Права, обов'язки та форми реагування муніципальних омбудсманів

Для виконання встановлених функцій муніципальні омбудс­мани наділяються певними правами, які закріплюються у норма­тивних актах, що регулюють діяльність омбудсмана.

Права омбудсмана як елемент конституційно-правового ста­тусу становлять міру його свободи при здійсненні ним своїх функцій, та водночас вони виступають засобами реалізації завдань, що стоять перед цим контрольно-наглядовим, правоза- хисним органом^[652].

Так, у законі м. Москви «Про Уповноваженого з прав людини м. Москви» зазначається, що Уповноважений має право: невід­кладно бути прийнятим з питань своєї діяльності керівниками та іншими посадовими особами органів державної влади, орга­нів місцевого самоврядування, керівниками організацій міста Москви, правоохоронних органів на території міста Москви і місць примусового тримання; запитувати та одержувати в установле­ному порядку необхідні відомості, документи, матеріали та роз'яс­нення від органів державної влади та органів місцевого самовря­дування, їх посадових осіб, організацій міста Москви з питань, пов'язаних із забезпеченням та захистом прав і свобод людини і громадянина; самостійно або спільно з органами, у веденні яких знаходяться питання, пов'язані із захистом і відновленням пору­шених прав і свобод людини і громадянина, проводити перевірку діяльності органів державної влади, органів місцевого самовря­дування, що порушують права і свободи людини і громадянина; при наявності інформації про масові або грубі порушення прав і свобод громадян або у випадках, що мають особливе громадське значення або пов'язаних з необхідністю захисту інтересів осіб, не здатних самостійно використовувати правові засоби захисту, прийняти за власною ініціативою відповідні заходи у межах своєї компетенції; в разі грубого, систематичного або масового пору­шення прав і свобод людини і громадянина виступити з допо­віддю на засіданні Московської міської Думи і (або) засіданні Уряду Москви^[653].

Відповідно до п. 21 Положення про громадського посередника общини Габрово, омбудсман має право: «запитувати та отриму­вати своєчасну, точну та повну інформацію по конкретній скарзі або сигналу від органів місцевого самоврядування і місцевої адмі­ністрації, включаючи присутність під час обговорень та прий­няття рішень у цих випадках; висловлювати публічну думку, в тому числі в засобах масової інформації. Громадський посередник може також діяти за власною ініціативою, коли констатує, що необхідні умови для захисту прав та законних інтересів громадян та їх орга­нізацій не створені або недостатні. Громадський посередник пись­мово повідомляє про це муніципальну раду та мера»^[654].

Аналогічні або подібні права муніципальних омбудсманів передбачені й законодавством та положеннями про муніципаль­них омбудсманів інших країн.

Одним з головних способів реалізації муніципальним омбудс- маном своїх контрольних та правозахисних функцій є розгляд скарг громадян на дії чи бездіяльність муніципальних органів влади чи посадових осіб, які порушують чи можуть порушити, на думку громадян, їхні права чи інтереси. Форми і методи, які при цьому застосовуються муніципальним омбудсманом, свідчать про їх принципову відмінність від інших органів, компетентних розглядати скарги громадян. Так, відмінною особливістю деяких муніципальних омбудсманів в цьому аспекті є те, що вони, як пра­вило, починають розгляд скарг лише після того, як громадянином були застосовані перед тим процедурні способи вирішення спору шляхом звернення із заявою про відновлення порушених прав

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу до органу місцевої влади, муніципальної служби чи іншої юри­дичної особи, яка є винною у порушенні його прав. За відсутно­сті взаємно прийнятного рішення, громадянин може звернутися до муніципального омбудсмана.

Такий порядок звернення до муніципального омбудсмана передбачений положеннями про його діяльність, наприклад, Рішенням Асамблеї муніципалітету Прибой Республіки Сербія від 27 червня 2018 року, яким було засновано посаду муніципального омбудсмана і регламентована його компетенція та встановлено спосіб ініціювання процедури розгляду скарг громадян на пору­шення, здійснені діями чи бездіяльністю адміністративних орга­нів чи інших органів і служб, створених муніципалітетом^[655].

В управління спеціалізованого муніципального Омбудсмана по контролю за діяльністю поліції м. Бойсе (штат Айдахо, США) може звернутися будь-яка особа зі скаргою на неправомірну діяльність правоохоронних органів або на дії окремих праців­ників поліції. Перед тим, як подати скаргу Омбудсману, заяв­ник повинен спробувати врегулювати конфлікт безпосередньо з Департаментом поліції. Якщо ж заявник не задоволений резуль­татами розслідування, проведеного Департаментом поліції, то протягом 30 днів після отримання відповіді від Департаменту він може звернутися в управління Омбудсмана. Однак, Омбудсман не надає громадянам юридичних консультацій та допомоги у захисті в кримінальних справах^[656].

Отримавши відповідну скаргу, Омбудсман повинен провести ретельне, повне, об’єктивне і справедливе розслідування, в резуль­таті якого робить висновки щодо відповідності поведінки співро­бітника правоохоронних органів встановленій практиці і законам міста і надає Директору відповідного департаменту рекоменда­ції щодо усунення неправомірних дій персоналу. Під час прове­дення розслідування Омбудсман співпрацює як безпосередньо

зі співробітником, проти дій якого подано скаргу, так і його без­посереднім керівником і начальником поліції або директором іншого відділу. Крім того, Омбудсман розробляє загальні рекомен­дації щодо поліпшення політики, процедур, практики підрозділу і навчання співробітників поліції міста та інших правоохоронних органів, які подає начальнику поліції, директорам департаментів і меру міста^[657].

Якщо в якості потерпілого виступає працівник поліції або інших правоохоронних органів, або проти такого працівника вису­нуті звинувачення в скоєнні злочину, пов’язаного зі смертю або тілесними ушкодженнями, Омбудсман діє в якості спостерігача в будь-якому кримінальному, адміністративному чи цивільному провадженні у даній справі. Управління громадського Омбудсмана може також провести незалежне адміністративне розслідування подібних критичних інцидентів^[658].

У Положеннях про муніципальних омбудсманів Республіки Болгарія такі вимоги відсутні. В цій країні до муніципального омбудсмана можуть звернутися як усно так і письмово громадяни Болгарії, іноземці, особи без громадянства, незалежно від націо­нальності, статі, політичної приналежності або релігійних пере­конань, так і юридичні особи і організації що діють на терито­рії відповідного муніципалітету. Встановлено, що не підлягають розгляду скарги на події, які відбулися більш як два роки до дати звернення, а також справи, що пов’язані з приватним життям гро­мадян, чи у випадку, коли даний випадок виходить за межі компе­тенції органів місцевої влади та місцевого самоврядування або які були предметом судового розгляду і стосовно яких набрав чинно­сті судовий вирок^[659].

Враховуючи те, що омбудсман є посередником між владою та народом, він має прагнути до мирного врегулювання проблеми. Тобто, всі омбудсмани, в тому числі й муніципальні, у своїй роботі широко використовують методи медіації і примирення. Медіація як метод розгляду скарг омбудсманом, передбачає, що розслі­дування, спрямоване на пошук вирішення проблеми, викладе­ної у скарзі, відбувається, у першу чергу, шляхом посередництва між заявником та інстанцією, на яку була подана скарга омбудс- ману. Звертаючись до відповідного органу, омбудсман представ­ляє питання, пов'язані зі змістом скарги, і просить вирішити проблему шляхом доброї волі, надаючи аргументи та мотивацію свого запиту^[660].

У багатьох випадках, у результаті медіації омбудсмана, питання, висунуті у скарзі розглядаються. Дійсно, в деяких випадках цей метод не допомагає, і це призводить до ретельного вивчення скарги. Найважливішою перевагою розгляду скарги шляхом посе­редництва є те, що скарга розглядається, і проблема вирішується особливо швидко - в середньому, протягом місяця. Таким чином, це дозволяє більш ефективно та швидше захищати порушені права людини, зосереджуючи увагу на систематичних проблемах, які стосуються значної частини суспільства^[661].

Під час розгляду скарг і заяв громадян муніципальні омбудс- мани, з метою встановлення обставин, викладених у скаргах чи заявах, наділені певними правами щодо безперешкодного доступу до необхідної інформації, мають право надсилати запити та отримувати пояснення та відповіді від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, отри­мувати документи й матеріали, необхідні для проведення пов­ного й всебічного розслідування отриманої скарги. А органи міс­цевого самоврядування та посадові особи зобов'язані надавати

омбудсману необхідні документи та інформацію. Це закріплено, наприклад, у всіх Положеннях про громадського посередника общин Болгарії. Але тільки в деяких з таких Положень встанов­лені конкретні строки відповіді на запити омбудсмана. Наприклад, у Положенні про громадського посередника общини Стара Загора встановлений семи денний строк для відповіді омбудсману^[662].

Схожими є й повноваження муніципального омбудсмана м. Санкт-Петербург. Так, у ст. 15 Закону Санкт-Петербурга про Уповноваженого з прав людини зазначається, що при розгляді скарг на рішення або дії (бездіяльність) територіальних органів виконавчої влади Уповноважений має право: 1) безперешкодно від­відувати зазначені територіальні органи та організації; 2) запиту­вати та одержувати від них відомості, документи і матеріали, необ­хідні для розгляду скарг; 3) отримувати пояснення посадових осіб та державних службовців зазначених територіальних органів, орга­нізацій з питань, що підлягають з’ясуванню в ході розгляду скарг; 4) проводити самостійно або спільно з компетентними держав­ними органами, посадовими особами та державними службовцями перевірку діяльності зазначених територіальних органів і органі­зацій та їх посадових осіб. А посадові особи органів державної влади Санкт-Петербурга, інших державних органів Санкт-Петербурга, органів місцевого самоврядування в Санкт-Петербурзі, а також організацій на території Санкт-Петербурга незалежно від їх орга­нізаційно-правового статусу та форми власності зобов’язані нада­вати інформацію на запит Уповноваженого (ст.

Кожне розслідування, проведене омбудсманом, завершується висновками та наданням рекомендацій, які є формою реагування на виявлені у ході розгляду скарг факти порушень прав грома­дян, і спрямовані на зміну політики чи процедур. Спільною рисою омбудсманів є відсутність імперативності їх рекомендацій, тобто вони не мають обов’язкового характеру і не забезпечені примусо­вим впровадженням, а їх юридична сила заснована, в першу чергу, на переконливих доводах омбудсмана та його авторитеті. На думку канадської дослідниці X. Гейл Моррісон, котра довгий час працю­вала в офісі Омбудсмана Онтаріо, омбудсмани не являються суддями чи законодавцями, хоча деякі з їх рішень є схожими із судовими, а інші представляються більш політичними за своїм характером^[664].

Той факт, що рішення омбудсмана не «проводиться у життя» таким же чином, як рішення суду, не применшує його значення. У тих випадках, коли адміністрація відмовляється погодитись із рекомендаціями омбудсмана, вони можуть бути реалізовані за допомогою політичних засобів. Х. Моррісон вважає також, що омбудсманівські рішення, подібні до судових в аспекті наяв­ності у них певних правил і принципів. Так, принцип рівності чи послідовності (сталості) вимагає, щоб рішення омбудсмана у певній справі, не зважаючи на його можливість використовувати принципи справедливості, не відрізнялося за законністю від судо­вого рішення, якщо б ця справа розглядалася у суді, тобто, застосу­вання омбудсманом «екстра юридичних міркувань», в тому числі й поняття справедливості, також має, на її думку, свої межі^[665].

Але відсутність юридичної обов’язковості рішень омбудсмана не слід вважати суттєвим недоліком цього інституту. На думку Мартіна Остінга, колишнього національного Омбудсмана Нідерландів, якби омбудсмани володіли відповідними повнова­женнями, то вони були б не більше ніж ще однією судовою або квазісудовою інстанцією. І саме в тому, що омбудсман не є юрис- дикційним органом, полягає його особливість. Діяльність омбудс- мана більш гнучка, і він має більше можливостей для маневру, ніж суд, який пов’язаний нормами процесуального права^[666].

Право муніципального омбудсмана направляти мотиво­вані рекомендації державним органам, органам місцевого само­врядування та їх посадовим особам закріплено у нормативно- правових актах, що регулюють діяльність цих омбудсманів. Так, у Положенні про муніципального омбудсмана міста Софії зазна­чено, що при виконанні своїх повноважень громадський посе­редник консультує органи муніципальної влади і приймає участь у вироблені стандартів їх поведінки та удосконалення практики, вказує на факти несправедливого, неуважного й упередженого ставлення до громадян, вносить пропозиції щодо усунення пору­шень законодавства та правил адміністративної процедури^[667].

І хоча рекомендації омбудсманів, як уже зазначалося, не мають юридично обов’язкової сили, в усіх державах, де запроваджено інститути омбудсманів, передбачено обов’язок посадової особи чи органу, якому адресована рекомендація омбудсмана, повідо­мити останньому про заходи реагування. За слушним зауважен­ням багатьох дослідників, сила рекомендацій омбудсмана будь якого виду ґрунтується на переконливості доводів омбудсмана та його авторитеті, а також на вмінні довести до широкого загалу важливість порушених проблем й необхідність їх вирішення.

Таким чином, застосовувані муніципальними омбудсманами форми і методи захисту прав і свобод людини дозволяють гово­рити про принципово відмінну від інших органів, компетент­них розглядати скарги і заяви приватних осіб, посередницьку роль омбудсмана в ситуації, яка пов’язана з порушенням прав і особистих інтересів громадян. При розгляді заяв і скарг гро­мадян омбудсмани можуть використовувати наступні способи і методи вирішення справи: посередництва та примирення сто­рін (альтернативного позасудового врегулювання спорів); кон­сультування та роз’яснення стороні, яка подала заяву, про її права та наявні в її розпорядженні засоби правового захисту; можли­вість залучення на консультативній основі експертів та фахівців з конкретного питання, яке вимагає додаткових знань; у випадку не досягнення згоди між сторонами, можливість надання заклю- чення з оцінкою констатованого порушення з рекомендаціями щодо його усунення; можливість, на підставі наявних у розпоря­дженні омбудсмана матеріалів, звертатися в інші компетентні органи для вирішення питання по про порушення справи.

Дієвим засобом у поновленні порушених прав громадян є доповідь омбудсмана (підсумкова або спеціальна), яка є аналі­тичним документом, що відображає стан справ людини із наве­денням характерних прикладів із практики та містить вис­новки і рекомендації, спрямовані на дотримання прав людини, котра подається за різними правилами або наприкінці року, або що півроку (спеціальна доповідь подається позачергово у випад­ках нагальної потреби).

Так, муніципальний омбудсман м. Софії за результатами своєї діяльності повинен подавати що півроку звіт до міської ради і щоріч­ний звіт меру міста. Він може також готувати окремі додаткові доповіді щодо окремих випадків, які набули найбільш широкого розголосу чи вимагають нагального законодавчого врегулювання. Доповіді включають інформацію про надіслані до омбудсмана скарги та повідомлення, результати проведених перевірок, а також пропозиції щодо удосконалення чинної практики та локального законодавства з метою усунення причин порушень прав і законних інтересів громадян та покращення надання послуг службами муні­ципалітету. Звіти та дослідження омбудсмана доводяться до відома громадськості муніципалітету. Вони є доступними для широкого загалу, публікуються у засобах масової інформації та розміщуються на сайті муніципалітету в мережі Інтернет^[668].

А відповідно до Положення про омбудсмана общини Струмяна, громадський посередник кожні три місяці подає меру та Раді общини аналіз отриманих скарг та щороку 31 січні готує звіт про діяльність за минулий рік. У звіті міститься інформація про вирі­шені справи; про випадки, в яких втручання омбудсмана не мало ніяких наслідків із зазначенням причин, що цьому посприяли; загальні відомості про скарги і сигнали, за якими перевірки не були завершені; пропозиції та рекомендації, на які варто звер­нути увагу; думка щодо ступеню дотримання прав і законних інтересів громадян; звіт про фінансові витрати^[669].

Схожі вимоги з незначними відмінностями щодо щорічної доповіді омбудсмана закріплено у Положенні про громадського посередника общини Сливен. Так, у Положенні зазначено, що гро­мадський посередник: подає щорічну доповідь про свою діяль­ність до муніципальної ради до 31 березня кожного року; доповідь повинна містити інформацію про: отримані скарги та сигнали, за якими перевірки закінчені, випадки, коли втручання посеред­ника мало результат, випадки, коли його втручання залишилось безрезультатним, і причини цього; внесені пропозиції та рекомен­дації, а також чи були вони враховані; дотримання поваги до прав людини та основних свобод та ефективність чинного законо­давства у цій галузі^[670].

Муніципальний омбудсман м. Санкт-Петербурга не пізніше ніж через три місяці після закінчення календарного року представляє в Законодавчі Збори міста щорічну доповідь про свою діяльність і про дотримання прав і свобод людини і громадянина в Санкт-Петербурзі. У щорічній доповіді Уповноваженого повинні міститися оцінки, висновки та реко­мендації, які стосуються забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Санкт-Петербурзі, повинні зазначатися органи державної влади Санкт-Петербурга, інші державні органи Санкт-Петербурга, органи місцевого самоврядування в Санкт-Петербурзі і їх посадові особи, які систематично

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу порушують права і свободи людини і громадянина та ухи­ляються від вживання заходів по їх відновленню і захисту. З окремих питань дотримання прав і свобод людини і грома­дянина в Санкт-Петербурзі Уповноважений має право направ­ляти в Законодавчі Збори спеціальні доповіді^[671].

Особливе місце займають спеціальні доповіді, які на від­міну від щорічних доповідей, що містять підсумки оцінювання ситуації з дотриманням прав людини за звітний період, при­свячені аналізові конкретної ситуації, дій виконавчих орга­нів місцевого самоврядування та конкретних посадових осіб. Тобто, вона має вужче спрямування, а тому є більш конкрет­ним, стосується більш актуальних резонансних проблем, які викликають широке громадське обговорення, а тому є більш оперативною формою реагування на порушення прав і сво­бод людини та громадянина. Спеціальні доповіді омбудсма- нів завжди мають соціально-правовий характер, оскільки звичайна констатація факту порушення прав людини немож­лива без наведення юридично значущих доказів порушення та виявлення причин порушення, а також визначення винува­тців, та містить, як правило, офіційну думку омбудсмана щодо суті тієї чи іншої події. Це означає, що викладену ситуацію будуть ретельно досліджувати, а думку омбудсмана - обгово­рювати в різних органах влади.

Е. Маркелова зазначає, що доповідь є достатньо серйозним способом діяльності омбудсманів у поновленні порушених прав громадян, оскільки, по-перше, доповіді виступають джерелом інформації для законодавчого органу про стан справ із правами людини; по-друге, вказують на найбільш суттєві порушення прав і свобод людини та винні у їх порушенні державні органи, органи місцевого самоврядування і посадових осіб; по-третє, містять про­позиції і рекомендації щодо усунення порушень прав людини, вдосконалення законодавства про права людини, розвитку

міжнародного співробітництва і правової просвіти у сфері прав людини^[672].

Доповіді є важливим засобом реалізації повноважень омбудс­мана, дозволяють загострити увагу влади на проблемах, які потребують невідкладного вирішення^[673], є однією з форм взаємо­дії омбудсмана з іншими органами влади й, у певному сенсі, вико­нують забезпечувальну функцію, оскільки дозволяють найбільш ефективно реалізовувати повноваження омбудсмана через озна­чення дійсних проблем правозастосування, виступають джере­лом інформації для органів влади і місцевого самоврядування про стан режиму дотримання і забезпечення встановлених законом прав і свобод людини, вказують на найбільш суттєві порушення прав і свобод людини та на винних у їх порушенні органи чи поса­дових осіб, містять пропозиції і рекомендації щодо усунення вияв­лених порушень прав людини.

Забезпечувальна функція як щорічної, так і спеціальної допові­дей може бути виражена в превентивній ролі самого факту висвіт­лення тієї чи іншої проблеми в доповіді омбудсмана, оскільки таке освітлення, акцентуючи особливу увагу на виявленої проблеми, за змістом має стимулювати законодавчий процес^[674].

Таким чином, у своїй діяльності муніципальні омбудсмани, як і інші омбудсмани, використовують різноманітні форми і методи, зокрема, рекомендації та інші акти, до яких відносять подання, запити, доручення, висновки, заяви, звернення, допо­віді тощо і яким властиві такі особливості: приймаються у межах повноважень омбудсмана на основі законодавчих та інших

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу нормативно-правових актів, які встановлюють їх статус; не міс­тять владних приписів і, як наслідок, мають рекомендаційний характер для тих, кому вони адресовані; їх виконання забезпечу­ється шляхом встановлення конкретних термінів для розгляду (відповіді) та письмового повідомлення про вжиті заходи, а також моральним авторитетом посади омбудсмана; є обґрунтованими; у деяких випадках можуть сприяти перегляду рішень державних органів і посадових осіб.

Аналіз правових актів, регламентуючих діяльність муніци­пального омбудсмана, показує, що вони містять також поло­ження щодо обов’язків та певних заборон для омбудсмана. Так, у Положенні про омбудсмана болгарської общини Габрово Громадський посередник зобов’язаний: дотримуватися положень Регламенту; забезпечити можливість для перегляду позицій міс­цевої адміністрації; виявляти об’єктивність щодо справ, якими він займається^[675]. Громадський посередник не має права: розкри­вати обставини, які стали йому відомими під час реалізації його функції, які є державною, службовою чи комерційною таємни­цею, або мають особистий характер; брати участь у політичних справах та висловлювати публічно думку щодо політичних проб­лем. Повноваження Громадського посередника не повинні стосу­ватися: питань з особистого життя громадян; кадрової політики муніципальної адміністрації; справ, вирішення яких не входить до повноважень місцевих органів влади; справ, які підлягають судовому розгляду^[676]. Схожими є норми й інших положень про гро­мадського посередника общин Болгарії.

В цілому, положення щодо обов’язків муніципального омбудс­мана відповідають Рішенню Європейського Парламенту від 9 березня 1994 р. «Про правила і загальні умови, що регулюють здійснення обов’язків Омбудсмана», в яких, зокрема, зазначено, що Європейський парламент, беручи до уваги: що повинні бути

встановлені правила і загальні умови, які регулюють здійснення обов’язків Омбудсмана; що Омбудсман і його персонал зобов’я­зані зберігати конфіденційність будь-якої інформації, отриманої ними в ході виконання своїх обов’язків; що Омбудсман, однак, зобов’язаний інформувати компетентні органи влади про факти, які, на його думку, можуть підпадати під дію кримінального права і які надходять до нього в процесі його розслідувань; що, оскільки Омбудсман повинен виконувати свої обов’язки повністю незалежно, повинні бути передбачені види діяльності, несумісні з виконанням обов’язків Омбудсмана, встановив, що Омбудсман: повинен виконувати свої обов’язки відповідно до покладених на нього повноважень; не має права втручатися в судовий розгляд справ або ставити під сумнів дійсність рішень судів; повинен спри­яти виявленню порушень порядку управління в діяльності інсти­тутів і органів управління; повинен, за бажанням заявника, збері­гати конфіденційність скарги, а також зберігати конфіденційність будь-якої інформації, яка може завдати шкоди особі, яка подала скаргу, чи будь-якій іншій зацікавленій особі; повинен інформу­вати зацікавлений інститут або орган про виявлені під час роз­слідування скарги або за власною ініціативою порушень порядку управління та має право подати йому будь-які корисні заува­ження; наскільки можливо, повинен шукати вирішення проб­леми спільно з відповідним інститутом або органом з метою усу­нення конкретного порушення порядку управління і задоволення скарги. Протягом терміну своїх повноважень Омбудсман не має права здійснювати будь-які інші політичні чи адміністративні обов’язки або займати іншу посаду, оплачувану чи ні^[677].