, законності, справед­ливості, гуманізму, координації інтересів, прозорості та публіч­ності. Громадський посередник забезпечує рівні можливості

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу громадян на захист приватних та законних інтересів, незалежно від їх статі, раси, етнічної і політичної приналежності, соціаль­ного і матеріального статусу, віросповідання. Вислуховує сторони, встановлює істину і сприяє шляхом посередництва остаточному примиренню між ними»^[565].

В Положенні про омбудсмана общини Сілістра також зазнача­ється, що у своїй діяльності громадський посередник керується принципами законності, незалежності, справедливості і гласно­сті, гуманності, толерантності і терпимості^[566]. Натомість, у главі 1 Положення про громадського посередника Общини Мездра вка­зується тільки, що «Громадський посередник сприяє у повазі прав та законних інтересів громадян та юридичних осіб органами міс­цевого самоврядування та місцевою адміністрацією. У своїй діяль­ності Громадський посередник є незалежним і керується лише Конституцією, законами, ратифікованими країною міжнарод­ними договорами, нормативними актами та розпорядженнями муніципалітету Мездра. Діяльність Громадського посередника є публічною»^[567]. В інших Положеннях про громадського посеред­ника Республіки Болгарія закріплюється каталог принципів, який є комбінацією наведених вище.

Омбудсман м. Монреаль (Канада) керується принципами спра­ведливості, неупередженості, конфіденційності та іншими, які передбачені у Монреальській Хартії про права і відповідальність (Montreal Charter of rights and responsibilities)^[568].

Основоположними у діяльності будь-якого органу чи установи, в тому числі і омбудсмана, є принципи законності та верховенства права. В цьому плані заслуговує на увагу позиція В. Гаращука, який підкреслює, що законність - це правовий режим панування закону у взаємовідносинах держави, фізичних та юридичних осіб (стан законослухняної поведінки суб'єктів та об'єктів управління), який знаходить своє відображення в чинному законодавстві^[569].

Автор поділяє законність на «демократичну, тобто на ту, яка не лише знайшла своє відображення в доробках передової філо­софської думки людства та в міжнародно визнаних документах, а і реально виконується в тих або інших державах, і на «формальну законність», тобто ту, яка знаходить лише своє зовнішнє відобра­ження в законодавстві і не підкріплена практичними діями з боку держави по забезпеченню прав і свобод фізичних та юридичних осіб.

В основу режиму демократичної законності покладені такі гарантії: 1) економічні - реально забезпечують умови для прак­тичної реалізації демократичних приписів; 2) політичні - роз­винута політична система; 3) юридичні - науково обґрунтована система норм права, що відповідає вимогам часу та доступна для розуміння усіма суб'єктами державного управління; 4) соціальні - оптимальний механізм соціального захисту населення; 5) меха­нізм примусу, що чітко працює в межах закону; 6) відповідна полі­тична та правова культура населення»^[570].

Принцип верховенства права регламентований на кон­ституційному рівні. Зокрема, ст. 8 Конституції України визна­чає, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй^[571]. Є. Когутич пропонує прин­цип верховенства права розглядати у двох аспектах: по-перше,

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу в широкому розумінні - як модель правової організації державної влади в суспільстві, тобто як «верховенство права над державою», згідно із чим він практично охоплює всі засади правової держав­ності; по-друге, у вузькому розумінні - як модель співвідношення права і закону в регулюванні суспільних відносин^[572].

Окрім загальних для всіх правозахисних інститутів у сфері прав людини принципів гуманізму, законності, демократичності, рівності і справедливості, та галузевих, властивих всім видам омбудсманів, принципів незалежності, деполітизованості, доступ­ності, гласності та деяких інших, муніципальним омбудсманам властиві також й спеціальні принципи, такі як принцип опера­тивності (поновлення порушених діями адміністрації прав особи за мінімальний строк із початку провадження у справі), віднос­ної самостійності і суміщення посад (у випадках, коли омбудсман виконує свої функції на громадських засадах).

В сучасний період у процесі поступального суспільного роз­витку, побудови правової, демократичної, соціальної держави зростає значимість етичних та моральних аспектів правозахисної діяльності. Тому принципи та вимоги загальної моралі набувають все більшого значення і у діяльності омбудсмана, особливо, муні­ципального омбудсмана як найбільш наближеного до населення громад, як ключової фігури й координатора всієї правозахисної діяльності на рівні муніципальних громад, який у своїй діяльності повинен орієнтуватися не тільки на норми права, а й на вимоги моралі і моральності, використовувати їх потенціал при понов­ленні порушених прав будь-якої людини.

Етичні принципи діяльності омбудсмана поєднують етичну аксіологію (визнання людини та її прав найвищою цінністю), соці­ологію моралі (формування моральних уявлень в різних сферах життя, моральні аспекти соціалізації особистості) з юридичною деонтологією (професійна етика юриста). Як зазначає М. Шамрин, в рамках діяльності омбудсмана «особливість етики полягає якраз в тому, що вона становить її нормативно-практичну частину:

вона спрямовує його до гідної і правильної поведінки, в тому числі в своїй безпосередній професійної діяльності. Омбудсмани повинні керуватися моральними принципами, своєю совістю, моральним і професійним обов’язком, але головне - Законом і Конституцією»^[573].

На окрему увагу заслуговують етичні принципи і стан­дарти, встановлені Коаліцією федеральних Омбудсманів (COFO), Асоціацією Омбудсманів США (USOA) та Міжнародною асоціацією Омбудсманів (IOA), які визначають статус установ, що займаються захистом прав і свобод людини.

Міжнародна асоціація омбудсманів, створена з метою удоскона­лення практичної діяльності омбудсманів, розробила Моральний кодекс омбудсманів - загальний набір професійних моральних принципів, яким повинні слідувати омбудсмани в своїй діяль­ності. Заснований на традиціях і цінностях роботи омбудсмана, Моральний кодекс допомагає омбудсману підтримувати висо­кий моральний рівень і чистоту професії при виконанні своїх обов’язків. В Кодекс включено такі моральні принципи, як неза­лежність, нейтралітет і неупередженість, конфіденційність і неформальність^[574].

Принцип нейтральності передбачає збереження неупередже­ності, об’єктивності та політичної лояльності при здійснення своєї професійної діяльності. Це означає, що омбудсман не може займатися політичною діяльністю, бути членом політичної партії чи іншого громадського об’єднання, яке має певні політичні цілі, та принцип законності, який передбачає, що омбудсман у своїй діяльності керується нормами Конституції та законами про права людини, а також відповідними нормами міжнародного права.

Наприклад, у Положенні про муніципального омбудсмана общини Русе зазначається, що посада громадського посередника несумісна з роботою у державній чи муніципальній адміністрації,

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу управлінськими посадами в компаніях (генеральний директор, член колективного управління чи наглядового органу), членст­вом у місцевих і національних керівних органів політичних організацій^[575].

Для гарантування довіри суспільства, стимулювання актив­ності громадян, залучення засобів масової інформації не лише для розповсюдження інформації, а й для допомоги у процесі прове­дення розслідувань та тиску на порушників прав і законних інте­ресів громадян з метою присікання противоправної поведінки органами публічної адміністрації або окремими посадовцями, слугують принципи відкритості, гласності та публічності.

Принципи відкритості, гласності та публічності (транспарент- ності) омбудсмана полягає в тому, що омбудсман широко вико­ристовує гласність та інформування населення щодо результатів своєї діяльності, публікуючи для широкої громадськості резуль­тати своєї діяльності (щорічні та спеціальні доповіді), свої реко­мендації, а також результати їх розгляду державними органами, органами місцевого самоврядування, посадовими особами. Цей принцип є необхідним для гарантування довіри суспільства, стимулювання активності громадян, коли порушені їхні права, залучення засобів масової інформації не лише для розповсю­дження інформації, а й для допомоги у процесі перевірки. Хоча нормативні рішення в різних країнах є неоднаковими (в деяких країнах результати діяльності омбудсмана обов’язково публі­куються у засобах масової інформації, а в інших - це дається на розсуд інституту), практика свідчить про те, що переважно цей підхід застосовують у випадку, коли адміністрація відмовля­ється сприйняти направлені омбудсманом рекомендації. У таких випадках засоби масової інформації використовують як можли­вість тиску на порушників.

Не менш важливими і характерними для інституту омбудс- мана є принципи субсидіарності і інтерактивності, які полягають

в тому, що діяльність різних омбудсманів не підмінює, а доповнює діяльність інших правозахисних інститутів. Принцип інтерактив- ності або неантагоністичних відносин та взаємодії омбудсманів з іншими правоохоронними та правозахисними органами, з дер­жавними органами влади та самоврядування полягає у конструк­тивній співпраці на основі взаємодопомоги та взаємному інфор­муванні по окремих питаннях діяльності, зберігаючи при цьому незалежність та самостійність кожного з інститутів, а також у наданні органам чи особам публічної влади можливості добро­вільно виправити допущені порушення прав і свобод індивіда. Лише у випадку, якщо відповідні заходи не приймаються, омбудс- ман повинен активізувати свій вплив.

Так, муніципальні споживчі омбудсмани Республіки Польща тісно співпрацюють і координують свою діяльність із різними відом­ствами та організаціями, зокрема, із Управлінням по конкуренції та захисту прав споживачів, торгівельною інспекцією, Управлінням з енергетики, Управлінням зв'язку, Управлінням Генерального інспектора із захисту персональних даних та іншими, проводить обмін інформацією про типові порушення та вжиті заходи, приймає участь у тренінгах, семінарах та конференціях тощо.

Як обов'язок співпраця і взаємодія органів місцевої влади з муні­ципальними омбудсманами прописані у Положеннях про орга­нізацію діяльності омбудсмана муніципальних общин Болгарії. Так, у п. 7 відповідного Положення общини Габрово, вказується, що «Громадський посередник може співпрацювати, взаємодіяти та обмінюватися інформацією з Омбудсманом Республіки Болгарія. Громадський посередник працює у співпраці з громадськими посе­редниками інших общин. Виконуючи свої обов'язки, Громадський посередник може отримувати інформацію та співпрацювати з іншими державними та приватними організаціями»^[576].

У ст. 19 Положення про громадського посередника общини Русе зазначається, що місцеві органи влади повинні співробітничати з омбудсманом у випадках порушення законності та належного

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу управління при розгляді ним скарг і повідомлень від громадян та їх організацій. Аналогічні вимоги закріплені у Положенні про громадського посередника общини Бургас: місцеві органи влади і місцева адміністрація зобов’язані співпрацювати з омбудсманом у випадках виявлення порушень законності і доцільності по скар­гах громадян та їх організацій^[577].

Схожою є й норма Положення про омбудсмана общини Сілістра (Болгарія), у ст. 4 якого зазначено, що при здійсненні своєї діяльності громадський посередник співпрацює з муніципальною адміністра­цією, постійними комітетами Ради Сілістра і установами міста, які обслуговують в адміністративному порядку громадян міста^[578].

Але, безперечно, вирішальне значення для діяльності інститутів омбудсмана має принцип незалежності. На незалежність як основу статусу омбудсмана вказують практично всі закони, які регла­ментують його діяльність. Цей принцип визнаний і на міжнарод­ному рівні. Так, під егідою ООН було видано посібник зі створення та зміцнення національних установ, що займаються заохоченням і захистом прав людини, де незалежність виступає «першим факто­ром ефективності» таких правозахисних установ, яку автори посіб­ника розглядають через: юридичну та оперативну самостійність, фінансову самостійність, процедури призначення і звільнення пер­соналу, плюралізм в складі національних установ^[579].

Це пояснюється тим, що, захищаючи права людини, омбудсман має бути максимально захищений від можливості застосування

до нього примусу і тиску з боку владних структур, політичних партій та інших організацій. Незалежність омбудсмана гарантується заборо­ною будь-якому органу втручатися в діяльність омбудсмана, надан­ням омбудсману свободи в прийнятті рішень у справі, закріпленням юридичної відповідальності кожного за наклеп та образи, що були завдані омбудсману, достатнім матеріальним та фінансовим забез­печенням. В цьому плані цікавими є норми Положення про організа­цію та діяльність громадського посередника общини Сливен, якими передбачено, що «той, хто заважає громадському посереднику вико­нувати свої службові обов'язки, карається штрафом до 500 левів, якщо до нього не застосовується більш суворе покарання»^[580].

Однак незалежність є поняття відносне^[581] і не означає повну від­сутність зв'язку інституту омбудсмана, як й інших національних установ з прав людини, з державою. Закон, на підставі якого ство­рюється ця національна установа, визначає конкретні зв'язки цієї установи з державою і встановлює межі, в рамках яких ця установа має функціонувати. До інших реальностей, що виключають повну незалежність, відносяться обов'язкова звітність і відсутність повної фінансової самостійності. Таким чином, в кращому випадку інсти­тут омбудсмана користується певним ступенем встановленої неза­лежності, наслідки якої необхідно розглядати в конкретних умовах. Хоча створення кожної установи обов'язково вимагає встановлення певних меж, обмеження незалежності як таке не повинно заважати можливості установи ефективно виконувати свої обов'язки.

Існують три основні складові незалежності омбудсмана: інсти- туційна (організаційна), функціональна і персональна.

Інституційна незалежність передбачає високе нормативне закрі­плення інституту омбудсмана і його відокремлене положення по від­ношенню до трьох основних гілок влади. Він має право на самостійне і незалежне прийняття рішень, які не підлягають оскарженню і ска­суванню будь-якими державними органами або посадовими осо­бами, що є обов’язковою умовою правозахисної діяльності омбудс­мана і гарантією його об’єктивності та неупередженості.

Функціональна незалежність полягає: в неприпустимості втру­чання в діяльність омбудсмана (ні депутати парламенту, ні члени уряду, ніяка інша особа не можуть втручатися в здійснення омбудсманом його функцій); у фінансовій та матеріально-техніч­ній забезпеченості його діяльності.

Фінансова незалежність служби муніципальних омбудсма- нів забезпечується різними способами в залежності від того, ким і на якій основі запроваджується посада омбудсмана. Вони можуть фінансуватися як за рахунок бюджетних коштів; за рахунок коштів організації, яка запроваджує посаду даного омбудсмана; за рахунок внесків у спеціально створюваний фонд тими органі­заціями, які запроваджують посаду омбудсмана (наприклад, стра­хові омбудсмани), за рахунок коштів, отриманих від міжнародних організацій (наприклад, ЮНІСЕФ активно допомагає в діяльності омбудсманів у справах дітей), так і в інший спосіб.

Наприклад, в зарубіжних країнах популярним є благодійні фонди і ендаумент-фонди (endowment)^[582] - фонди цільового використання. Власне, такі фонди особливо є актуальними для фінансування спеціалізованих квазіомбудсманів, що створю­ються в окремих структурах, наприклад, у ВУЗах.

Ще одним джерелом фінансування місцевих цільових програм, зокрема, і діяльності муніципальних спеціалізованих квазіом- будсманів, стає фандрейзинг^[583] - залучення та акумулювання коштів з різних джерел, як правило, від представників приватного сектору з метою здійснення соціальних некомерційних проектів^[584].

Але, як правило, фінансування діяльності муніципального омбудсмана відбувається за рахунок місцевого бюджету. Про це зазначено, наприклад, у ст. 25 Положення про муніципального омбудсмана м. Софія (Болгарія). Крім того у цій же статті вказу­ється, що громадський посередник щорічно подає у бюджетний план на наступний рік розрахунки необхідних коштів для утри­мання апарату, технічного обслуговування приміщення офісу, на виплату заробітної платні й інші необхідні витрати. Омбудсману дозволено також залучати кошти з інших законних джерел і цільо­вих державних програм^[585], джерелами можуть бути добровільні внески спонсорських організацій, за умови, що вони не повинні бути анонімними та ставити омбудсмана у залежне становище. В Положенні про Громадського посередника общини Габрово зазначено, що «фінансове забезпечення діяльності громадського

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу посередника здійснюється з бюджету муніципалітету, а також може фінансуватися за рахунок пожертв з місцевих та іноземних джерел за умов, що вони не будуть впливати на незалежність гро­мадського посередника або ставити у залежність муніципалітет. Фінансування з анонімних джерел не дозволяється»^[586].

Персональна незалежність омбудсмана характеризується порядком та умовами його призначення на посаду та звільнен­ням від неї, терміном діяльності, оплатою праці, а також гаран­тією недоторканності. Ці складові і є відповідно гарантіями пер­сональної незалежності.

Порядок та стадії обрання кандидатів на посаду омбудсмана, при­значення на посаду та припинення його повноважень мають важ­ливе значення для правового статусу омбудсмана будь якого рівня, в тому числі й муніципального. Якщо до кандидатури на посаду класичного парламентського омбудсмана висуваються досить високі вимоги (зокрема, належність до громадянства відповід­ної країни, досягнення певного віку, необхідність вищої спеціаль­ної освіти, наявність певного досвіду роботи у сфері захисту прав людини та високих моральних якостей тощо), які детально пропи­сані у законі чи іншому нормативному акті, що регулює діяльність такого омбудсмана, то щодо кандидатів на посаду муніципального омбудсмана вимоги не завжди є такими суворими. Як правило, тери­торіальні громади самостійно визначають кваліфікаційні вимоги до кандидатів й умови призначення цього виду омбудсманів.

Так, відповідно до ст. 7 Положення про омбудсмана м. Софія, громадським посередником може бути кожен громадянин Болгарії з вищою освітою, котрий має постійне місце проживання на території муніципалітету Софія, наділений виборчими пра­вами і не має судимості^[587]. Так само коротко прописані вимоги

щодо громадського посередника общини Сливен - ним може бути громадянин Болгарії з вищою освітою, який має високі моральні якості та відповідає умовам обрання муніципального радника^[588]. Тоді як в общині Сілістра висуваються більш розширені вимоги до кандидата на посаду муніципального омбудсмана - ним може бути повнолітній, психічно здоровий (обов’язково при подачі документів надається довідка від психіатра) й не судимий болгар­ський громадянин, постійно проживаючий на території общини, з високими моральними якостями та закінченою вищою освітою, ступенем магістра, трудовим стажем понад 10 років^[589].

В Положенні про омбудсмана общини Русе містяться схожі вимоги, за винятком вимоги щодо трудового стажу - кандидат повинен мати не менш 5 років трудового стажу^[590].

В общині Габрово кандидат на посаду омбудсмана повинен бути громадянином Болгарії, постійно проживати на території муніци­палітету м. Габрово, який не був засудженим за умисний злочин загального характеру, має закінчену вищу освіту і ступінь бака­лавра або магістра та п’ять років загального досвіду роботи^[591].

Громадським посередником общини Благоєвград може бути дорослий громадянин Болгарії, який не був поміщений під опіку, не був засуджений, з високими професійними та моральними якостями, з постійним місцем проживання в муніципалітеті Благоєвград, з вищою освітою - юрист або державне управління, та який має 10 років трудового стажу^[592].

Положення про громадського посередника на території общини Струмяна (Болгарія) містить більш розгорнуті вимоги до кандидата на посаду муніципального омбудсмана. Зокрема, у ст. 8 цього Положення зазначається, що посередником може бути дорослий болгарський громадянин; не судимий і не маючий відкритої проти нього кримінальної справи; постійно прожива­ючий на території общини; який має закінчену вищу юридичну освіту, або освіту у галузі державного управління, чи філософії, психології, педагогіки, соціології; має досвід роботи за фахом не менш одного року; обізнаний з основними нормативними актами, що стосуються місцевого самоврядування; який знає і розуміє основні права і обов'язки місцевих органів влади та міс­цевої адміністрації; має пізнання у галузі національного та євро­пейського законодавства, що пов'язане із правами людини; має навики користування комп'ютером^[593].

Варто також відмітити що в деяких Положеннях про громад­ського посередника, наприклад общини Габрово, додатково вка­зується на необхідність надання претендентом на посаду омбудс- мана декларації, яка б засвідчувала про відсутність зв'язків, як подружніх або родинних, так і бізнесових чи інших фінансових та майнових відносин, з мером (кметом) та його заступниками, Головою муніципальної ради, що може призвести до конфлікту інтересів і вплинути на неупередженість та належне виконання громадським посередником своїх публічних функцій^[594].

Особливості процедури призначення на посаду муніципаль­ного омбудсмана також детерміновані національно-правовими традиціями різних країн. Наприклад, відповідно до Положення про громадського посередника міста Софії для відбору кандидатів на посаду муніципальних омбудсманів створюється спеціальна комісія, до складу якої входять по одному представнику від кож­ної політичної групи муніципальної Ради. Комісія розглядає доку­менти кандидатів і, оцінивши їх повноту і серйозність, визначає кандидатів, котрі будуть запрошені на співбесіду. Під час співбесіди перевіряються теоретичні та практичні знання кандидатів у сфе­рах місцевого самоврядування, прав людини, соціальної роботи тощо, а також вислуховуються його думки і плани щодо реалізації функцій омбудсмана. По закінченню співбесіди, на основі особи­стих переконань членів комісії щодо особистості й кваліфікацій­них якостей кандидата, комісія приймає рішення, кого з кандида­тів запропонувати для голосування на засіданні муніципальної ради. Муніципальний омбудсман обирається шляхом таємного голосування кваліфікованою більшістю у 2/3 від загальної кіль­кості членів Ради. Якщо ж запропонований кандидат не набере відповідної кількості голосів, проводиться нова процедура від­бору і висунення кандидатів. Кандидатуру заступника омбудс- мана висуває сам муніципальний омбудсман. Заступник омбудс- мана обирається на наступній сесії Ради шляхом відкритого голосування простою більшістю голосів присутніх членів Ради. Омбудсман обирається строком на п'ять років і не може обіймати посаду більше, ніж два строки підряд^[595].

Община Струмяни створює комісію для відбору кандидатів на посаду громадського посередника з більш широким представ­ництвом як владних структур, та і громадськості. Так, відповідно до Положення про громадського посередника общини Струмяни, в комісію по відбору кандидатів на посаду муніципального омбудсмана входять чотири представники муніципальної Ради,

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу три представники адміністрації общини, два представники від найбільш представницьких легалізованих неурядових громад­ських організацій, які діють на території общини^[596].

Аналогічні положення з незначними відмінностями щодо порядку обрання та усунення з посади муніципального омбудс- мана існують й в інших муніципальних громадах Республіки Болгарія. Так, у Положенні про муніципального омбудсмана общини Сілістра більш детально зазначено, які документи вима­гаються від кандидатів на посаду омбудсмана: автобіографія; довідка про судимість; копія трудової книжки чи інші документи, що підтверджують наявність трудового стажу; копія диплома про вищу освіту; концепція діяльності омбудсмана; медична довідка з психіатричного відділення. Крім того, особливістю є також залу­чення до тимчасової комісії по відбору кандидатів на посаду муні­ципального омбудсмана представників громадських організа­цій, що діють на території общини, з правом дорадчого голосу. Описана також процедура принесення і текст клятви, яку муніци­пальний омбудсман приносить перед вступом на посаду. На від­міну від Софійського, омбудсман общини Сілістра обирається на посаду строком на чотири роки, але так само не може обіймати посаду більш, ніж два строки підряд^[597].

Відмінністю обрання муніципального омбудсмана общини Русе є те, що воно відбувається не таємним, а відкритим голосу­ванням, але так само кваліфікованою більшістю від всіх членів муніципальної Ради^[598].

Всі Положення про омбудсманів общин Болгарії передба­чають несумісність посади омбудсмана з посадою в державній або муніципальній адміністрації, а також з посадою в господар­ських товариствах або інших юридичних особах, керівною поса­дою в неприбутковій юридичній особі, членством в політич­них партіях або профспілках, заборону отримувати винагороду за працю за трудовим або цивільно-правовим договором, займа­тися підприємницькою або адвокатською діяльністю і здійсню­вати будь-які інші громадські функції.

Положеннями регулюються також підстави припинення повноважень муніципальних омбудсманів. Так, звільнення з посади муніципального омбудсмана міста Софії можливе за таких підстав: відставка всієї муніципальної Ради міста; закінчення терміну, на який було обрано омбудсмана; постійна нездатність чи систематичне ігнорування своїх обов’язків на протязі більше двох місяців; набрання законної сили судового вироку щодо омбудсмана у випадку скоєння злочину; у випадку відмови ним від виконання своїх обов’язків, а також допущення омбудсманом порушень законів, правил муніципалітету та норм Положення про регулювання його діяльності. Право вимагати дострокового звільнення омбудсмана мають п’ята частина депутатів муніципальної Ради Софії. За дострокове звільнення омбудсмана повинні проголосувати дві третини (кваліфікована більшість) від загального числа членів Ради^[599].

Всі інші положення про муніципального омбудсмана Республіки Болгарія закріплюють процедуру його обрання і звільнення, що є комбінацією описаних вище процедур.

Вибори Уповноваженого з прав людини в Санкт-Петербурзі проводяться у порядку, визначеному Регламентом засідань Законодавчих Зборів Санкт-Петербурга, з урахуванням особли­востей, визначених Положенням про процедуру призначення на посаду Уповноваженого з прав людини в Санкт-Петербурзі. Вибори проводяться шляхом таємного голосування у два тури. У другому турі в бюлетень для таємного голосування включа­ються два кандидати на посаду Уповноваженого з прав людини в Санкт-Петербурзі, які набрали в першому турі найбільшу кількість голосів по відношенню до інших кандидатів^[600].

Відповідно до Закону Санкт-Петербурга «Про Уповноваженого з прав людини в Санкт-Петербурзі» від 17 грудня 1997 року (зі змі­нами) на посаду Уповноваженого може бути обраний громадянин Російської Федерації, не молодший 30 років, який володіє бездо­ганною репутацією, має вищу освіту, а також пізнання в області прав і свобод людини і громадянина, досвід їх захисту. Особливістю процедури обрання омбудсмана Санкт-Петербургу є те, що до роз­гляду кандидатури на посаду Уповноваженого Законодавчі Збори погоджують її з Уповноваженим з прав людини в Російській Федерації. На адресу Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації направляються письмові звернення та копії всіх внесе­них пропозицій і супровідних матеріалів про кожного кандидата на посаду Уповноваженого^[601].

Ще однією відмінністю цього закону є встановлення досить детального переліку (14 пунктів) того, що заборонено здійсню­вати омбудсману. Зокрема, муніципальний омбудсман Санкт- Петербурга не має права: заміщати державні посади Російської Федерації, а також муніципальні посади, посади державної або муніципальної служби; займатися підприємницькою діяль­ністю особисто або через довірених осіб, брати участь в управ­лінні господарюючим суб'єктом; займатися іншою оплачува­ною діяльністю, крім викладацької, наукової та іншої творчої діяльності; отримувати гонорари за публікації й виступи у ролі

особи, що заміщує державну посаду Санкт-Петербурга; отриму­вати у зв'язку з виконанням службових (посадових) обов'язків не передбачені законодавством Російської Федерації винагороди (позики, грошову і іншу винагороду, послуги, оплату розваг, відпо­чинку, транспортних витрат) і подарунки від фізичних та юридич­них осіб; бути членом політичної партії або іншого громадського об'єднання, що переслідує політичні цілі тощо^[602].

Резолюція Конгресу Ради Європи № 80 «Про роль уповно- важених/омбудсманів у захисті прав людини» рекомендує уникати призначення на посаду омбудсманів політичних дія­чів (тобто осіб, які є виборними особами у представницькому органі чи членами будь-якої партії), оскільки громадяни мають бути впевненими у незалежності та неупередженості омбудс- мана; ретельно оцінювати кандидатури на посаду омбудсмана з метою виключення тих осіб, які мають (чи можуть мати) від­ношення до місцевих чи регіональних органів влади (інтереси кар'єри, просування по службі, економічні зв'язки тощо); кон­тролювати, аби підготовка і кваліфікація кандидатів відпові­дала функціям омбудсмана, оскільки він повинен мати відпо­відні знання у сфері функціонування і правил роботи органів управління^[603].

Цікавими, на нашу думку є також пропозиції угорських науков­ців АндрасаЛ.Папа, Баланс Мартені та інших, які вважають, що з метою забезпечення незалежності омбудсманів необхідно передбачити певні обмеження на посади, які омбудсман не має права обіймати не лише під час виконання ним своїх обов'яз­ків, а й на посади, які він обіймав до свого призначення, зокрема, виключити можливість призначення на посаду омбудсмана осіб, які, наприклад, на протязі останніх шести років були депута­тами парламенту, суддями Конституційного суду, членами уряду,

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу прокурорами, оплачуваними співробітниками будь-яких політич­них партій тощо^[604].

Персональна незалежність омбудсмана забезпечується систе­мою імунітетів і гарантій, аналогічних депутатським. Під гаран­тіями розуміється система матеріальних, соціальних та юридич­них умов, засобів та способів забезпечення фактичної реалізації прав і обов’язків омбудсмана, а також забезпечення їх охорони та надійного захисту^[605]. Такою гарантією є їх правова недотор­каність на протязі всього терміну повноважень, вони не можуть притягатися до відповідальності за висловлювання своїх думок чи дії в рамках виконання своїх повноважень.

Варто підкреслити, що принципи незалежності властиві, перед­усім, законодавчим (представницьким) муніципальним омбудс- манам. Для квазіомбудсманів, в силу особливостей їх заснування та сфери компетенції, характерним є принцип відносної незалеж­ності, оскільки вони можуть бути до певної міри залежними від органу, який їх призначає.

Крім того, на думку М. Степаняна, діяльність приватно­правових омбудсманів повинна відповідати деяким додатко­вим принципам, які властиві саме цій моделі омбудсманів. Так, досліджуючи правову природу приватноправових омбудсманів у сфері фінансування, названий автор виділяє наступні прин­ципи їх діяльності: принцип транспарентності, який означає, що будь-яка особа має право запросити інформацію у служби фінансового омбудсмана: по будь-якому виду спору, що знахо­диться в провадженні служби фінансового уповноваженого, про правила і процедури, які застосовуються службою фінан­сового омбудсмана, про порядок прийняття рішень, публіка­ції щорічних звітів тощо; принцип безоплатності, який означає

відсутність у споживачів фінансових послуг обов'язку вносити плату за розгляд суперечок фінансовим уповноваженим; прин­цип ефективності, який означає необхідність створення системи правових засобів, що забезпечують доступність для споживачів зазначеного способу розгляду спорів з фінансовими організаці­ями, а також підвищену можливість втілення прийнятих рішень фінансовими організаціями; принцип конфіденційності: в ході розгляду скарги особливої важливості набуває питання дотри­мання омбудсманом конфіденційності отриманої інформації, у разі, якщо компанія-відповідач вважає, що та чи інша інформа­ція є конфіденційною і не повинна бути надана заявнику, але для цього компанія-відповідач при наданні інформації в рамках роз­гляду спору повинна зазначити конкретну інформацію як конфі­денційну і обґрунтувати причину, по якій компанія-відповідач вважає неприпустимим розголошення такої інформації^[606].

Отже, принципи діяльності муніципальних омбудсманів можна представити у вигляді наступних груп:

- загальні принципи правозахисної діяльності омбудсмана: гуманізму; демократизму; соціальної справедливості; верховенства права; законності; рівноправності; професіоналізму та компетент­ності; відкритості, гласності та публічності, правової просвіти;

- професійні моральні принципи: доброчесності, нейтра­літету, неупередженості, об'єктивності, відкритості і доступно­сті, конфіденційності, справедливості, неформальності, рівності і недискримінації;

- принципи незалежності: інституціональної незалежності (сприятливі правові та адміністративні правила діяльності; відокремлене положення від органів влади і управління; субси- діарності і інтерактивності (взаємодії)); функціональної неза­лежності (неприпустимість втручання в діяльність омбудсмана, фінансова та матеріально-технічна забезпеченість); персональної незалежності (загальні критерії для вибору; прозора процедура

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу призначення і звільнення з посади; гарантії недоторканності та соціального забезпечення); відносної незалежності (для квазі- омбудсманів як публічного так і приватного сектору).

4.2