Трансформація і модифікація класичного інституту омбудсмана в умовах розвитку місцевого самоврядування

Історичні передумови створення інституту омбудсмана, пошуку причин його виникнення та історичних прототипів даного інституту, а також розвитку, модифікації й трансформа­ції, особливостей функціонування омбудсмана в різних правових системах детально висвітлювалися у фундаментальних працях всесвітньо відомих дослідників цього інституту, серед яких варто згадати С.

На особливу увагу заслуговують фундаментальні дослі­дження першого Народного захисника (омбудсмана) Іспанії, пер­шого Комісара з прав людини Ради Європи Альваро Хіль-Роблеса в області вивчення історії виникнення, становлення, функціону­вання і розвитку інституту омбудсмана у світі. Найбільш відомою й популярною є його наукова праця «Парламентський контроль за адміністрацією (інститут омбудсмана)», присвячена деталь­ному аналізу та систематизації особливостей функціонування омбудсмана і його взаємодії з органами державної влади, стала основою вивчення зарубіжного досвіду виникнення та розпов­сюдження цього інституту в країнах з різним державним устроєм та різними правовими традиціями.

Проводячи екскурс в історію виникнення інституту омбудс- мана, А. Хіль-Роблес починає з передумов появи цього інсти­туту в Швеції в період епохи абсолютної монархії, коли у XVII ст. була запроваджена посада Головного Сенешаля, а пізніше Королівського омбудсмана, як органу парламентського контролю за адміністрацією, якому доручалося стежити за тим, «аби закони та статути у країні виконувалися, а цивільні службовці чітко дотримувалися своїх повноважень і обов'язків»^[300].

Немає одностайності і у визначенні причин та чинників виникнення інституту омбудсмана. Як справедливо зазначає А. Сунгуров, турбота про захист прав людини аж ніяк не була початковою метою запровадження посади омбудсмана Карлом XII, котрий навряд чи думав про це взагалі^[301]. На думку цього автора, прагненням короля було упорядкування діяльності виконавчих органів, які починали виходити з під влади монарха, а скарга гро­мадян була наче індикатором того, що або чиновник не викону­вав існуючих законів чи норм, і його потрібно було поправити, або самі ці закони вже застаріли, і їх потрібно було замінити^[302].

Схожу думку висловлює і Мартен Остінг, колишній омбудсман Нідерландів, котрий зазначає, що історично роль Омбудсмана як захисника людей мала другорядне значення - за скандинав­ською традицією парламент вбачав у омбудсмані офіційну особу, в завдання котрої входило нагляд за виконавчою владою від свого імені і котрий доповідав про свої висновки парламенту як вищому контролюючому органу демократичної системи, тобто нагляд Омбудсмана на протязі довгого часу був зосереджений на закон­ності дій виконавчої влади^[303].

Вважається також, що однією із причин заснування посади омбудсмана стала лібералізація суспільних умов на початку ХІХ ст., яка зумовила виникнення конституційних норм у Швеції. Саме для того, щоб урівноважити широкі повноваження короля із повноваженнями парламенту, Шведський парламент (риксдаг) отримав право обирати особливого парламентського комісара (омбудсмана) для нагляду і контролю за дотриманням органами влади і управління законів та інших законодавчих актів, які при­ймав парламент^[304].

Не зупиняючись детально на хронології виникнення і поши­рення інституту класичного парламентського омбудсмана в різ­них країнах світу, відмітимо лише, що найбільш потужною є хвиля його розповсюдження після Другої світової війни, коли цей

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу інститут запроваджується за межами Північної Європи в інших європейських країнах.

Швидке поширення цього інституту в другій половині XX ст. пов'язане з тим, що збільшення адміністративних і державних органів та кількості працівників адміністративного апарату, ускладнення функцій державного апарату в умовах «держави загального добробуту» або соціально орієнтованої держави з неминучістю виявило проблему ефективності контролю діяльності чиновників виконавчої влади. Як слушно зазначає О. В. Марцеляк, збільшення бюрократичних структур на найви­щому та центральному рівнях, наділення широкою компетен­цією місцевих органів влади та органів місцевого самовряду­вання зумовлюють зміни в характері та масштабах діяльності їх посадових осіб, збільшується коло питань, які можуть само­стійно вирішувати ці органи та їх посадові особи, а відповідно, зростає й імовірність порушення ними прав і свобод людини та громадянина^[306].

Крім того, після жахіть Другої світової війни, яка породила фашизм й фактично зруйнувала саме поняття прав людини, сві­това громадськість усвідомила, що підтримка міжнародного миру неможлива без дотримання основних прав і свобод людини,

що призвело до їх інституціоналізації та створення міжнародної системи захисту прав людини. За словами першого Національного Омбудсмана Аргентини Х. Майорано, «напевно, Омбудсману було б важко перетнути скандинавські кордони, якщо б не Друга світова війна, результатом якої стало встановлення нацистських і фашистських режимів, що мало згубні наслідки для особистих свобод та дотримання самих фундаментальних прав людини, а також наступне відновлення Європи з політикою глибокого державного втручання, обтяженого потребами сильно соціалі­зованого суспільства, яке вимагало розширення та покращення державного обслуговування»^[307].

Як доводить Л. Новак-Каляєва, концепція прав людини, акцептована на всіх рівнях європейського управління, впли­нула на характер взаємовідносин в означеній системі в двох ракурсах: на стратегічному рівні цей вплив зумовив праг­нення європейського співтовариства втілити в життя права людини як основу діяльності владних і громадських інститу­цій; на тактичному рівні - пошук гнучких процедур забезпе­чення реалізації прав людини на місцях^[309]. Авторка стверджує,

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу що концепція прав людини, будучи невіддільною від демокра­тії, умотивовує управлінські дії органів управління та надає їм довершеного змісту^[310].

Водночас випадки зловживання владою та порушення прав людини характерні, хоча й різною мірою, для всіх держав, неза­лежно від стану економіки, політичного режиму, традицій, куль­тури та морально-психологічних характеристик населення. В усіх країнах жертви таких порушень відчувають моральну необ­хідність виправдання своїх претензій на кваліфіковану владу та справедливе поводження. Права людини забезпечують таке виправдання, а демократія забезпечує поширення прав на всіх людей, навіть на тих, які складають меншини^[311].

Паралельно з утвердженням прав людини, розвитком соці­ально орієнтованих держав загального добробуту та демокра­тичних засад управління, відбувається й зростання бюрокра­тичного апарату, необхідного для розподілу суспільних благ і послуг, а отже збільшення й проявів бюрократизму як анти­поду демократичної держави, зокрема, нехтування суспіль­ними інтересами, випадків корупції, ігнорування чи пору­шення окремими органами виконавчої влади чи їх посадовими особами інтересів і прав громадян.

Як зазначає В. Проданик, в політичній площині бюрокра­тизм означає - надмірне розростання і безвідповідальність виконавчої влади; в соціальній - відчуження влади від народу;

в організаційній - підміну змісту роботи формою; в морально-пси­хологічній - деформацію ціннісних орієнтацій у носіїв бюрокра­тичної свідомості^[313]. Все це веде до ще більшого відчуження пере­січного громадянина від влади, негативно впливає на збільшення кількості порушень, а отже й збільшення скарг на діяльність влад­них структур з боку громадян.

Питання про ефективні механізми публічного контролю над діяльністю чиновників набуло досить актуального звучання, рішення якого здійснювалося в різних державах своїми спо­собами. Традиційно контроль за діяльністю виконавчої влади здійснювала влада парламентська, однак з ускладненням і роз­ростанням державного апарату стало очевидно, що одних тільки сил парламентаріїв тут недостатньо, у зв'язку з чим необхідно було вирішити питання про додаткові способи вирішення кон­фліктних ситуацій і доповненні контрольних повноважень парламенту^[314].

Необхідність протидії бюрократизму, випадкам зловживання владою та порушень прав людини обумовила необхідність нала­годження нових механізмів взаємовідносин органів влади з насе­ленням та організаціями, що виражають їх інтереси, залучення інститутів громадянського суспільства у прийняття рішень та здійснення контролю над органами публічної влади. Крім того, навіть в країнах з розвиненими системами контролю - консти­туційного, адміністративного, судового - відчувалася нагальна потреба в додаткових публічно-правових засобах контролю та захисту прав громадян. Таким універсальним допоміжним інститутом, який поєднав функції контролю за органами публіч­ної влади й захисту прав людини став інноваційний інститут омбудсмана, який з самого початку його заснування справедливо вважається важливим інструментарієм зміцнення законності

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу та правової основи в діяльності виконавчої влади, формою поза- судового контролю^[315].

Не останню роль у запровадженні інституту омбудсмана віді­грала і велика завантаженість судових органів, які не встигали своєчасно розглядати скарги та заяви громадян, а також усклад­нена і надто формалізована процедура доступу до суду. Проблеми, за слушним зауваженням А. П. Горбачова, «виникали навіть в тих країнах, де були створені спеціальні адміністративні суди для контролю державної адміністрації. Вони були уповноважені роз­глядати законність адміністративних дій, але не могли управляти процесом прийняття рішень. Правила «належного урядування», які не були закріплені в законодавчих актах, взагалі не могли застосовуватися адміністративними судами. З цих причин, доступ до закону виявився обмежений - навіть в розвинених конститу­ційних державах, де системи правової охорони були достатні»^[316]. Як відзначає Н. Ю. Хаманєва, адміністративна юстиція страждала на більш формальне і бюрократичне ставлення до потреб та інте­ресів громадян, на складність своїх структур і юридичної техніки, що не сприяло її наближенню до пересічних громадян^[317].

Тому почався пошук альтернативних засобів з метою адапта­ції публічної адміністрації до потреб громадян та захисту прав людини за допомогою спеціально створених інституцій, зокрема, інституту омбудсмана як допоміжного, субсидіарного органу, що розширює традиційні контрольні функції парламенту щодо інших органів влади і управління. Звернення до інституту омбудс­мана, на думку М. Тимофеєва, було викликано тим, що його уста­нова дозволяла, з одного боку, пом’якшити наслідки посилення виконавчої влади для громадян, виступити додатковим засобом

захисту їх прав, позбавленим недоліків судових засобів захисту, і, з іншого боку, посилити контроль парламенту над адміністра­тивною системою в цілому^[318]. Концепція інституту дозволяла роз­глядати порушення прав людини в якості індикатора незадовіль­ної реалізації адміністративної функції держави, пов’язаної або з недосконалістю нормативної бази, або з дефектами адміністра­тивної практики^[319].

Із заснуванням інституту омбудсмана громадяни отримали додатковий механізм захисту своїх прав - посередника між сус­пільством та державною владою, суспільство отримало нові мож­ливості професійного державного захисту своїх прав і законних інтересів у випадках неправомірних дій чи бездіяльності органів влади, їх посадових осіб^[320]. Інститут омбудсмана як засіб попере­дження і врегулювання спірних ситуацій, зменшив також необхід­ність звернень до судових інстанцій і, відповідно, навантаження у сфері адміністративних та цивільних розслідувань.

У міру поширення даного інституту спостерігаються тенден­ції зміни його функціонального призначення. По-перше, зі сфери компетенції омбудсманів виключаються органи судової влади, що пов’язано з розвитком механізму оскарження і перевірки судо­вих рішень, а також неможливістю поєднання незалежності суд­дів із зовнішнім контролем. По-друге, обмежуються владні повно­важення омбудсманів при виявленні порушень. Так складається класична концепція омбудсмана^[321].

«Класична» концепція передбачає здійснення омбудсме­нами парламентського контролю за органами виконавчої влади. Основною метою таких омбудсманів є підвищення ефективності державного управління. У зв'язку з цим в сферу їх компетен­ції входять питання дотримання вимог формальної законності органами виконавчої влади. Відповідно до «класичної» концеп­ції омбудсмани не наділені владними повноваженнями по впливу на суб'єкт, який допустив порушення, вони не можуть покарати посадову особу або піддати його переслідуванню в адміністра­тивному або кримінальному порядку; не мають права змінити рішення державного органу або посадової особи. Якщо суб'єкт, який допустив порушення, добровільно його не усуває, то омбудс- ман звертається в компетентні органи^[322].

Паралельно, як противага концентрації повноважень цен­тральному управлінню, на європейському рівні у післявоєнний період розпочався процес децентралізації, посилюючи місцевий і регіональний аспекти національної та європейської політики. Європейське керівництво потурбувалося розвитком місцевої влади і тим, щоб державне і місцеве управління були взаємодо­повнюючими один для одного і допомогли б організувати євро­пейський процес об'єднання, заснований на демократії, правах людини і верховенстві закону^[323].

У 1951 році група мерів створила організацію, яка тоді нази­валася Рада європейських муніципалітетів (CEM). Просуваючи свою мету, мери стали свого роду батьками-засновниками Європейського Союзу. Створення Ради європейських муніци­палітетів стало однією з основ Європейського союзу, що спира­ється на принципи місцевого та регіонального самоврядування. Так в 1953 році на першій Генеральній Асамблеї Ради європей­ських муніципалітетів була прийнята Європейська Хартія місце­вих свобод (European Charter of Local Liberties). Вперше документ, прийнятий місцевою владою, який визначає права муніципалі­тетів, міст і сіл, став значущим для національних урядів. Факт, що представникам різних країн Європи вдалося домовитися про права їх муніципалітетів, показав, що, незважаючи на всі істо­ричні, культурні та політичні відмінності, місцева влада має справу з подібними проблемами і питаннями. Більше тридцяти років по тому Рада Європи прийняла Європейську Хартію місце­вого самоврядування, в основу якої в значній мірі лягла Хартія місцевих свобод^[324].

Розвиток місцевої демократії сприяв наближенню муніципаль­них влад і органів управління до рядових громадян і до кращого розуміння та врахування потреб і проблем громадян, сталому і успішному розвитку своїх територій в інтересах своїх громадян, організації і надання основних громадських послуг, орієнтованих як на населення в цілому, так і на тих, хто найбільше їх потребує, і виступати на захист їх інтересів. Таким чином, децентралізація мала велике значення для здійснення демократії і прав людини на місцевому рівні.

У ряді європейських країн докладалися і докладаються зусилля з метою забезпечення всебічного врахування прав людини в діяльності місцевих органів влади. Зокрема, приймаються заходи по зміцненню управління на основі широкої участі грома­дян, проведення перевірок і оцінок, пов’язаних з правами людини, розгляду місцевих проблем в контексті прав людини, розробці процедур для визначення відповідності місцевих законів і пра­вил принципам, які лежать в основі прав людини, подання допо­відей про дотримання договорів в області прав людини на місце­вому рівні, виділенню чіткого обсягу фінансів в муніципальному бюджеті на цілі здійснення прав людини, забезпечення система­тичної підготовки місцевих службовців з питань прав людини, підвищення обізнаності громадськості про права людини тощо^[325].

В якості ще одного важливого кроку на шляху забезпечення прав людини на місцевому рівні слід розглядати розробку деякими муніципалітетами місцевої Хартії прав людини з викла­денням конкретних обов’язків місцевих органів влади в області прав людини.

З метою зміцнення потенціалу громадянського суспільства в сфері спостереження за діяльністю місцевих органів влади та забезпечення і захисту прав людини членів територіальних громад в багатьох містах за ініціативи активістів громадян­ського суспільства була ініційована ідея запровадження муніци­пального омбудсмана.

Поширення інституту омбудсмана по світу і його адаптація до різних соціально-економічних умов конкретних країн супро­воджувалося трансформацією його класичної моделі: від органу парламентського контролю над органами виконавчої та судо­вої влади з метою підвищення ефективності державного управ­ління до незалежного наглядового органу, основною метою якого є захист прав людини за допомогою контролю над більш широ­ким колом суб’єктів - від державних органів управління до при­ватних організацій^[326].

При цьому, модифікації традиційної омбудсманівської схеми не впливали на її сутність, якщо вони вкладалися у рамки функ­ціональної і статусної характеристик. На відміну від класич­ного інституту омбудсмана, сучасні омбудсмани є багатофункці­ональними органами, які сприяють реалізації принципів і норм, що закріплюють основні права і свободи людини, на національ­ному рівні, розвитку міжнародного і регіонального співробітни­цтва у сфері прав людини, відіграють профілактичну (превен­тивну) роль в запобіганні порушень конституційних прав людини.

Особливості організації державної влади, навіть при схожості форми правління і політичного режиму, вплинули на місце омбудс- мана в системі поділу влад, характер його взаємодії з законодав­чою владою, урядом й іншими державними органами, на порядок звернення до омбудсмана і правову природу прийнятих ним рішень. А національні культурно-правові традиції відбиваються на офіційній державно-правовій назві цього інституту.

На думку В. Чуксіної, під впливом глобалізації прав людини від­булася трансформація закладеного на початку юридичного сенсу концепції омбудсмана - з органу контролю за адміністрацією він все більше почав перетворюватися в постомбудсман інсти­тут - спеціалізований інститут щодо сприяння правам людини й їх захисту, який розуміється в широкому сенсі (як ретроспектив­ний і проспективний захист), в інститут внутрішньодержавного контролю за дотриманням національних і міжнародних стандар­тів прав людини, в своєрідного промоутера прав людини^[327].

Тобто основною метою омбудсманів стає забезпечення захисту і дотримання прав і свобод людини і громадянина. Це дало під­стави ряду вчених стверджувати, що дані посадові особи по своїй суті вже не є омбудсманами, їх потрібно розглядати як «уповно­важених з прав людини»^[328]. Наприклад, А. Сейтяненд схематично охарактеризував відміну омбудсманів від «уповноважених з прав людини» наступним чином: «Сутність ролі омбудсманів полягає в захисті громадян від неналежних дій адміністрації, в той час як уповноважені з прав людини виконують лише частину функцій омбудсманів і обмежені констатацією порушень прав людини»^[329].

Але на думку інших вчених таку позицію навряд чи можна визнати переконливою, оскільки омбудсмани та «уповноважені з прав людини» мають однакову юридичну природу - вони здійс­нюють контроль за діяльністю чиновників на основі розгляду скарг громадян. Зсув цілей діяльності омбудсманів свідчить про можливість адаптації цього інституту до різних правових систем. У зв'язку з цим видається, що «уповноважені з прав людини» є різ­новидом омбудсманів^[330].

У юридичній літературі трансформація інституту омбудс­мана представлена у вигляді класифікації його моделей. Різними авторами пропонуються власні підходи до такої класифікації. Так, А. Сунгуров виокремлює: «нордичну» модель, характерною ознакою якої є тісний зв'язок з парламентом й широка компе­тенція, в сферу якої входять як структури виконавчої влади, так й судова система, омбудсман цієї моделі має право порушувати судове переслідування міністрів, але в той же час, захист прав людини не являється його першочерговим завданням; кла­сичну модель - характерною ознакою якої є акцентування уваги на управлінській діяльності й попередженні випадків неналеж­ного урядування, а не на захисті прав людини, судова система виключається з його компетенції; й пост авторитарну модель - характерною ознакою якої є пріоритет захисту прав людини щодо пріоритету парламентського контролю й попередження випадків «неналежного управління»^[331]. Професор Віденського університету Г. Куцко-Стедмайєр на основі типу повноважень розрізняє «базову модель» або «класичну модель», «модель вер­ховенства права», «модель прав людини»^[332].

З точки зору еволюції компетенції і повноважень омбудсмана представляє інтерес класифікація моделей омбудсмана, запро­понована В. Еміх: історична (контрольно-імперативна) модель компетенції омбудсмана - передбачає здійснення омбудсманами парламентського контролю за органами виконавчої та судової влади, а основною метою омбудсманів цієї моделі є підвищення ефективності державного управління, в зв'язку з чим в сферу їх компетенції входять питання дотримання вимог формаль­ної законності органами виконавчої та судової влади; класична (контрольно-рекомендаційна) модель компетенції омбудсмана - передбачає здійснення омбудсманами парламентського конт­ролю за органами виконавчої влади, їх основною метою є під­вищення ефективності державного управління, у зв'язку з чим в сферу їх компетенції входять питання дотримання вимог фор­мальної законності органами виконавчої влади; правозахисна модель компетенції омбудсмана, відповідно до якої основною метою омбудсманів є сприяння захисту прав і свобод людини і громадянина, а не підвищення ефективності державного управ­ління, сферу компетенції цієї моделі складають питання забезпе­чення захисту і дотримання прав і свобод людини і громадянина широким колом суб'єктів, у зв'язку з чим компетенція омбудсма­нів стала носити більшою мірою не «контрольний», а «правоза- безпечувальний» характер^[333].

Таким чином, з часу заснування й по мірі розповсюдження інституту омбудсмана відбувається його еволюція з загального інспекційного органу в інститут, який від абстрактного контролю переходить до конкретного розслідування порушень прав грома- дян^[334]. Разом з тим інститут отримав додаткові національні риси, пов'язані з необхідністю його органічного вбудовування в кон­кретну правову систему з характерними для неї структурою вза­ємодій між інститутами, правовою культурою і специфікою юри­дичної професії^[335].

Таку відмінність між моделями омбудсмана різних країн не слід розцінювати як недолік чи перевагу, оскільки вона пояснюється особливостями державного механізму та необхідністю існування

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу інституту, який би компенсував чи підсилював відповідно нагля­дову або правозахисну діяльність. Тому не дивно, що характери­зуючи омбудсмана як незалежну, деполітизовану, авторитетну інституцію, вітчизняні дослідники акцентують увагу на правоза- хисній його функції, а зарубіжні - на здійсненні нагляду за «належ­ним управлінням»^[336].

Еволюція інституту омбудсмана і зміни його початкової сут­ності яскраво проявляються у новітніх його варіаціях й функ­ціональній спеціалізації. Але, вірним є твердження казахського науковця Е. Мухітдінова, що, незалежно від того, що у світо­вій практиці форми ефективного провадження функцій захисту прав і свобод людини національними інститутами омбудсмана постійно модифікуються залежно від особливостей державно- правової системи, стійка прихильність до будь-якої моделі не повинна стати самоціллю для роботи омбудсмана, найголов­ніше, що формування і функціонування відповідної моделі інсти­туту омбудсмана повинно відповідати міжнародним стандартам формування національних установ з прав людини^[337].

Для захисту прав і інтересів найбільш уразливих у правовому відношенні категорій і груп населення, таких як діти, особи похи­лого віку, інваліди тощо, почали запроваджуватися спеціалізовані омбудсмани як на національному, так і на рівні окремих терито­ріальних одиниць. Запровадження спеціалізованих омбудсманів, за слушним зауваженням О. В. Марцеляка, свідчить про здат­ність цього контрольно-наглядового, правозахисного інституту до прагматичної, гнучкої абсорбції^[338].

Наявність такого роду омбудсманів робить більш продуктив­ною і ефективною їх співпрацю з органами державної влади, від­повідними об’єднаннями громадян, сприяє посиленню правового захисту конкретних соціальних груп населення, а деякі відступи від класичної схеми омбудсмана, що спостерігаються у статусі спе­ціалізованих омбудсманів, не змінили його сутності і основного призначення - захист прав громадян, створення аури довіри між громадянами та органами державної влади^[339].

Дослідивши матеріали про діяльність зарубіжних спеціалізова­них омбудсманів, З. Шабанова робить висновок, що на відміну від омбудсмана «загальної компетенції», основною функцією спеціалізо­ваних омбудсманів є не тільки відновлення порушених прав грома­дян, що звертаються до омбудсмана за захистом цих прав, а й вироб­лення і забезпечення проведення державної політики, спрямованої на захист однієї або декількох вразливих соціальних груп або в пев­ній сфері суспільного життя, віднесеній до його компетенції^[340].

Положення про те, що інститут спеціалізованого омбудсмана запроваджується тоді, коли суспільство й держава визнають необ­хідність гарантування не тільки прав і свобод більшості насе­лення, а й прав і законних інтересів меншин та окремих категорій громадян, зокрема тих, які з різних причин не можуть здійсню­вати їх самостійно в повному обсязі, на думку Ю. Палєєвої, є чин­ником формування громадянського суспільства, збагачення й універсалізації каталогу прав і свобод людини та громадянина на міжнародному й національному рівнях, а також розвитку пра- возахисної функції держави^[341].

Інституціональна гнучкість й адаптивність інституту омбудс­мана сприяла зародженню ідей щодо його подальшої модифікації. Так, розвиток і трансформація місцевого самоврядування «як особливої форми публічно-територіальної самоорганізації місцевої спільноти мешканців, об’єднаних спільними і такими, що мають самостійне соціально-правове значення, інтересами, і в той же час - як територіальної форми реалізації соціально єди­ної публічної влади народу і однієї з основ державного устрою..., покликане в силу установчої волі народу повсюдно забезпечувати задоволення життєво важливих потреб людини за місцем про­живання,... доступу до необхідного для нормальної життєдіяль­ності обсягу публічних послуг належної якості»^[342], сприяло роз­будові інститутів громадянського суспільства щодо здійснення громадського контролю над органами місцевого самоврядування та захисту муніципальних прав людини.

Критеріальною основою для розвитку громадянського суспільства є децентралізація влади, яка забезпечує чіткий і зба­лансований розподіл повноважень, ресурсів та відповідальності між центральними органами державного управління та місце­вого самоврядування. Децентралізація передбачає нові меха­нізми участі громадян у місцевому самоврядуванні, розширює їх можливості у виборі відповідальних представників влади та висловленні їм недовіри, а також в участі у процесі прийняття рішень^[343]. Одним із ключових етапів цих перетворень є створення дієвих інституцій місцевого самоврядування, здатних створю­вати та постійно підтримувати сприятливе життєве середовище в громаді, яке необхідне для всебічного розвитку, самореалізації людини, захисту її прав і свобод^[344].

Місцеві та регіональні рівні влади дозволяють краще вра­ховувати потреби і проблеми громадян, ніж загальнодержавна влада. Передача повноважень і завдань, які не вимагають рішень на національному рівні, в міста і регіони дає можливість зворот­ного зв'язку і призводить до великих можливостей у вирішенні завдань, враховувати конкретні обставини і потреби жителів. Розширення самоврядних прав і можливостей громадян дає їм від­чуття причетності; муніципалітети перестають бути лише поста­чальниками послуг водопостачання, каналізації, транспорту, шкіл і парків для дітей. Вони стають реальними політичними суб'єк­тами, які мають право приймати рішення в областях, що стосу­ються забезпечення основ життєдіяльності громадян на терито­ріях свого проживання^[345].

На процес відродження місцевої демократії як основи грома­дянського суспільства, яка надає найбільш ефективну можли­вість кожному громадянину напряму приймати участь у вирі­шенні найбільш життєво важливих питань, що виникають перед громадою, та сприяє безпосередній реалізації основних прав і сво­бод людини і громадянина, безпосередньо вплинули нові соці­альні проблеми, пов'язані з наслідками глобалізації й урбанізації суспільства, масовою міграцією населення та утворенням великих спільнот, де спільно проживають різноманітні групи населення. За цих умов підтримка соціального миру на місцевому рівні стала спільною проблемою для всіх регіонів світу, особливо для вели­ких міст, жителі котрих «об'єднуються за наявності соціально обу­мовленої системи територіальних публічних інтересів і потреб жителів, що виникають із сукупності особистих і групових інтере­сів. Взаємозв'язок цих інтересів ґрунтується на так званій «тріаді інтересів», що виникають у сфері місцевого самоврядування: інте­реси території; інтереси територіальної громади; інтереси конк­ретного жителя - члена такої громади»^[346].

З огляду на це, на міжнародній арені, особливо у рамках Ради Європи, відбуваються різного роду заходи, розробляються про­грами та інвестиційні проекти з приводу створення умов, що спри­яють розвиткові та покращенню місцевої демократії, визнанню права колективів муніципальних громад, особливо громад вели­ких міст, як високо урбанізованих утворень, самостійно вирішу­вати питання соціального, економічного, екологічного характеру, визначати політику адміністрації з точки зору дотримання інте­ресів і прав мешканців^[347]. Задля цього у рамках Компанії за під­тримки Постійної Конференції Місцевих і Регіональних Органів Влади Європи (CLRAE) була прийнята довгострокова програма муніципальної політики з метою підвищення відповідальності муніципальних органів влади за якість управління та міського розвитку та розроблена Європейська Хартія Міст^[348], що стала свого роду «візитівкою» Ради Європи з питань розвитку муніци­пальних громад у напрямку заохочення та захисту прав людини.

З поміж іншого, Хартія визнає право громадян на захист від різного роду небезпек, право на гідне житло, охорону здоров'я, культурне дозвілля та право на здійснення демократичного конт­ролю над осередком свого проживання, які належать усім членам територіальної громади без дискримінації за будь-якими озна­ками, як то стать, вік, походження, соціально-економічне та полі­тичне становище, фізичні та психологічні недоліки тощо. А одним з головних завдань муніципальної влади є захист цих прав шля­хом вироблення відповідної стратегії^[349].

У травні 2008 року приймається друга Європейська Хартія міст - «Маніфест нової урбаністики», котра доповнює та актуалізує першу з урахуванням нових вимог демократич­ного розвитку суспільства. Хартія заохочує розвиток ще біль­шої демократії, принципів соціальної справедливості та рів­ноправності, підвищення ефективності й якості управління тощо^[350]. У «Маніфесті» відзначається, що з часу прийняття пер­шої Хартії був подоланий глибокий розрив в Європі між Сходом і Заходом континенту, який ознаменував весь післявоєнний період. У цей вирішальний період наші міста стали тією части­ною європейської території, яка перша і найбільш сильно від­чула на собі наслідки глобалізації, оскільки саме міста стали головним місцем адаптації Європи до нових технологічних, екологічних, економічних та соціальних умов, що виникли в результаті цієї глобалізації. Таким чином, наші міста зіткну­лися з широкомасштабними соціальними і економічними змі­нами: зменшення ролі робітничого класу і де-індустріаліза- ція територій, поглиблення соціальних відмінностей і криза народних кварталів, зростаюча міграція і старіння населення, постійне розширення площі міст тощо^[351].

Питання сталого розвитку територіальних громад на основі підходу, заснованого на правах людини, складають й зміст Декларації ООН про міста та інші населені пункти у новому тися­чолітті^[352]. У Декларації, зокрема, зазначається, що в сучасний час, коли загострюються такі проблеми, як бідність, безробіття, без­домність, відсутність основних послуг, соціальна ізоляція деяких верств населення, особливо, жінок, дітей та маргінальних груп, зростає усвідомленість необхідності комплексного вирішення даних проблем із залученням більш ширшого кола громадськості

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу та розширенням можливостей місцевих органів влади, неурядо­вих організацій та інших партнерів для більш активної і ефектив­ної участі у сталому розвиткові населених пунктів та розбудові місцевої демократії^[353].

Варто також згадати і такий важливий для зміцнення локаль­ної демократії та розвитку правозахисних інституцій на міс­цевому рівні міжнародно-правовий документ, як Європейська Хартія з охорони прав людини у місті (European Charter for the Safeguarding of the Human Rights in the City) ^[354], метою якої є заохо­чення підвищення поваги до прав людини з боку муніципальних органів влади, сприяння інтеграції мешканців територіальних громад у суспільне життя, підвищення їх політичної активності та залучення до управління справами громади, а також праг­нення зробити муніципальне управління більш ефективним і доступним для громадськості. У Хартії зазначається, що муні­ципальні органи влади у співпраці з іншими інститутами гро­мадянського суспільства у межах національного законодавства повинні забезпечувати і гарантувати право громадян на гідне, з усіма вигодами та достатньої площі житло, на захист від забруд­нення, право на здійснення демократичного контролю над осе­редком свого проживання, на охорону здоров'я (розбудова закладів для надання медичних послуг), культурне дозвілля (наявність спортивних та інших культурних споруд), свободу пересування (забезпечення мережею громадського транспорту), забезпечення водою та іншими енергетичними ресурсами і від­повідною комунікацією тощо^[355].

Хартія не має обов'язкової юридичної сили для сторін, що її підписали, а носить рекомендаційний характер і слугує

у якості керівних принципів для регулювання політики у містах і прийняття місцевих законів у напрямку захисту та гарантій прав людини^[356].

На універсальному рівні в рамках ООН схожою з Європейською є прийнята у 2011 році Всесвітня (глобальна) Хартія-порядок денний з прав людини у місті (Global Charter-Agenda for Human Rights in the City) ^[357], в якій зазначено, що двадцять перше сто­ліття характеризується процесами глобалізації та урбанізації суспільства, що призводить до швидких темпів зростання місь­кого населення та виникнення міських агломерацій і мега-полі- сів, у яких формування самих людей та способу їх життя визна­чаються станом соціально-культурного середовища. Процес урбанізації супроводжується збільшенням різноманітних потреб людини, підвищенням вимог до якості життя, до зменшення рівня бідності, реалізації та захисту своїх муніципальних прав та законних інтересів^[358]. Для становлення міста як нового соці­ального простору, де є всі можливості для розвитку демократич­ного суспільства, виникає необхідність у більш чіткому визна­ченні зобов’язань муніципальних влад щодо реалізації кожного конкретного права людини.

Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи, врахову­ючи тісний зв’язок між громадянами й їх виборними представни­ками на місцевому рівні, відмічає, що місцеві влади як найкраще можуть аналізувати становище у сфері прав людини, виявляти відповідні проблеми й приймати заходи щодо їх вирішення, що саме в містах та міських кварталах, тобто якомога ближче до повсякденного життя людей, повинно забезпечуватися

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу дотримання прав людини^[359]. Для цього Конгрес місцевих і регіо­нальних пропонує створення на місцевому рівні незалежних механізмів та органів щодо контролю за дотриманням прав людини місцевою владою та розгляду скарг мешканців на пору­шення їх прав з боку адміністрації, зокрема, такі органи, як міс­цеві (муніципальні) омбудсмани, які можуть стати цінною гаран­тією від зловживань на місцевому рівні й сприяти покращенню та удосконаленню надання послуг^[360].

У ході 37-ої сесії Конгресу місцевих та регіональних влад 29-31 жовтня 2019 року були розглянуті Принципи захисту і зміц­нення інституту омбудсмана («Венеціанські принципи»), прийняті Венеціанською Комісією на 118-ій пленарній сесії 15-16 березня 2019 року. За словами Харалда Бергмана, Нідерландського омбудс­мана, котрий був тематичним представником Конгресу на цій сесії, омбудсмани - найважливіший елемент держави, заснованій на принципах демократії, верховенства права, належного управ­ління, поваги прав людини та фундаментальних свобод^[361].

Венеціанські принципи, за словами Бергмана, «покликані консолідувати і розширити можливості інституту омбудс- мана. Омбудсмани - не нова тема для Конгресу. Уже кілька років ми займаємося інститутом омбудсмана на всіх рівнях управління. Вже були прийняті кілька рекомендацій і резолюцій про роль омбудсмана на місцевому і регіональному рівні як інструменту для захисту прав громадян»^[362]. Х. Бергман підкреслив важливість омбудсманів для демократії, відмітив, що «омбудсмани самостійно вживають заходів проти неналежного управління та передбачу­ваних порушень прав людини і, отже, відіграють вирішальну роль щодо влади та місцевого самоврядування, які повинні приймати

критику. Як сполучна ланка між адміністрацією та громадянами, вони часом є першою або останньою інстанцією, що дозволяє усу­нути порушення прав людини. Важливу роль відіграють омбудс- мани і в стосунках між місцевим і вищим рівнем влади. Це додат­ковий інструмент для захисту місцевого самоврядування, поряд з судовим захистом»^[363].

Документи, розроблені та прийняті міжнародною спільно­тою у сфері прав людини у контексті транспонування пріорите­тів прав людини в теорію та практику європейського управління, універсалізують підходи та типізують проблеми в цій галузі й слу­жать як конкретними стандартами функціонування суспільства, так і дороговказами органам управління^[364], в тому числі й орга­нам місцевого самоврядування.

Як відзначає І.А. Галіахметов, в правовій державі стан забез­печення прав і свобод людини на місцевому рівні в статусі громадянина та особи є: найважливіший показник досягну­того еволюцією суспільства через систему інститутів муніци­пального права; ступінь національного розвитку демократич­них засад; рівень здійснення кожним своїх конституційних положень (прав)^[365]. Слушною також є думка В.С.Куйбіди й В. І. Чушенко, що забезпечення прав і свобод людини та грома­дянина на місцевому рівні як специфічна діяльність із надання їм реального, невід’ємного та непорушного характеру передбачає створення певних умов, за яких їх реалізація є безперешкодною, максимально ефективною, де охорона запобігає найменшій мож­ливості їх порушення, а захист від скоєного правопорушення сприяє відновленню порушених прав і притягнення винної особи до відповідальності^[366].

Створення таких умов є головним обов’язком органів міс­цевого самоврядування. Але на практиці права і свободи членів територіальних громад не завжди реалізуються у повному обсязі або взагалі грубо порушуються службовими особами публічної адміністрації, а існуючі правозахисні механізми не завжди здатні забезпечити швидкий, своєчасний, ефективний і легко доступний захист постраждалих від таких зловживань і порушень. Це актуалі­зувало зацікавленість новими альтернативними нетрадиційними інститутами захисту прав людини, що не дублюють функції існу­ючих, а можуть діяти паралельно з ними, доповнювати їх діяль­ність. Як вже відмічалося структурною ланкою такого механізму став муніципальний омбудсман з прав людини як модифікована версія класичної моделі парламентського омбудсмана.

Серед чинників, які визначили процес інституціоналізації муні­ципальних омбудсманів, А. Ю. Сунгуров, виокремлює наступні: зобов’язання держав щодо реалізації міжнародних конвенцій з прав людини стосовно створення різних рівнів захисту зазначе­них прав; неможливість охопити всю проблематику захисту прав людини на території країни загальнонаціональним омбудсманом; сприяння створенню за допомогою омбудсманів різного рівня єдиного та несуперечливого правового простору щодо забезпе­чення реалізації та захисту прав людини^[367]. Крім того, на думку названого автора, важливими чинниками виникнення інсти­туту місцевого (муніципального) омбудсмана являються також: наявність у відповідному територіальному утворенні відпові­дальних і свідомих представників влади, які усвідомлюють важ­ливість створення сучасних інститутів ефективної правової дер­жави; наявність відповідальних представників громадянського суспільства, правозахисних організацій, які вважають, що даний інститут дозволить більш якісно захищати права мешканців; наявність представників юридичної та іншої наукової спільноти, які розглядають даний інститут як важливу складову створення правової держави; наявність неурядових організацій, які ставлять за мету розвиток інституту омбудсмана як важливого елементу створення демократичної держави, публічної політики; бажання національного омбудсмана мати союзників і помічників у регіо­нах та муніципальних утвореннях; діяльність державних струк­тур і міжнародних організацій, зацікавлених у розвитку держави як ефективної правової держави^[368].

Потреби сучасного суспільства в демократичних інститутах, які здатні вирішувати проблеми громадян та спрощувати мож­ливість захисту порушених прав людини, популяризація концеп­ції омбудсмана, універсальність інституту омбудсмана та здат­ність до модифікації і можливостей у захисті прав окремих категорій прав людини, пояснює появу і розповсюдження моде­лей приватноправових квазіомбудсманів, посади яких почали запроваджувати на рівні окремих підприємств, установ, орга­нізацій (організаційні чи корпоративні омбудсмани), закладів освіти (університетські, шкільні), охорони здоров'я (із захисту прав пацієнтів) та інших.