Класифікація муніципальних омбудсманів

Важливим методологічним прийомом, який доцільно засто­совувати при дослідженні інституту муніципального омбудс­мана є метод класифікації. Класифікація може бути визначена як система супідрядних понять (класів, об'єктів) будь-якої сфери знання чи діяльності людини, яка використовується як засіб для встановлення зв'язку між цими поняттями чи кла­сами об'єктів.

Отже, складення будь-якої класифікації, у тому числі різнома­нітних конституційно-правових явищ та процесів, у тому числі й тих, які виникають, змінюються або припиняються у сфері муні­ципального права та муніципально-правозахисних відносин, при­пускає необхідність визначення об'єктів класифікації: визначення ознаки, яка буде покладена в основу даної класифікації (у біль­шості випадків мова йде саме про визначення істотної ознаки); і, нарешті, розподіл об'єктів, що класифікуються на взаємозалежні класи відповідно до визначеної ознаки.

При цьому дуже важливо, щоб були дотримані правила розпо­ділу обсягу поняття: в одній і тій же класифікації необхідно засто­совувати одну і ту ж підставу; обсяг членів класифікації пови­нен бути обсягом класу, що класифікується; члени класифікації повинні взаємно виключати один одного; поділ на класи повинен бути безупинним^[273].

Лише логічно правильна, науково обґрунтована класифікація дозволяє відобразити закономірності розвитку об'єктів, що кла­сифікуються, розкрити їх зв'язок, бути основою для узагальнюю­чих висновків і прогнозів.

У контексті даного монографічного дослідження метод класи­фікації найбільшою мірою застосовуватиметься при аналізі видів муніципальних омбудсманів та організації їх служб, градації прин­ципів їх діяльності та функцій, їх систематизації, поділі на види, у процесі пошуку спільних та відмінних рис між муніципаль­ними омбудсманами та іншими формами правозахисту у сфері місцевого самоврядування тощо.

Наукова класифікація завжди є системою, яка розвивається і змінюється у міру накопичення інформації. Враховуючи від­сутність теоретичного матеріалу з досліджуваного у цій моно­графії предмету, питання класифікації муніципальних омбудс­манів також залишається відкритим і мало дослідженим. Тобто, при існуючому різноманітті муніципальних омбудсманів від­сутня будь-яка системна упорядкування і систематизації цього інституту.

Вважаємо, що класифікацію існуючих в даний час різновидів муніципальних омбудсманів можливо здійснювати за методи­кою класифікації традиційних моделей омбудсмана, враховуючи при цьому особливості і специфіку інституту муніципального омбудсмана.

Так, найбільш загальна і всеосяжна класифікація моделей інституту омбудсмана проводиться за місцем в державно-право­вій системі і порядком закріплення правового статусу омбудсмана (або порядком його призначення), відповідно до якої розрізня­ють три моделі омбудсмана: парламентський омбудсман - знахо­диться в системі законодавчої гілки влади, призначається (оби­рається) парламентом і підзвітний (або підконтрольний) йому; виконавчий омбудсман - є органом виконавчої влади, признача­ється урядом або президентом, йому підконтрольний і підзвітний; незалежний омбудсман - може бути призначений президентом

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу або парламентом, але після призначення не підпорядковується органу, який його призначив.

Відповідно з цією класифікацією, муніципальні омбудсмани за цим критерієм можна поділити на:

- «представницькі» («легіслатурні», «законодавчі») - засно­вані на основі законодавчого акту і обрані представницьким орга­ном муніципалітету та підзвітні і підконтрольні даному органу;

- «виконавчі» - призначаються на посаду рішенням глави адміністрації, як правило, мером міста; на думку багатьох дослід­ників, вони є більш залежними від політичних факторів і не зов­сім відповідають основним постулатам інституту омбудсмана і, передусім, принципу незалежності;

- «незалежні» - можуть призначатися на посаду як представ­ницьким органом, так і главою муніципального органу, але не під­порядковуються цим органам;

- «квазіомбудсмани» публічно-правового сектору - викону­ють обов'язки омбудсмана на громадських засадах, як правило, поєднуючи їх із діяльністю на іншій публічній посаді;

- «квазіомбудсмани» приватно-правового сектору - створю­ються приватними компаніями як посадова особа, не залежна від органів публічної адміністрації.

Прикладом «представницьких» («законодавчих») муніци­пальних омбудсманів можуть бути громадські посередники муні­ципальних общин Республіки Болгарія, які обираються Радою общини і діють на підставі затвердженого Радою Положення. Так, Положення (болг. - Правилник) про організацію та діяль­ність Громадського посередника (муніципального омбудсмана) общини Габрово прийняті на підставі статті 21а Закону Болгарії про місцеве самоврядування та пункту 1 статті 6 Положення про організацію та діяльність муніципальної Ради, її комісій та їх взає­модії з муніципальною адміністрацією^[274].

Більшість муніципальних омбудсманів США належить до «вико­навчих» омбудсманів. На конструювання інституту омбудсмана

у США вплинули конституційні традиції країни та недостатня зацікавленість представницьких органів у реалізації проекту омбудсманівських служб. Натомість, виконавчі ради, губернатори енергійно використовували ідею створення інституту омбудс­мана, особливо під час виборних компаній з метою забезпечення більшої підтримки населення. Наприклад, на основі поправки 85 до Хартії міста Атланта (Джорджія) з 1974 року діє омбудсман, кан­дидатуру якого пропонує мер і затверджує міська рада; в Детройті (Мічиган) відповідно до Міської Хартії з 1973 року діє омбудсман, якого обирає міська рада; омбудсмани міст Чесат (Віргінія), Пеорія (Іллінойс), Колумбус (Огайо), Сент-Пітерсберг (Флорида), Форт- Уейн (Індіана) призначаються на посаду і підпорядковані меру міста, омбудсмани міст Джексон (Міссурі), Сан-Хосе (Каліфорнія) призначаються органом виконавчої влади^[275].

Дослідження соціологів і юристів показують, що виконавчі омбудсмани здатні функціонувати не менш ефективно і незалежно, ніж законодавчі (легіслатурні) омбудсмани. Схожу думку висловлює, наприклад, В. В. Бойцова, яка зазначає, що, оскільки найбільш важ­ливими ознаками інституту є його функціональна характеристика та завдання, приналежність омбудсмана до виконавчої або зако­нодавчої гілки влади не може розглядатися в якості визначальної ознаки служби.

Підтвердженням цьому є діяльність омбудсмана Майкла Міллза, котрий з 1984 по 1992 роки був омбудсманом м. Анкорідж (Аляска) і мав правовий статус на зразок класичного (законодав­чого) омбудсмана загальної юрисдикції, а з 1993 року став омбудс­маном м. Портленд, виконуючи функції так званого «урядового» (виконавчого) омбудсмана, оскільки був призначений на посаду рішенням мера міста. Аналізуючи свою діяльність на обох поса­дах, М. Міллз у доповіді, представленій на Міжнародній конфе­ренції з питань концепції омбудсмана 23 вересня 1994 р. (Тайбей, Тайвань), відзначав, що він «мав можливість випробувати дві дуже різні моделі омбудсмана і мав щастя дізнатись про широ­кий спектр інших офісів омбудсмана за підтримки Міжнародного інституту омбудсмана», але, в умовах відсутності тиску на нього з боку мера м. Портленд, котрий дійсно був зацікавлений у реаль­ному розслідуванні причин незадоволення мешканців роботою адміністрації міста, він не бачить принципової різниці між двома моделями омбудсманів (законодавчою та виконавчою), посади яких від обіймав^[277]. У той же час Міллз зауважує, що ступінь неза­лежності виконавчого омбудсмана все ж таки багато в чому зале­жить від особи, якій він підзвітний (тобто в даному випадку - меру), від цінностей цієї посадової особи. За словами Міллза, йому «подобається служити в офісі, де цінності справедливості є спіль­ними, але немає жодних гарантій того, що це збережеться і після закінчення терміну поточного мера. Крім того, без відповідних положень в Статуті міста чи інших законів мало впевненості в тому, що особа чи офіс існуватимуть після зміни керівництва»^[278].

Прикладом муніципальних «квазіомбудсманів» публічного сек­тору можуть бути служба омбудсманів м. Портленд (штат Орегон, США), що складається з чотирьох омбудсманів, які призначаються на посаду мером міста і компетенція яких поширюється на окремі сфери суспільного життя.

У якості прикладу здійснення повноважень муніципального омбудсмана на громадських засадах може бути також діяльність омбудсманів із захисту прав пацієнтів Фінляндії, які, як правило, працюють в органах охорони здоров'я, а також у багатьох медич­них закладах за сумісництвом. Омбудсмани розглядають скарги щодо якості та своєчасності надання медичної допомоги, гуман­ного та неупередженого ставлення до пацієнта, збереження лікар­ської таємниці тощо. Будь-хто із пацієнтів має право звернутися до омбудсмана з відповідною скаргою. Якщо у випадку завдання шкоди здоров'ю пацієнта не достатньо рішення самого омбудс- мана, від допомагає потерпілому підготувати позов до суду про відшкодування шкоди, представляє його інтереси в суді, залучає у разі потреби незалежних лікарів-експертів. В обов'язки омбудс­манів входить також інформування медичного персоналу і паці­єнтів про їхні права та можливості їх захисту, а також про новації у сфері медичного законодавства^[280]. Їх діяльність сприяє недопу­щенню дискримінації пацієнтів в отриманні медичної допомоги і є реальним потенціалом підвищення якості охорони здоров'я.

Муніципальними омбудсманами, котрі функціонують на гро­мадських засадах, часто поєднуючи цю діяльність із посадами в одній із служб місцевої адміністрації, є, наприклад, також упов­новажений з прав дитини м. Камишин (Волгоградська область, Росія), який діє на громадських засадах відповідно до «Положення про Уповноваженого з прав дитини у м. Камишині»^[281].

Прикладом муніципальних «квазіомбудсманів» приватно-пра­вового сектору слугує мережа приватноправових омбудсманів у сфері підприємництва, кредитування і страхування, які отримали назву «корпоративних омбудсманів», які є внутрішнім структур­ним підрозділом компанії і займаються врегулюванням розбіж­ностей чи конфліктів усередині організації, враховуючи інтереси організації та працівників.

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу омбудсмана» успішно функціонує в багатьох великих компаніях і корпораціях США, серед яких General Electric, Control Data, Federal Express, IBM, American Ortical Company, AT&T, Information Systems, Bank of America, Washington Post та інших. Як правило, корпора­ції, відповідно до Керівних принципів підприємницької діяль­ності в аспекті дотримання прав людини, прийнятих в 2011 році Радою Організації Об’єднаних Націй з прав людини, розробляють кодекси поведінки співробітників та правила професійної етики, якими передбачають право співробітників корпорації звертатися до корпоративного омбудсмана у випадках порушення встановле­них правил ділової етики та трудової дискримінації чи у зв’язку із виникненням інших конфліктних ситуацій, пов’язаних з робо­тою в корпорації^[282].

В Росії прикладом такої компанії може слугувати СК «РОСНО» (група «Allians»), яка створила внутрішню систему контролю за дотриманням норм чинного законодавства, в рамках котрої реалізується проект «Приватний омбудсман компанії»^[283].

В Австралії для підвищення якості надання телекомунікаційних послуг запроваджений інститут Омбудсмана Телекомунікаційної Індустрії (ТІО - Telecommunications Industry Ombudsman), який є вільною і незалежною альтернативною схемою врегулювання суперечок між підприємцями малого бізнесу в галузі телекомуні- кацій та телефонного зв’язку та споживачами^[284].

До приватноправових омбудсманів з більш вираженою функ­цією зовнішнього контролю можна віднести також так званих «ньюс-омбудсманів», які створюються у великих медіа-кор- пораціях. Наприклад, в таких виданнях як «Вашингтон пост» і «Сіетл таймс» у США, або «Asahi Shimbun» та «Yomiri Shimbun» в Японії.

Досліджуючи особливості організації та функціонування приват­ноправових спеціалізованих омбудсманів як альтернативних способів вирішення спорів, варто відзначити, що правовий статус омбудсманів приватного сектору, що створюються на локальному (муніципаль­ному) рівні, відрізняється від статусу не лише класичних парламент­ських омбудсманів, а й від аналогічних спеціалізованих омбудсманів публічного сектору загальнонаціонального характеру^[285]. Як відзначає В. В. Еміх, омбудсмани, що сприяють захисту прав підприємців в публіч­ному секторі і в приватному секторі, мають різну правову природу: якщо омбудсман в публічному секторі є формою позасудового конт­ролю за діяльністю органів публічної влади, то в приватному секторі це власне інститут альтернативного вирішення спорів; омбудсмани в публічному секторі вбудовані в систему юридичної відповідальності державних органів, вони створюються публічними установами як від­повідь на суспільні потреби в поліпшенні ефективності публічного управління, у свою чергу, омбудсманів в приватному секторі слід роз­глядати в системі соціальної корпоративної відповідальності, і вини­кають вони як відповідна реакція організацій на вимоги, що пред’яв­ляються суспільством до вирішення спорів^[286].

Прикладом приватноправових квазіомбудсманів, що функціо­нують на муніципальному рівні, є мережа так званих «шкільних» омбудсманів, або як їх ще називають - уповноважених з прав учас­ників навчально-виховного процесу у школах. Програма «шкіль­ний омбудсман» наразі набула широкого поширення в школах і ліцеях України. Але, звичайно, вона нічого спільного не має з діяльністю інституту омбудсмана і її можна сприймати лише як форму чи один із способів навчально-виховної роботи серед учнів, завдяки якій вони мають можливість краще ознайомитись з правами дитини та способами їх захисту.

На відміну від українського варіанта, в багатьох школах Російської Федерації запроваджується посада «шкільного омбудс­мана», яку посідає або вчитель, або представник батьківського комітету чи інша посадова особа школи. «Шкільний омбудсман» запроваджується з метою посилення гарантій захисту прав і гід­ності учасників освітнього процесу та відновлення порушених прав. У завдання омбудсмана входить вирішення конфліктів; пом’якшення напруги і сприяння удосконаленню правил шкіль­ного життя; правова просвіта тощо. Сфера дії такого омбудс- мана обмежується територією відповідної школи, яка прийняла рішення про створення служби омбудсмана. Він не приймає адмі­ністративних рішень, які віднесені до компетенції посадової особи шкільної установи. Він розглядає скарги, що надходять до нього, для чого має право звернутися за допомогою до будь-кого з учас­ників освітнього процесу, може безперешкодно відвідувати будь- які уроки, батьківські збори, засідання Ради школи, педагогічні наради тощо. У випадку встановлення порушення прав, служба омбудсмана сприяє вирішенню конфлікту шляхом конфіденційної примирної процедури; омбудсман вносить письмові рекомендації, адресовані сторонам конфлікту з пропозицією способів щодо його вирішення; у випадку недосягнення згоди рішення може бути доведено через засоби інформації до відома всіх учасників освіт­нього процесу. У випадку грубого порушення прав чи приниження гідності учасників освітнього процесу омбудсман має право ста­вити перед директором школи питання про притягнення до дис­циплінарної чи адміністративної відповідальності винних осіб. Посадові особи школи не мають права втручатися у діяльність служби омбудсмана з метою вплинути на його рішення в інтере­сах окремої особи, або чинити опір діяльності омбудсмана^[287].

За словами А. Хиль-Роблеса, хоча такі інститути квазіомбудс- манів важко віднести до «оригінальних, справжніх» омбудсманів, оскільки вони не відповідають істотним критеріям визначення їх як омбудсманів, і вони більше виступають як «посередники з при­мирення сторін», вони «є аналогами інституту омбудсмана під різними назвами, які запроваджують у різних правових системах як на національному, так і на регіональному, місцевому і галу­зевому рівнях і стають справжньою ознакою сучасних демокра­тій; будь-які спроби скласти їх остаточний перелік є марними, оскільки йдеться про такі темпи розповсюдження, які є безпреце­дентними для інших інститутів»^[288].

Залежно від сфери компетенції муніципальні омбудсмани, як і загальнонаціональні, поділяються на омбудсманів:

- загальної компетенції (наприклад, громадські посеред­ники Республіки Болгарія, компетенція котрих розповсюджу­ється на всі органи публічної адміністрації общини, омбудсмани міст Санкт-Петербурга, Москви (Росія), Цюриха (Швейцарія)). Їхні функції, хоча і є схожими на ті, які має національний парламент­ський омбудсман, але обмежені територією відповідної адміні­стративно-територіальній одиниці;

- спеціалізовані, які в свою чергу, з огляду на специфіку функціональної спеціалізації муніципальних омбудсманів, варто поділяти на омбудсманів «широкої компетенції» (напри­клад, речники прав споживачів Республіки Польща, компе­тенція котрих поширюється на споживачів адміністративних послуг в межах всієї територіальної громади) і «вузької» або «обмеженої» компетенції (наприклад, австралійські енерге­тичні омбудсмани, які функціонують тільки в рамках відповід­ної корпорації).

А. Горбачов пропонує розглядати спеціалізованого омбудс­мана як: напрямок спеціалізації класичної моделі уповноваженого з прав людини; автентичну структуру, специфіка діяльності якої пов'язана з певною групою суб'єктів; як інститут, який об'єднує в собі сукупність норм однорідного змісту, спрямованих на регу­лювання статусу та діяльності омбудсмана^[289].

Спеціалізовані муніципальні омбудсмани, які мають «вузьку спеціалізацію» і запроваджуються для захисту прав окремих особ­ливо вразливих верств населення та соціальних груп (дітей, осіб похилого віку, інвалідів тощо) або в окремій сфері суспільних від­носин (наприклад, у сфері охорони здоров'я, охорони навколиш­нього середовища тощо), дають можливість більш ефективного контролю за дотриманням прав та наданню «адресної» допомоги особам відповідної групи населення.

Наприклад, з метою вдосконалення системи реалізації та захисту прав дітей, об'єднання та координації діяльності різ­них владних структур, які опікуються правами дітей, в бага­тьох країнах на муніципальному рівні запроваджуються посади омбудсманів у справах дітей. Звичайно, що омбудсмани у спра­вах дітей, не підмінюють вже діючі структури, а доповнюють наявні засоби у цій сфері, виступаючи, так би мовити, «зв'язу­ючим ланцюгом» між органами влади та громадянським сус­пільством у сфері забезпечення прав та інтересів дітей. Окрім розгляду індивідуальних скарг, вони виконують такі функції, як: проведення незалежного контролю за діяльністю органів влади щодо забезпечення прав дітей; подання пропозицій та рекомен­дацій щодо покращення та вдосконалення процедури захисту прав дітей; координація діяльності державних органів і гро­мадських організацій у цій сфері; формування єдиного підходу до політики охорони прав дітей тощо^[290].

Прикладом муніципального спеціалізованого омбудсмана може бути також Омбудсман по контролю за діяльністю полі­ції м. Бойсе (штат Айдахо, США), посада якого була заснована для розслідування скарг громадян на неправомірну поведінку

співробітників міської поліції та інших правоохоронних органів, а також незалежного нагляду за діями поліції, підвищення сус­пільної довіри до правоохоронних органів та надання рекоменда­цій з питань політики і вдосконалення зв'язків з громадськістю. Аналогічна посада омбудсмана з метою забезпечення незалеж­ного громадського контролю за діяльністю поліції створена також і у м. Спокан (штат Вашингтон, США)^[291].

В м. Нью-Йорк та багатьох інших містах США на підставі феде­рального закону про осіб похилого віку (federal Older Americans Act) в якості системи забезпечення і захисту прав громадян похи­лого віку на отримання доступної і якісної медичної та інших видів соціальної допомоги функціонує офіс Омбудсмана із захисту прав людей похилого віку (Office of Long Term Care Ombudsman)^[292], котрі проживають у будинках для престарілих. В завдання Омбудсмана входить нагляд за дотриманням законодавства про забезпечення довгострокового нагляду за особами похилого віку, своєчасним та належним наданням їм медичної допомоги, їх без­пекою та забезпеченням всім необхідним, добробутом, соціаль­ним захистом та дотриманням інших прав людини, заснованих на дотриманні етичних норм і законодавчих вимог і орієнтовані на потреби таких громадян.

Схожого виду муніципальні омбудсмани функціонують й в Бразилії. Так, в муніципалітеті Мінас-Жерайс посада муні­ципального омбудсмана з охорони здоров'я була запрова­джена у 2009 році. Він входить в адміністративну структуру Департаменту муніципальної охорони здоров'я й являється механізмом соціального контролю за проведенням політики громадської охорони здоров'я, ефективністю надання медичної допомоги, яка складається з послуг, що надають пацієнту пред­ставники медичних професій або непрофесіонали під їх керів­ництвом. В той же час він являється частиною національної

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу системи омбудсманів «Об’єднаної системи охорони здоров'я Бразилії» (Brazilian Unified Health System (SUS)). Його головне завдання полягає у гарантуванні справедливості і рівності при здійсненні політики у галузі охорони здоров'я в муніципалітеті, бути посередником між громадянами й керівництвом системи охорони здоров'я у вирішенні проблем і конфліктів їх комуні­кації, сприяти удосконаленню демократичного управління в цій галузі суспільних відносин для підвищення ефективності і якості послуг, що надаються населенню^[293].

В деяких державах функціонують спеціальні омбудсмани щодо захисту прав пацієнтів психіатричних медичних установ. Так, у Польщі Законом про охорону психічного здоров'я у психіатрич­них лікарнях та установах запроваджуються уповноважені з прав пацієнта, до обов'язків котрих входять контроль за дотриманням медичними працівниками та іншими фахівцями системи охорони здоров'я передбачених законодавством норм про збереження фізичного і психічного благополуччя людини шляхом надання належних послуг, допомога у відстоюванні прав громадян при лікуванні, умовах утримання, взаємодії з родичами, близькими, опікунами та законними представниками тощо. Закон чітко обу­мовлює права даних уповноважених та вимоги, які висуваються до кандидатів на посаду уповноваженого. Крім того було розроб­лено Положення про уповноваженого з прав пацієнта психіатрич­ної лікарні, яке набрало чинності у 2006 році^[294].

Як свідчить світова практика, муніципальні омбудсмани як загальної, так і спеціальної компетенції, органічно інтегру­ються в традиційний механізм контролю за місцевою адміністра­цією в якості важливого субсидіарного інституту, що забезпечує специфічними методами і засобами захист прав людини і грома­дянина від зловживань і свавілля з боку місцевої влади. Нерідко

вони захищають такі права громадян, які не отримали законодав­чого закріплення, наприклад, право на «належне управління», на справедливе, неупереджене і ввічливе ставлення з боку орга­нів публічної адміністрації та їх посадових осіб. Досліджуючи скарги на «несправедливість», завдану внаслідок «неналежного врядування» у зв'язку із виконанням адміністративних функцій місцевою владою, комунальними службами тощо, муніципальні омбудсмани на основі їх аналізу та узагальнення вносять пропо­зиції щодо удосконалення адміністративної практики муніци­пальних служб, що у підсумку сприяє розвиткові національної доктрини «належного врядування».

Крім критерію «неналежного урядування» при оцінці управлін­ських актів і дій у багатьох країнах застосовуються критерії спра­ведливості управлінської діяльності, які враховуються омбудс- маном у його діяльності. За зауваженням В. Бойцової, «система безпеки» у вигляді омбудсмана «вловлює» помилки та тенденції соціального розвитку, розкриває несправедливості управління, що залишилися поза увагою інших правозабезпечувальних орга­нів, доводить їх до відома органів управління, сприяючи тим самим удосконаленню адміністративної і правової системи, формуванню адміністративних стандартів і етичних принципів адміністрації^[295].

На сьогодні простий (в процедурному значенні) й доступний для громадян інститут муніципального омбудсмана «отримав визнання як інваріантний компонент правозахисного механізму сучасної демократичної, правової, соціальної держави, легалі­зований на рівні міжнародного й національного законодавства, ефективно функціонує в країнах, що належать до різних правових сімей, у державах із різними формами правління й територіаль­ного устрою»^[296].

Л.Сморгунов, А.Альгин, І.Баригін зазначають, що «інсти­тут омбудсмана в очах суспільства має такі привабливі риси: це доступний ресурс влади, близький до звичайного мешканця; володіє швидкістю розгляду і реагування; користується більшою довірою з боку пересічних громадян і вправляє «дисбаланс» між громадою і урядом та підсилює відповідальність чиновників. У той же час, на їх переконання, він має привабливі риси і в очах публічної влади: доступність інституту підвищує привабливість самої влади; інститут омбудсмана не несе в собі загрози для влади і не пов’язаний з партіями, тобто не є потенційним конкурен­том; він досить економічний (за оцінками фахівців, його вартість для держави становить 1/10 від вартості суду); інститут омбудс- мана є важливим інструментом попередження корупції; він здат­ний дати новий погляд на проблему; нарешті, він є механізмом контролю парламенту за діяльністю виконавчої влади, особливо її середнього і нижнього рівня»^[297].

Цінність інституту полягає в тому, що він не пов’язаний із відом­чими та корпоративними інтересами, є незалежним та політично нейтральним і у своїй діяльності керується, передусім, інтересами жителів - членів територіальних громад. Але, як зазначає польській дослідник Єжи Святкевич, ефективність омбудсмана залежить від ряду суб’єктивних та об’єктивних обставин, зокрема, від широти правових меж, які регулюють його діяльність, від того, наскільки вони забезпечують його незалежність від інших органів влади, від меж його контрольно-наглядових повноважень та переліку тих заходів, які омбудсман має можливість застосовувати у випадку виявлення порушень, крім того, на ефективність діяльності впли­вають компетентність, здатність та бажання самого омбудсмана використовувати свої прерогативи, відданість своїй справі^[298].

Засобом виміру ефективності діяльності омбудсмана, на думку Єжи Святкевича, з одного боку може виступати оцінка його здат­ності результативно й всебічно розглядати скарги громадян, а також справи, розслідування по яких проводилося за його влас- ною ініціативою, а з іншого боку, це може бути кількість позитив­них результатів втручання омбудсмана у діяльність компетент­них органів влад і установ^[299].

Всі ці позитивні властивості інституту муніципального омбудс­мана впливають на різноманітність їх організаційно-правових форм і видів, на тенденції постійного розширення сфер їх запро­вадження, на розвиток функціональної спеціалізації, яка зумов­люється та підтримується внутрішніми потребами та національ­ними інтересами.

Таким чином, запропонована нами класифікація не є вичерп­ною і дозволяє виділити лише основні критерії, за допомогою яких можна наочно уявити все існуюче на даний момент різнома­ніття видів муніципальних омбудсманів та надати цьому різнома­ніттю певну систему.

2.3